市級政協(xié)“融協(xié)商”體系的構建：框架與方法

王國勤 汪雪芬

摘要：在網絡信息技術得到廣泛運用的背景下，為了更好地發(fā)揮政協(xié)作為專門協(xié)商機構的功能，特別是在市域治理體系中政協(xié)作為“國家治理第一線”的功能，本文提出政協(xié)“融協(xié)商”的理念以及基于該理念的市級政協(xié)“融協(xié)商”體系的制度設計。具體而言，政協(xié)“融協(xié)商”是指依托于政協(xié)這個專門協(xié)商機構，通過流程優(yōu)化、平臺再造，將涵蓋政協(xié)內部和外部的眾多分散的協(xié)商平臺、組織、資源、機制和功能融合起來，實現數據共享、整體協(xié)同、資源整合、程序合理和效能導向，從而更好地將協(xié)商民主制度優(yōu)勢轉化為治理效能。市級政協(xié)“融協(xié)商”體系的構建，就是根據上述界定的內涵與要求，圍繞“融平臺”“融組織”“融資源”“融機制”和“融功能”等五個方面的制度建設打造一個優(yōu)勢互補、簡約高效和全面提升的 “融協(xié)商”體系，目標是更好地將協(xié)商民主制度優(yōu)勢轉化為市域治理效能。

關鍵詞：人民政協(xié);融協(xié)商;市域治理;制度設計

中圖分類號：D628文獻標志碼：A文章編號：1007-9092（2020）06-0041-013

“一旦某物成形，它就已經過時。”①這句話可以用來描述本文所做的努力，即根據還沒有成形的實踐來設計一個“運行完備”的制度框架。在網絡信息技術得到廣泛運用的背景下，為了更好地發(fā)揮政協(xié)作為專門協(xié)商機構的功能，特別是在市域治理體系中政協(xié)作為“國家治理第一線”的功能，我們提出政協(xié)“融協(xié)商”的概念。政協(xié)“融協(xié)商”這個提法既表達了一種新的理念，也反映了一系列正在發(fā)生的新實踐。首先，關鍵在“融”，“融”就是將眾多分散的協(xié)商平臺、組織、資源、機制及功能“打通”和“融合”起來。其次，政協(xié)“融協(xié)商”主要是圍繞著“協(xié)商”這個中心任務展開、由政協(xié)牽頭做“融”的事情。最后，為了積極穩(wěn)妥地推進政協(xié)“融協(xié)商”從理念到落地，需要進行科學的制度設計，并且首先在市級政協(xié)層面進行試點。因此，當前應該致力于市級政協(xié)“融協(xié)商”體系的構建，即依托于市級政協(xié)這個專門協(xié)商機構，打造一個助力于市域治理現代化的優(yōu)勢互補、簡約高效和全面提升的“融協(xié)商”體系。

實證概念通常有兩種類型，一種是對特定經驗的概括，目的是用于一般的理論分析，這種概念與經驗是反映與被反映的關系;另一種是根據部分經驗而構建出來的，目的是用于指導對經驗的構建，這種概念與經驗是建構與被建構的關系?！叭趨f(xié)商”概念屬于后一種類型的實證概念，它來源于現實，又構建現實，即是對經驗中出現的一些“融協(xié)商”現象進行理論概括，然后用于指導實踐，讓“融協(xié)商”的概念與體系成為完整的現實經驗。鑒于此，本文研究的核心問題就是：科學構建市級政協(xié)“融協(xié)商”體系的制度設計是怎樣的？以及采取怎樣的方法去構建？本文所做的努力一方面是對近年來浙江省大量政協(xié)協(xié)商創(chuàng)新實踐的總結與提升，另一方面為進一步發(fā)揮好政協(xié)協(xié)商推進市域治理現代化的制度優(yōu)勢與治理效能提供了新的知識基礎。進而言之，本文的主要目標不在于修正或完善某個具體理論或觀點，而在于提供一個全新的制度設計，期待能夠為優(yōu)化現有市域治理體系與治理能力提供一個前瞻性的、具有可操作性的知識框架。

一、市級政協(xié)“融協(xié)商”體系

建構的背景與緣由當前提出建構市級政協(xié)“融協(xié)商”體系建設是新時代政協(xié)工作的新目標新定位所需、推進市域治理現代化的任務所需、大數據時代技術治理的轉型所需，同時它也是隨著政治協(xié)商理論和實踐創(chuàng)新與積累到了一定階段后順勢而為的產物。

