完善我國銀行業(yè)監(jiān)管法律制度研究

楊菡 曹鵬 段麟威

摘 ? 要：隨著我國經濟的穩(wěn)步發(fā)展，銀行業(yè)務綜合化趨勢愈發(fā)明顯，銀行業(yè)監(jiān)管法律制度亟待修改完善。本文分析了我國銀行業(yè)監(jiān)管立法現狀及存在的問題，總結了發(fā)達國家的銀行業(yè)監(jiān)管法律制度，建議我國建立銀行監(jiān)管法律更新機制，完善銀行機構退出法律制度，加強金融消費者權益保護。

關鍵詞：金融監(jiān)管;金融法規(guī);巴塞爾協(xié)議Ⅲ

一、我國銀行業(yè)監(jiān)管立法現狀及存在的問題

（一）我國銀行業(yè)監(jiān)管法律制度現狀

2018年3月，國務院機構改革方案落地，中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會和中國保險監(jiān)督管理委員會職責整合，組建中國銀行保險監(jiān)督管理委員會，作為國務院直屬事業(yè)單位;同時，將中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會和中國保險監(jiān)督管理委員會擬訂銀行業(yè)、保險業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責劃入中國人民銀行，標志著“一行兩會”新監(jiān)管體系的開始。從模式上看，新監(jiān)管體系是分業(yè)監(jiān)管模式的延續(xù)，即證監(jiān)會、銀保監(jiān)會分別對證券業(yè)機構、銀行業(yè)機構和保險業(yè)機構進行監(jiān)管。分業(yè)監(jiān)管的模式孕育了具有分業(yè)監(jiān)管特點的法律制度，從效力位階上看，我國銀行監(jiān)管法律制度可以分為三級，即以《中國人民銀行法》《商業(yè)銀行法》和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等為主的基本法律、國務院的行政法規(guī)和人民銀行、銀保監(jiān)會的部門規(guī)章。隨著銀行業(yè)監(jiān)管要求的提高，人民銀行和銀保監(jiān)會也發(fā)布了多份規(guī)范性文件。

（二）我國銀行業(yè)監(jiān)管法律制度存在的問題

1.分業(yè)監(jiān)管模式難以形成有效的風險管控協(xié)作處置機制。隨著金融混業(yè)經營的發(fā)展，銀行業(yè)務綜合化的趨勢愈發(fā)明顯，全能化表現日益突出。銀行業(yè)已突破存貸款的傳統(tǒng)業(yè)務，大量從事結構化融資、衍生品交易。金融產品的跨部門特點也日趨明顯，一個金融產品橫跨兩個監(jiān)管機構，分別屬于證監(jiān)會和銀保監(jiān)會監(jiān)管范圍的現象越發(fā)普遍。面對金融科技跨界化發(fā)展和交叉金融創(chuàng)新等帶來的挑戰(zhàn)，以機構監(jiān)管為主體的分業(yè)監(jiān)管模式容易出現監(jiān)管重疊和監(jiān)管空白等問題。

2.未建立銀行業(yè)監(jiān)管法律法規(guī)修訂機制。經收集整理相關資料，我國銀行業(yè)監(jiān)管法律法規(guī)普遍存在修訂周期較長的問題。我國部分銀行業(yè)監(jiān)管法律法規(guī)施行八至十年才得到修訂，導致部分法律法規(guī)過于滯后，甚至造成了銀行業(yè)監(jiān)管法律制度之間的失調。

3.銀行機構退出法律制度不夠完善。我國目前的銀行業(yè)監(jiān)管主要是對銀行機構設立的審批和銀行日常經營的合法性、合規(guī)性檢查與監(jiān)督上，對經營不良銀行或資不抵債銀行的市場退出監(jiān)管常常存在空白。在現行法律制度中，雖然《商業(yè)銀行法》《企業(yè)破產法》等法律都對銀行的接管制度、整頓、重整等制度進行了相關的規(guī)定，但這只是一些零散的原則性規(guī)定，并沒有形成完整且具有實際指導意義的法律規(guī)范。接管制度仍存在以下問題：一是接管條件規(guī)定過于簡單，缺乏操作性標準;二是接管組織的選擇條件、權限不夠明確，對接管期間的治理結構問題也缺少規(guī)定;三是缺少對接管終止時的程序規(guī)定。此外，存款保險制度的建立完善了銀行業(yè)外部監(jiān)督約束體系，作為銀行業(yè)基礎性制度，有必要在法律層面設立專章以確認其基本條款。