（一）市級政協(xié)“融協(xié)商”體系建設是新時代“把政協(xié)作為專門協(xié)商機構的職能、性質和定位突出出來”的需要

2014年習近平總書記首次提出“人民政協(xié)要發(fā)揮作為專門協(xié)商機構的作用”習近平：《在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的重要講話》，《人民日報》，2014年9月22日第2 版。 ，這是對人民政協(xié)在功能上的全新定位，表明其主業(yè)就是“協(xié)商”，即把協(xié)商民主貫穿履職全過程，同時它是專業(yè)化的、權威性的協(xié)商平臺，承擔著其它部門無法替代的重要職能。2019年總書記又進一步提出“要沿著正確方向推進專門協(xié)商機構制度建設，以健全有效的制度，保障這一特點和優(yōu)勢的發(fā)揮，”習近平：《中央政協(xié)工作會議暨慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立70周年大會上的講話》，《 人民日報》，2019年9月21日第2 版。 可見，政協(xié)協(xié)商的制度建設是當前以及今后一段時期的一項重要工作。當前推進專門協(xié)商機構制度建設的一個重要任務是要“把政協(xié)作為專門協(xié)商機構的職能、性質和定位突出出來”?！度珖胤秸f(xié)工作經驗交流會在京召開 汪洋出席并講話》，2019年5月21日，來源：新華網，網址：www.xinhuanet.com/politics/leaders/2019-05/21/c_1124524740.htm。在新時代，政協(xié)協(xié)商的制度建設，還需要適應推進國家治理體系和治理能力現代化的要求，把人民政協(xié)制度優(yōu)勢轉化為國家治理效能，因為“這（政協(xié)協(xié)商民主）是一種實質性的、建設性的、植根中國社會土壤的人民民主，并在國家治理中發(fā)揮了重要作用?！蓖粞螅骸对谌珖f(xié)十三屆三次會議閉幕會上發(fā)表的講話》，2020年5月27日，來源：新華網，網址：www.xinhuanet.com/politics/2020-05/27/c_1126041907。因此，政協(xié)“融協(xié)商”體系的建設與完善恰逢其時，可以擔當此任，更好地為實行中國式民主發(fā)揮作用、做出貢獻。

（二）市級政協(xié)“融協(xié)商”體系建設是發(fā)揮政協(xié)協(xié)商在推進市域治理現代化中的治理潛能與優(yōu)勢的需要

在2019年十九屆四中全會提出加快推進市域治理現代化的背景下，新的政協(xié)工作部署也強調了新時代“人民政協(xié)處于凝心聚力第一線、民主決策第一線、協(xié)商議政第一線、國家治理第一線”，全國政協(xié)機關黨組：《人民政協(xié)是具有中國特色的制度安排》，《求是》，2018年第22期。汪洋：《在全國政協(xié)召開的習近平總書記關于加強和改進人民政協(xié)工作的重要思想理論研討會上發(fā)表的講話》。《 人民日報》，2018年10月1日第4 版。進而要“落實協(xié)商職能、完善協(xié)商機制、豐富協(xié)商形式，推進地方政協(xié)特別是市縣政協(xié)履行職能制度化、規(guī)范化和程序化?！薄度珖胤秸f(xié)工作經驗交流會在京召開 汪洋出席并講話》，2019年5月21日，來源：新華網，網址：www.xinhuanet.com/politics/leaders/2019-05/21/c_1124524740.htm。 這些部署旨在通過科學有效的制度建設來充分發(fā)揮政協(xié)協(xié)商在推進市域治理現代化中的治理潛能與優(yōu)勢。市域治理是國家治理在市域范圍的具體實施，具有承上啟下的樞紐作用陳一新：《推進新時代市域社會治理現代化》，《人民日報》，2018年7月17日第7版。，因此被認為是加強和創(chuàng)新社會治理的一個突破口和發(fā)力點。具體而言，從縱向治理結構看，市域既是國家治理大政方針的執(zhí)行者和落實者，又是基層社會治理的指導者和推動者。陳一新：《著眼把重大矛盾風險化解在市域 打造社會治理的“前線指揮部”》，全國市域社會治理現代化試點舉行首次工作交流會發(fā)言，2020年10月21日。來源：中國長安網，網址：www.chinapeace.gov.cn/。 市域比縣域有著更完整的治理平臺、更豐富的治理資源、更強大的統(tǒng)籌協(xié)調能力;同時，與省域相比，市域有著更貼近基層治理的視野與操作能力，掌握著更精細而具體的治理策略，又有著高效運轉的行政體系。因此，在市域治理的平臺中，可以在區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間更為高效地配置資源和協(xié)同發(fā)展，更有力地推進市域、省域的治理現代化和國家治理現代化。

鑒于此，為了充分發(fā)揮政協(xié)協(xié)商在推進市域治理現代化中的治理潛能與優(yōu)勢，需要將政協(xié)的議政協(xié)商功能與市域治理體系融合在一起，一方面市域治理需要對全市資源進行整合與統(tǒng)籌，另一方面，政協(xié)協(xié)商的功能和平臺也需要進行融合。因此，迫切需要市級政協(xié)參與到市域治理過程中，建立市級政協(xié)“融協(xié)商”體系，為市域的協(xié)商搭建統(tǒng)一的平臺，為市域發(fā)展的決策提供更科學的依據，加速市域治理現代化的進程。

（三）市級政協(xié)“融協(xié)商”體系建設是順應從“互聯(lián)網+”到“融+”的社會治理現代化趨勢的需要

數字時代，將“各種溝通模式整合入一個互動式的網絡中”[美]曼紐爾·卡斯特：《網絡社會的崛起》，夏鑄九等譯，社會科學文獻出版社2001年版，第406頁。，這也是一個智能化時代，“數據和智能技術將全面重塑政府的決策、服務、治理模式，治理將越來越智能，基于網絡和平臺的服務將全面普及”張建鋒：《數字政府2.0》，中信出版集團2019年版，第41-42頁。。而在政府治理數字化轉型中，“融”這個字最形象地反映了從“互聯(lián)網+”到“融+”的時代變革。“融+”的運用首先體現于2009年“融媒體”概念的提出，而在實踐上，2014 年《光明日報》“融媒體中心”的成立是個標志性事件，2018年“縣級融媒體中心”開始在全國范圍內普及。浙江省走在全國前列的技術治理和數字政府建設的理論與實踐創(chuàng)新，本身也是深刻體現了“融”的含義，并且催生了“融協(xié)商”體系的實踐萌芽。2014年浙江構建政務服務“一張網”—浙江政務服務網， 2016年建立“四個平臺一張網”，2017年正式實施“一窗受理、集成服務”的“最多跑一次”改革，2020年提出把政府數字化轉型打造成“重要窗口”標志性成果等。在這個意義上，可以說在信息技術廣泛運用的基礎上，隨著市級政協(xié)“融協(xié)商”體系的建立，更加有助于推進簡約高效的市域治理現代化。

二、市級政協(xié)“融協(xié)商”體系建構的

實踐萌芽與理論對話當前在市級政協(xié)及縣區(qū)政協(xié)層面涌現出具有 “融協(xié)商”特征的諸多創(chuàng)新實踐，也正是這些實踐萌芽構成了本文所做的關于市級政協(xié)“融協(xié)商”體系建構研究的經驗基礎。同時，近些年來關于治理研究的諸多理論成果也為這個大膽的制度設計提供了理論支持，也構成了其理論對話的對象。

（一） 市級政協(xié)“融協(xié)商”體系建構的實踐萌芽

本文所依據的案例材料均來自近些年作者及團隊在浙江省各市區(qū)縣政協(xié)所做的系列調研。其中，觀察到浙江一些市縣區(qū)政協(xié)所進行的創(chuàng)新實踐中，已經出現了本文所稱的“融協(xié)商”體系的萌芽，分別在協(xié)商平臺、組織、資源、機制和功能等維度均有不同程度的“融合”探索。

首先，在融協(xié)商平臺的探索中，各市政協(xié)及其區(qū)縣政協(xié)做了較多有益的嘗試。其中，代表性的做法，2020年6月11日，西湖區(qū)政協(xié)“數字駕駛艙”正式上線，它是浙江省第一個搭建在城市大腦上的政協(xié)數字駕駛艙，這樣可以在城市大腦平臺上整合政協(xié)履職數據，從而實現提案、社情民意、履職等相關數據信息的實時輸入和展示。例如，提案模塊展示了經濟科技、民生保障、城建環(huán)保等類型的提案辦理進度，以及委員對提案的滿意度評價，社情民意模塊也可以實時展示報送數據，并可以按照不同的主體進行數據的分類，大大提高了政協(xié)履職的數字化水平與效率。此外，政協(xié)的會議和履職活動也可以在數字駕駛艙里得到呈現?！罢埬銇韰f(xié)商”活動和“我要來協(xié)商”活動所涉及的協(xié)商議題、形式，調研的次數人數與報告等內容都可以直觀地呈現在駕駛艙中，委員還可以通過“我要來協(xié)商”平臺在線發(fā)布熱點議題或評論其它委員的議題。同時，這些議題經過政協(xié)的篩選，有的會被納入“請你來協(xié)商”板塊，進入網絡協(xié)商程序?？梢姡f(xié)數字駕駛艙的建立，是一種借助城市大腦平臺來整合、處理、運用數據信息的嘗試，將有助于政協(xié)協(xié)商效率的提高。此外，網絡平臺的廣泛推廣也大大促進了協(xié)商平臺的融合，尤其是近年浙江省在網絡議政和遠程協(xié)商方面的探索與發(fā)展，為融協(xié)商的發(fā)展奠定了良好的基礎。對此，各個市級政協(xié)在不斷完善政協(xié)門戶網站的基礎上，致力于開發(fā)手機APP等掌上協(xié)商平臺，以及各類公眾號、微博、抖音賬戶、微信群、釘釘群等，不但使政協(xié)委員和人民群眾可以更加便捷地參與到協(xié)商之中，而且也便于將政協(xié)協(xié)商相關的各類信息都統(tǒng)一整合到網絡平臺之上。

其次，在融協(xié)商組織方面的探索中，部分市政協(xié)也做了一些嘗試。盡管融合力度有待提高，但也是有益的開端。例如，義烏市建立了市委、市政府、市政協(xié)聯(lián)動機制。具體而言，在“請你來協(xié)商”的平臺運行中，不但聯(lián)合出臺了《“請你來協(xié)商”年度活動計劃》，而且各個組織、部門之間達成明確的分工與順暢的協(xié)作，并組成活動的領導小組，由政協(xié)分管主席負責，市委辦、市府辦、市政協(xié)辦有關領導作為小組成員參與其中進行籌備，市委、市政府領導參加活動。衢州市將本市政協(xié)協(xié)商工作系統(tǒng)化地融入了“主”字型市域治理體系，即以黨建引領基層協(xié)商為“頂點”，市政協(xié)統(tǒng)籌推進作為“頂線”，縣（市、區(qū)）政協(xié)具體組織實施作為“中線”，基層村、社區(qū)、企業(yè)開展基層協(xié)商作為“底線”，實現政協(xié)協(xié)商直達基層單元作為“豎線”。這種“主”字型協(xié)商和治理模式就是強調了融組織的模式。為了發(fā)揮這種模式的效果，衢州建立了政協(xié)與各級黨委政府、基層自治組織的聯(lián)系制度。建立黨委常委會定期聽取政協(xié)工作匯報制度，規(guī)定召開包括研究政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商有機結合工作在內的政協(xié)工作會議的頻次;建立黨委會同政府、政協(xié)制定協(xié)商計劃制度，明確協(xié)商計劃中應有政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商相結合的具體內容和方式。其中，2019年龍游縣按照“不建機構、建機制”原則，逐步在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設立政協(xié)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）民情聯(lián)絡站。該聯(lián)絡站承擔了學習宣傳、社情民意、聯(lián)絡聯(lián)誼、基層協(xié)商、凝聚共識等五大職責。在這基礎上龍游縣政協(xié)把“先協(xié)商后決策”的治理方式延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)），開創(chuàng)了鄉(xiāng)村版的“請你來協(xié)商”模式。