4.金融消費者權益保護制度缺失?，F有金融消費者權益保護法律法規(guī)散見于《刑法修正案（九）》《商業(yè)銀行法》《證券法》《征信業(yè)管理條例》等法律法規(guī)中，人民銀行也發(fā)布了相關規(guī)范性文件。但這些相關規(guī)定都比較原則籠統(tǒng)，操作性不夠強，且缺乏對糾紛解決途徑、責任后果等的具體規(guī)定，導致金融消費者權益受到侵害后無法援引有效的法律依據追責，難以形成有力的立法保護?！断M者權益保護法》并非專門針對金融行業(yè)的特殊規(guī)定，不能簡單適用于金融領域消費者權益保護，實踐層面的操作性不強。

二、巴塞爾協(xié)議Ⅲ及國外典型國家銀行業(yè)監(jiān)管法律制度的啟示

（一）巴塞爾協(xié)議Ⅲ對我國銀行業(yè)監(jiān)管的啟示

相較于《巴塞爾協(xié)議Ⅱ》，《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》的改進主要表現在：一是更加強調資本吸收損失的能力，大幅度提高了對高質量的核心一級資本的最低要求提出;二是構建宏觀審慎監(jiān)管框架，要求銀行在經營狀況良好時積累緩沖以備不時之需，降低銀行體系的順周期性，增強應對系統(tǒng)性風險的能力;三是加強流動性管理，降低銀行體系的流動性風險，引入了流動性監(jiān)管指標，包括流動性覆蓋率和凈穩(wěn)定資產比率。此外，《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》還要求各成員國在兩年內完成相應監(jiān)管法規(guī)的修訂，并在2019年1月1日全面實施新標準的過渡期安排。

要加強銀行業(yè)監(jiān)管和防范金融風險，需做好以下兩方面的工作：一是完善銀行業(yè)監(jiān)管架構與制度體系。監(jiān)管機構要結合國際國內經濟和金融環(huán)境的變化，適時修訂與完善相關監(jiān)管規(guī)則與辦法，盡快實現《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》的本土化。二是銀行業(yè)要把握新時代經濟金融發(fā)展的新趨勢，主動做好資產負債結構調整，提升數據管理能力和風險管控水平，以契合監(jiān)管政策，更好地服務實體經濟。

（二）國外典型國家銀行業(yè)監(jiān)管法律制度的啟示

1.美國銀行業(yè)監(jiān)管法律制度

2009年12月11日美國國會眾議院通過金融監(jiān)管改革方案，這被業(yè)界視為美國自上世紀30年代以來最徹底、規(guī)模最大、影響最廣的金融監(jiān)管改革。該方案中關于銀行監(jiān)管體系改革主要體現為以下三個方面：

（1）增設監(jiān)管機構。金融改革方案建議組建新的“金融服務監(jiān)督委員會”，主要負責及時監(jiān)控識別可能出現的系統(tǒng)性風險，加強各監(jiān)管機構間信息共享和合作，為解決監(jiān)管部門間有爭議的管轄權問題提供平臺。為消除多重監(jiān)管帶來的監(jiān)管空白和監(jiān)管沖突，金融改革方案建議成立一家新的聯(lián)邦政府機構——全國銀行監(jiān)管署，以此取代美國貨幣監(jiān)理署和美國儲蓄機構監(jiān)理局，負責對所有聯(lián)邦特許存款機構、外資銀行的聯(lián)邦分支機構和分理處實施審慎監(jiān)管。該機構被授予了要求被監(jiān)管機構履行報告義務、實行監(jiān)督檢查權、執(zhí)行審慎監(jiān)管要求等權力，以確保其對有關金融機構實施有效的監(jiān)管。