第三，在融資源方面的探索中，各市級政協(xié)與縣區(qū)政協(xié)在積極組織動員政協(xié)委員、智庫與專家資源方面也做了諸多嘗試。例如，衢江區(qū)政協(xié)從2016 年開始充分發(fā)揮“委員工作室”平臺作用，充分發(fā)揮工作室成員專業(yè)優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，收集反映社情民意，積極參加專題協(xié)商和基層協(xié)商，并積極開展法律援助、心理疏導、疫情防控、扶貧幫困、法制教育、家事調解等為民服務活動，取得很好的社會效果。在政協(xié)智庫建設方面，還普遍存在智庫建設重視不夠、專業(yè)研究人才缺乏、智庫研究創(chuàng)新不足、工作水平參差不齊等短板和問題。對此，龍游縣政協(xié)提出要充分挖掘和整合縣域智力資源，物色一批有較強研究能力的專家學者、黨政干部和業(yè)內人士，形成當地政協(xié)智庫高層次的骨干隊伍;同時探索建立“1個界別+若干智庫專業(yè)人才”模式，為界別小組委員履職提供人才智力支持。2018年義烏市在第一場“請你來協(xié)商”活動中，由于演播廳場地的限制，靈活采用了線上加線下參與的方式，鼓勵盡可能多的委員和專家參與協(xié)商，集思廣益，除了90多名委員在演播廳參加協(xié)商之外，還有200多名委員在場外進行圖文直播。此外，義烏市政協(xié)還在中國義烏網發(fā)布公告，邀請網友們也參與到“請你來協(xié)商”活動中，并且收到了100多條建議。2019年湖州市政協(xié)舉辦了“大力推動湖州建設長三角物流中心——市長與政協(xié)委員‘面對面”活動不但邀請中國物流與采購聯(lián)合會副會長胡江潮等專家提供指導并進行座談協(xié)商，還邀請湖州市內的智庫成員，包括湖州師范學院、湖州市委黨校、湖州市發(fā)展規(guī)劃院等單位的學者來共同參與論證湖州市的城市發(fā)展方向。

第四，在融機制方面的探索，也有代表性的案例。例如，湖州市政協(xié)近年來不僅制定了《關于著力構建人民政協(xié)協(xié)商議政新格局，切實提高協(xié)商民主制度化規(guī)范化程序化水平的實施意見》，而且建立了“1246+X”的政協(xié)協(xié)商議政模式，它主要是在全體會議集中協(xié)商的基礎上，實行市委書記、市長與政協(xié)委員“面對面”高端協(xié)商、政協(xié)常委會會議專題協(xié)商、雙月座談協(xié)商等多種方式綜合的運用。而在協(xié)商規(guī)則與程序的完善方面，一方面，市政協(xié)要求在每次進入正式協(xié)商程序以前，都要做好充分詳實的調查，不僅要廣泛收集政策法規(guī)、領導講話和先進案例的相關資料，還要前往議題相關的區(qū)縣、部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和企業(yè)進行深入的調研，使委員能夠充分了解實際情況，以助于做出更深刻又貼合實際的思考與建言;另一方面，在協(xié)商成果的落實考核方面，每一次協(xié)商活動結束之后，市政協(xié)都要在第一時間將《協(xié)商紀要》報送給市委市政府領導，并且相關領導要在第一時間做出批示，要求相關部門采納建議并付諸于行動。同時，政協(xié)也會組織各民主黨派和界別以及政協(xié)委員對協(xié)商建言的采納、反饋與成效進行監(jiān)督，促進協(xié)商成效的提升。

最后，在實現融功能的目標上也有一些卓有成效的探索。例如，近年來衢州市政協(xié)注重發(fā)揮其在資政建言和凝聚共識功能上的特長，積極廣泛地參與社會治理。以龍游縣政協(xié)為例，近年來圍繞縣委、縣政府中心工作，聚焦社會治理的難點、堵點、痛點，在平安建設、法院執(zhí)行難、安全生產、行業(yè)監(jiān)管、基層組織建設、平安考核、城市管理、城鄉(xiāng)生活垃圾分類等方面，組織各界別委員積極開展調查研究和專項集體民主監(jiān)督。其次，龍游縣政協(xié)還在“請你來協(xié)商”過程中不僅廣泛吸納利益相關者、專業(yè)人士和廣大群眾的參與，而且還將該議題可能涉及的執(zhí)行部門的代表也邀請過來參與協(xié)商，這樣就打通了決策和執(zhí)行之間可能出現的較大落差，不僅提高決策質量，也提高了執(zhí)行效率。最后，在對委員會客廳和政協(xié)論壇等平臺的功能發(fā)揮上。例如，江山市政協(xié)非常注重參與者的廣泛代表性與專業(yè)性相結合，把社會各界人士和精英聚集起來，對市域治理中的重要問題或熱點問題進行協(xié)商，切實發(fā)揮各黨派團體和社會各界人士建言資政的作用，不斷增進發(fā)展共識和價值共識。

（二）市級政協(xié)“融協(xié)商”體系建構的理論對話

本文所使用的“融協(xié)商”概念首先是用來描述一種制度設計，但在理論淵源或對話上可以與社會治理的諸多理論相接軌。社會治理雖然是具有中國特色的概念，但是吸收了國外關于治理的豐富理論資源，本身也是在理論與理論、理論與實踐的持續(xù)對話中不斷發(fā)展的。社會治理可以簡約地界定為由多個行動者參與的、以解決集體問題為目標的集體行動。這種界定展示了社會治理的實踐價值，即從以往以政府為單一中心的社會管理模式中走了出來。這里的“社會”，不是指與國家對應的那個社會概念，而是指包括了國家與社會等諸多行動者在內的“共同體”概念，這樣就擺脫了社會治理概念容易產生的“社會中心主義”的誤會。在中國的語境中，社會治理成為治國理政的重要任務始于2013年中共中央十八屆三中全會，當時提出“加快形成科學有效的社會治理體制”。2017年十九大提出“打造共建共治共享的社會治理制度”，一個系統(tǒng)性的社會治理發(fā)展戰(zhàn)略部署基本形成。2019年十九屆四中全會進一步提出了“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”，把“社會治理格局”提升為中國特色社會主義制度的一個重要組成部分。這里展示了社會治理在國家發(fā)展戰(zhàn)略中的地位（從體制、格局到制度）與理念（“共建共治共享”）不斷提升與優(yōu)化的過程。而與之相伴隨的是社會治理研究的不斷深入，以及持續(xù)地發(fā)揮著這些研究在指導實踐、解釋經驗和預測未來的功能。

社會治理的研究議題也非常豐富，但大致上都是沿著行動者、互動過程（集體行動）和共同體目標三個觀察點展開。值得一提的是，前文提到的“共建共治共享”，作為當前構建社會治理格局的頂層設計，其實也分別對應著上述三個觀察點，其中“共建”指在行動者的構成上體現為“一核（黨委）多元”的諸多主體共同參與治理，“共治”指在集體行動互動模式上體現為采取諸種分工明確又協(xié)同合作的公共治理方式，“共享”指應該由全民共享作為共同體目標的治理成果。關于社會治理的各種學術主張與觀點，包括它們之間的各種分歧與爭論也可以看作是沿著這三個維度展開的。本文提出的“融協(xié)商”體系的理論支持與對話主要是圍繞這三個維度展開。但是鑒于第三個維度“共享”的問題理論上的爭議相對比較少，接下來主要就前面兩個維度展開述評。

1.針對社會治理中的“參與主體有限”的問題，主要從社會治理的行動者的構成（或行動者結構）問題來展開理論對話。社會治理首先意味著治理行動主體的多元化，對此官方表述是一核（黨委）多元（多種組織和個體），而學界討論涉及的議題更加豐富。首先在問題意識方面，一個共識是需要改變過去政府包攬社會一切事務的做法這是使用了政府廣義的概念，包括黨政機構與部門。，因為它已經無法有效應對現代社會日益復雜的治理狀況，甚至出現“能力不足、應接不暇的狀態(tài)”。燕繼榮：《社會變遷與社會治理：社會治理的理論解釋》，《北京大學學報（哲學社會科學版）》，2017年第5期。張靜則從結構的視角回應這個問題，認為由于國家制度對于體制外社會成員和組織的整合度較低而造成了一系列的治理困境。李連江等：《中國基層社會治理的變遷與脈絡：李連江、張靜、劉守英、應星對話錄》，《中國社會科學評價》，2018年第3期。這種形勢，需要社會治理建構一個更加開放、包容的系統(tǒng)或制度，可以發(fā)揮政府以外的社會成員和組織作為社會治理行動主體的積極作用。