（2）彌補銀行機構監(jiān)管漏洞。為解決一些投資銀行、商業(yè)銀行和金融公司通過擁有不被認定為“銀行”的存款機構，逃避美聯(lián)儲嚴厲的并表監(jiān)管的問題。改革法案規(guī)定：凡控制參保存款機構的公司，無論其組織架構如何，也即所有的互助儲蓄控股公司、工業(yè)貸款公司、信用卡銀行、信托公司以及照舊例享有“非銀行的銀行機構”特權的公司都成為銀行控股公司，都應接受美聯(lián)儲的并表監(jiān)管，同時應該受到《銀行控股公司法》對非銀行活動的限制。

（3）提高國際監(jiān)管標準與加強國際協(xié)作。改革方案呼吁各國當局提高相關標準，增強對信貸衍生產品和其他場外衍生交易產品的監(jiān)管，并積極落實G20達成的關于跨境危機管理的若干原則，通過建立監(jiān)管聯(lián)盟，加強對國際性金融機構的國際監(jiān)管合作。

2.加拿大銀行業(yè)監(jiān)管法律制度

加拿大的銀行系統(tǒng)在全世界被廣泛認為是最安全、最有效率的銀行系統(tǒng)。該監(jiān)管體系非常健全，符合國際通用準則，是國際上監(jiān)管實踐最好的銀行系統(tǒng)之一。加拿大的銀行業(yè)監(jiān)管法律制度對其銀行業(yè)的規(guī)模、風險和績效都產生了相當大的影響，《加拿大銀行法》最早是在1871年通過的。自20世紀80年代以來，加拿大金融領域出現了大量金融持股公司，從而形成了規(guī)模更大的金融聯(lián)合大企業(yè)，使各種金融服務形成一體化。針對這種局面，加拿大財政部于1985年4月頒布了《金融機構的管理：提供討論的有關建議》綠皮書，其建議進一步推動金融業(yè)與實體產業(yè)及各種金融中介機構之間的業(yè)務分離?！?987年銀行法修正案”對銀行和證券業(yè)分業(yè)的立法做出了徹底改革。

加拿大銀行立法中的“日落條款”要求定期審核和更新銀行業(yè)監(jiān)管法律法規(guī)，因此基本上每十年會對銀行業(yè)相關法律進行審核，到1992年這項規(guī)定調整為每五年進行一次立法審核。隨著銀行法的不斷修正，尤其是幾次較為重要的銀行法案的修正，譬如“1980年銀行法修正案”以及20世紀90年代的《金融法案》，決定了加拿大銀行業(yè)的運行框架以及發(fā)展方向。政府定期審核銀行法，尤其是針對高度市場化的金融行業(yè)發(fā)展中衍生出的新問題進行立法審核，有助于提高監(jiān)管實效，維護金融穩(wěn)定。

3.日本銀行業(yè)監(jiān)管法律制度

日本實行的是“一元多頭”監(jiān)管體制，即全國的商業(yè)銀行監(jiān)管權集中于中央一級，地方沒有獨立的權力，但在中央一級由兩家或兩家以上機構共同實施對商業(yè)銀行的監(jiān)管權。這種監(jiān)管體制是出于國家權力集中和各機構權力制衡的需要，與其社會經濟的發(fā)展特點相適應。

20世紀90年代末以來，以1997年“大爆炸”金融改革總體方案和1998年通過的《新日本銀行法》為起點，日本開始對其金融監(jiān)管體制進行了大幅度的調整和改革。改革方案把加強監(jiān)管作為重要內容，在改革現有金融監(jiān)督機構的基礎上，進一步加強檢查、監(jiān)察、處分，設立獨立的金融監(jiān)督機構，引進早期修正措施，強化金融市場的超前調整措施。1998年4月，修改后的《新日本銀行法》在國會獲得通過，該法確立了雙重監(jiān)督及稽核制度，使日本銀行與金融廳一起成為對銀行業(yè)進行監(jiān)管的主體。金融廳全面負責金融監(jiān)管業(yè)務，對銀行監(jiān)管負主要責任，日本銀行的監(jiān)管則注重風險管理。