這種背景下，源于上世紀 90 年代的參與式治理（Participatory Governance）理論近年來被引介到國內，參與式治理被普遍認為是“指與政策有利害關系的公民個人、團體和政府一起參與公共決策、分配資源、合作治理的過程”陳剩勇、趙光勇：《“參與式治理”研究述評》，《教學與研究》，2009年第8期。。在西方國家語境中，參與式治理主要解決的問題是怎么克服代議制民主下政治的種種弊端，而在中國語境中主要是起到一種證成多元主體參與治理的建構作用。但是張康之認為參與式治理并沒有改變參與主體之間的“中心—邊緣”權力結構特征，進而提出一種更加強調治理主體之間平等關系的合作治理模式。張康之：《合作治理是社會治理變革的歸宿》，《社會科學研究》，2012年第3期。但是就合作治理這個概念本身也有不同的界定方法。例如庫曼（J.kooiman）依據治理主體的不同，把社會治理模式劃分為三種基本類型：社會自治（Self-Governance）、合作治理（Co-Governance）和科層治理（Hierarchy-Governance）J. Kooiman. Governing as Governance. London： Sage Publication， 2003， pp.79-131.，其中合作治理是指國家與社會對公共事務的合作管理或聯(lián)合行動。唐文玉采用了庫曼的類型學方法，忽視了張康之所強調的參與主體之間的平等關系，而“把合作治理劃分為權威型合作與民主型合作這兩種基本類型”唐文玉：《合作治理、權威型合作與民主型合作》，《武漢大學學報（哲學社會科學版）》，2011年第6期。。其他的學者對參與主體之間的關系主要界定為“合作伙伴關系”蔡嵐：《合作治理：現狀和前景》，《武漢大學學報（哲學社會科學版）》，2013年第3期。，目標是要確保有效的協(xié)調和控制活動，而對他們之間是不是平等關系以及如何實現平等這些問題語焉不詳。這可能是社會治理研究一直要面臨的問題。但是就當下中國社會治理狀況而言，可能這個問題意識更為突出，即“社會治理的主體越來越多元，但絕大多數參與治理的主體作用有限，存在主體功能虛化的現象”文軍：《社會治理的認識困境及其未來轉向》，《上海城市管理》，2019年第1期。。這種背景下，如何解決這里提出的這些參與主體難題？本文認為“融協(xié)商”作為一種制度設計，試圖通過建構一個融平臺將各種組織和主體融進來，有助于從實踐層面來推進這些問題的解決。

2.針對社會治理中的主體如何進行互動與合作的問題，主要就社會治理的集體行動互動模式來展開理論對話。對此官方表述是“共治”，即采取諸種分工明確又協(xié)同合作的公共治理方式?！肮仓巍钡奶岢鲆彩轻槍σ恍┟鞔_的問題意識。例如，李友梅提出多元治理模式中政府治理與社會自我調節(jié)的良性互動缺乏銜接性的保障機制，而且社會活力的深層激發(fā)缺乏系統(tǒng)性的制度安排，李友梅：《中國社會治理的新內涵與新作為》，《社會學研究》，2017年第6期。此外政府的各個部門之間依然存在“以內耗沖突與分散隔離為特征的碎片化問題”譚學良：《整體性治理視角下的政府協(xié)同治理機制》，《學習與實踐》，2014年第4期。。對此，我們需要進一步思考，“共治”所要求的“分工明確又協(xié)同合作”又是如何落實在治理實踐中的？對此，諸多的概念與理論紛至沓來。

討論這個環(huán)節(jié)的理論資源最為豐富，除了前面提供的參與式治理、合作治理之外，還有民主治理、協(xié)同治理、整體性治理、網絡化治理和數字治理等。這些理論均把研究的重心落在多元主體之間的互動過程和模式上。例如學者使用民主治理的概念來強化社會治理中的民主過程與方式。具體議題上，包括民主治理中以政策議程為中心的回應性特征王家峰：《民主治理中的議程回應性—范式重構與理論闡釋》，《天津社會科學》，2014年第1期。、問責制的構建顧肅：《民主治理中的責任政府理念與問責制》，《學術界》，2017年第7期。以及民主治理對公共行政改革提出的諸多要求孫柏瑛：《走向民主治理—公共行政精神再思考》，《公共行政評論》，2008年第5期。等。比較而言，對該議題研究最為豐富的是從國外引入的協(xié)同治理（Collaborative Governance）理論，也常常譯作協(xié)作治理。協(xié)同治理理論是在反思西方新公共管理理論的基礎上形成的，主張“通過主體間的有效協(xié)調和整合，提升資源效率，推進組織改革，滿足治理需求，實現治理目標”季曦、程倩：《國內外協(xié)同治理研究比較分析與展望—以〈中國行政管理〉與〈公共行政研究與理論〉的相關文獻為樣本》，《南京郵電大學學報（社會科學版）》，2018年第4期。。盡管問題意識的語境不同，但是該主張也比較適合拿來解決中國當前社會治理中的難題，例如，郭道久認為協(xié)作治理是適合中國現實需求的治理模式，并認為“協(xié)作是較合作更高的形式”對協(xié)作與合作的區(qū)別的討論，參見Green，Andrew and Ann Matthias. Non-Governmental Organizations and Health in Developing Countries，New York： St. Martins Press，1997，p. 67. 轉引自郭道久：《協(xié)作治理是適合中國現實需求的治理模式》，《政治學研究》，2016年第1期。。國內學者對協(xié)同治理的討論有兩個視角，一是社會協(xié)同治理，強調國家與社會之間的協(xié)同郁建興、任澤濤：《當代中國社會建設中的協(xié)同治理：一個分析框架》，《學術月刊》，2012年第8期。;二是政府協(xié)同治理，強調政府的不同組織與部門之間的協(xié)同。易承志：《大都市社會轉型與政府治理協(xié)同化：一個分析框架》，《中國行政管理》，2016年第4期。