日本銀行和金融廳在內部設立負責協(xié)調監(jiān)管工作的總務機構，在職能監(jiān)管部門外部設立協(xié)調各職能監(jiān)管部門監(jiān)管工作的總務課或總務局，共享被監(jiān)管機構的有效信息，有利于提高統(tǒng)一監(jiān)管水平，增強不同監(jiān)管機構在實際工作中的協(xié)調與配合，提升監(jiān)管效率，降低監(jiān)管成本。

三、完善我國銀行業(yè)監(jiān)管法律制度的建議

銀行業(yè)監(jiān)管法律制度的完善是金融市場開放的需要，是適應金融體制改革的需要，是完善金融法治體系和監(jiān)管體系的需要。

（一）建立銀行業(yè)監(jiān)管法律更新機制

在我國金融業(yè)迅速發(fā)展的大環(huán)境下，現有監(jiān)管法律法規(guī)的更新速度已不能適應金融業(yè)的創(chuàng)新。為了加強對金融業(yè)的監(jiān)管，構建良好的金融秩序，必須建立銀行業(yè)監(jiān)管法律更新機制?？稍阢y行業(yè)監(jiān)管法律法規(guī)中加入“日落條款”，即規(guī)定本法律法規(guī)部分或者全部條文的終止日期，同時要求定期對銀行業(yè)監(jiān)管法律法規(guī)進行審核和更新?？梢詤⒄占幽么筱y行監(jiān)管法律制度，規(guī)定每五年進行一次立法審核。只有規(guī)定定期審核銀行業(yè)監(jiān)管法律法規(guī)，才能維護金融穩(wěn)定，也有助于銀行對自身進行調整以適應市場和監(jiān)管環(huán)境。

（二）在《商業(yè)銀行法》中完善銀行業(yè)退出法律制度

一是將涉及銀行業(yè)破產的標準、申請主體、清算、處置等事項在《企業(yè)破產法》《公司法》等的基礎上統(tǒng)一修訂到《商業(yè)銀行法》中，使《商業(yè)銀行法》形成一部完整的適用銀行業(yè)從設立到終止全過程的法律，這樣才能保障銀行破產制度的穩(wěn)定性、體系性，在制度層面為銀行業(yè)的穩(wěn)步、健康發(fā)展提供支持，更好地保護存款人及其他相關利益主體的合法權益。同時可借鑒日本銀行業(yè)監(jiān)管的經驗，引進銀行業(yè)早期修正措施，以最大程度減少經濟損失。二是豐富完善接管的程序規(guī)定，如在接管條件上引入資本約束指標等客觀因素，細化接管組織與銀行原治理機關的權力交接和程序等。三是建議通過修法確認《存款保險條例》中的基本條款，增加對存款保險制度的基本要求，包括商業(yè)銀行的投保義務、強制保險要求和賠付原則等內容。

（三）加強金融消費者權益保護

建議在《商業(yè)銀行法》中建立起比較完善的金融消費者權益保障機制，明確“金融消費者”概念、權益保護基本原則、金融消費者的基本權利、商業(yè)銀行保障權益機制、金融消費爭議解決途徑，并將金融消費者保護原則全面滲透到銀行的業(yè)務和監(jiān)管之中。針對金融消費者信息安全問題，建議結合目前有關監(jiān)管經驗，確認金融消費者的“個人金融信息安全權”，對銀行使用或者向第三方提供個人金融信息的行為進行有效規(guī)制。

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Abstract：With the steady development of China's economy， the trend of banking business integration is more and more obvious， so it is urgent to revise and improve the legal system of banking supervision.This paper analyzes the current situation and existing problems of China's banking supervision legislation， summarizes the legal system of banking supervision in developed countries， and proposes that China establish a bank supervision law updating mechanism， improve the legal system of banking institutions to withdraw from the legal system， and strengthen the protection of the rights and interests of financial consumers.

Keywords： financial regulation;financial regulations

責任編輯、校對：李美嬋