整體性治理和網絡化治理等理論其實具有相同的問題意識，區(qū)別僅在于關注點的不同。整體性治理理論顧名思義就是為了政府治理碎片化而提出的治理理論，旨在“通過制度化以落實政府各機關間的溝通協(xié)調”韓兆柱、單婷婷：《網絡化治理、整體性治理和數字治理理論的比較研究》，《學習論壇》，2015年第7期。。網絡化治理被視作是一種建立在關系網絡基礎上的治理模式，關注“參與者之間是一種平等的相互依賴以及執(zhí)行過程中獨立自主的橫向聯(lián)結”陳剩勇、于蘭蘭：《網絡化治理：一種新的公共治理模式》，《政治學研究》，2012年第2期。。有學者把網絡化治理與數字治理等同起來，用來描述數字時代各主體可以“依托信息技術的運用進行的參與、互動與合作，構建融合信息技術與多元主體參與的一種開放多元的社會治理體系”黃建偉、陳玲玲：《國內數字治理研究進展與未來展望》，《理論與改革》，2019年第1期。。

這類研究雖然很熱，但是這些理論主張與現實狀況還是有點距離。不僅體現在“中國的協(xié)同治理研究在某種程度上是一種‘觀念或‘理念，忽視了協(xié)同治理在不同領域、不同主體間的內在差異”季曦、程倩：《國內外協(xié)同治理研究比較分析與展望—以〈中國行政管理〉與〈公共行政研究與理論〉的相關文獻為樣本》，《南京郵電大學學報（社會科學版）》，2018年第4期。，還因為現有治理體制還比較滯后于這些理念。在缺乏體制深度調整和理順情況下，如何推進“共治”的有效落地？孫柏瑛在一項案例研究中提出運用信息技術整合協(xié)同治理機制無疑是一項有益的探索。孫柏瑛：《突破“碎片化”：構建“回應性”城市政府協(xié)同治理框架——基于杭州上城區(qū)“平安365”的案例分析》，《地方治理研究》，2018年第1期。而本文提出的“融協(xié)商”體系最關鍵的環(huán)節(jié)就是建立統(tǒng)一的融協(xié)商大數據平臺，顯然這項努力可以很好地推進解決當前“共治”理論與實踐的脫節(jié)問題。

綜上所述，行動者結構與互動方式是緊密交織在一起的問題，體現在所有行動主體作用的發(fā)揮決定著他們在治理中的關系與地位，反過來這種關系結構的確定也應該考慮是否更有利于發(fā)揮主體作用。在這兩個維度上，諸多理論成果無疑為“融協(xié)商”體系建構提供了豐富的理論資源與技術參考。另一方面，在這兩個維度上都存在一些理論問題需要進一步厘清或解決，例如，在“一核多元”的結構中，多元行動主體之間究竟是什么樣關系？是平等優(yōu)先還是效率優(yōu)先？二者又如何實現？在現有體制尚且缺乏深度調整和理順的背景下如何實現協(xié)同治理或整體性治理？建立在數字網絡技術基礎上的數字治理在社會治理的變革中能夠發(fā)揮什么樣的作用？以上諸多問題，也是“融協(xié)商”體系建構試圖去回應的問題。當然，就本文而言，并沒有這么大的理論雄心，僅僅是在這些理論資源的滋養(yǎng)下，同時也帶著這些問題投身于一項具有實踐萌芽的制度設計中。

三、市級政協(xié)“融協(xié)商”體系

建構的框架與方法市級政協(xié)“融協(xié)商”體系的建構，旨在依托于政協(xié)這個專門協(xié)商機構，通過流程優(yōu)化、平臺再造，推動眾多協(xié)商平臺、組織、資源、機制和功能的融合發(fā)展，實現數據共享、整體協(xié)同、資源整合、程序合理和效能導向，打造一個優(yōu)勢互補、簡約高效和全面提升的 “融協(xié)商”體系，從而更好地將協(xié)商民主制度優(yōu)勢轉化為市域治理效能。該體系的主要特征有以下三點：（1）構建政協(xié)“融協(xié)商”體系的主體是政協(xié)，因為政協(xié)是專門協(xié)商機構，即專門組織和承擔協(xié)商任務的機構，主體責任非政協(xié)莫屬。這里，政協(xié)作為構建融協(xié)商體系的主體，旨在搭臺，因此和政協(xié)本身不是協(xié)商主體的定位并不沖突。（2）“融協(xié)商”的關鍵在“融”，“融”是指將原來分散的、甚至割裂的協(xié)商平臺、組織、資源、機制和功能等“融合”起來，而“融”的方法主要是通過“融合發(fā)展，實現數據共享、整體協(xié)同、資源整合、程序合理和效能導向”等。（3）其目標在于，不僅將政協(xié)協(xié)商自身，更是要將社會主義協(xié)商民主體系中的政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、人民團體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會組織協(xié)商等和政協(xié)協(xié)商在各個維度上“融”起來，形成既保持差異又整體協(xié)同的融協(xié)商體系，實現“優(yōu)勢互補、簡約高效和全面提升”的融協(xié)商目標。

根據上述的概念與特征，市級政協(xié)“融協(xié)商”體系建構包括了“融平臺”“融組織”“融資源”“融機制”和“融功能”五個方面的制度建設，而且五個方面“融”也是相互融合的，具有整體化和系統(tǒng)化的特征，如圖1所示。

（一） “融平臺”：建立融協(xié)商大數據平臺

融平臺，即融協(xié)商平臺，指由市政協(xié)牽頭把市域范圍內的政協(xié)協(xié)商平臺、基層協(xié)商平臺和其它正式組織協(xié)商平臺（政黨協(xié)商、政府協(xié)商、人大協(xié)商、社會團體協(xié)商等）打通并整合起來，打通的方式是建立一個全市統(tǒng)一、系統(tǒng)的融協(xié)商大數據平臺?？梢哉f，融平臺的“融”取決于一個整合和協(xié)調各方的大數據平臺的搭建?？梢岳眠@個大數據平臺把市域治理中與協(xié)商有關的諸多方面的信息全面地整合在一起，并運用大數據進行運算與處理，從而提高信息的識別、選擇與使用效率，進而提高政協(xié)協(xié)商的品質與績效。一個完整融平臺的建構不僅需要打通政協(xié)協(xié)商平臺和基層協(xié)商平臺，還要打通政協(xié)內部的協(xié)商平臺以及政協(xié)協(xié)商平臺與其他正式組織的協(xié)商平臺。為了實現這個目標而構建的融協(xié)商大數據平臺至少要進行以下三類信息的收集與整合：

1.整合政協(xié)內部的協(xié)商信息。這要求不僅要將大會協(xié)商、界別協(xié)商的相關信息，例如調研材料、提案信息、會議材料、社情民意等統(tǒng)一匯聚在融協(xié)商平臺上，還需要將“請你來協(xié)商”“委員會客廳”這兩大新的協(xié)商平臺上的信息，例如每一次協(xié)商會議的緣起、過程、會議記錄、結果反饋等信息，也完整地整合到融協(xié)商平臺。

2.整合政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商的信息。這要求在政協(xié)協(xié)商嵌入基層協(xié)商的基礎上，將各縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、村莊的協(xié)商事項信息統(tǒng)一整合到融協(xié)商平臺上。在操作層面上，可以通過協(xié)商觸角的延伸與信息的統(tǒng)籌處理，在基層公共服務的相關APP中設立基層協(xié)商板塊，使社會組織或群眾可以通過這一板塊將訴求或問題反映到平臺上，繼而，協(xié)商平臺工作者將上述情況及時在網上分派給相關負責人，并由其聯(lián)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）、委員會客廳（室），組織線下協(xié)商活動，活動結束后，將協(xié)商主題、內容過程、結果等相關資料上傳到平臺，形成協(xié)商信息輸入與輸出的閉環(huán)。這樣在提高基層協(xié)商效率的同時，也可以有效避免多部門牽頭主持的基層協(xié)商可能會出現的議題重復情況。

3.整合政協(xié)和其它正式組織的協(xié)商信息。在市域治理中，除了政協(xié)協(xié)商之外，政黨協(xié)商、政府協(xié)商、人大協(xié)商、社會團體協(xié)商等也發(fā)揮著重要作用。對此，一方面，上述協(xié)商相關部門及其縱向層級的各部門可以將相關資料，尤其是涉及民生與公共服務的協(xié)商上傳到“融協(xié)商”平臺上，進行信息共享;另一方面，具體到某一個協(xié)商事項，可以圍繞協(xié)商目標與主題，從政黨、政府、人大、社會團體等組織中抽調與議題相關的人員，形成專業(yè)的協(xié)商團隊進行合作，并把調研、協(xié)商的過程和成果也上傳到平臺，由不同部門共享，如此可以避免重復勞動，高效整合協(xié)商資源。

因而，“融協(xié)商平臺”的運行需要運用網絡信息技術，建立一個類似于“融協(xié)商大腦”的平臺，將市域治理中不同層級與領域的協(xié)商事務及相關資料、信息、數據都統(tǒng)一收錄到這一平臺，由此，不同部門所收集的多樣化信息可以在網絡平臺上匯聚連通，并在合理劃分信息使用權限的基礎上，實現信息使用的開放與共享。也就是說，“融協(xié)商大腦”是中樞系統(tǒng)，發(fā)揮著指揮、信息采集調度、高效協(xié)調、信息溝通等功能，其核心技術支撐平臺是“融協(xié)商數據中心”，包括協(xié)商工作平臺、技術支撐體系、協(xié)商內容管理體系、協(xié)商效果反饋系統(tǒng)四個組成部分。在此基礎上，通過數據的不斷采集和完善，來滿足數據需求與業(yè)務需求，進而在融協(xié)商平臺中推進協(xié)商深度融合，提高協(xié)商效率。

（二）融組織：實現跨部門的整體協(xié)同協(xié)商

融組織，即融協(xié)商組織，指在政協(xié)協(xié)商事務中，需要打通政協(xié)內部、政協(xié)與黨政部門之間，以及政協(xié)與社會之間的壁壘，使各個組織與部門之間能夠順暢溝通，進行整體性的協(xié)同協(xié)商，并且能夠融合到統(tǒng)一的平臺上共享資源，達成共同的協(xié)商目標。這是因為在網絡信息技術廣泛運用的今天，協(xié)商的績效不僅來自內部的協(xié)同也來自外部的協(xié)同，只有集合更多組織的資源與智慧，才能獲得整體的力量。為了更加系統(tǒng)地進行融組織的制度建設，至少需要在以下三個方面就提高融協(xié)商績效而加強組織內部與組織之間的協(xié)同合作。

1.政協(xié)內部各部門的協(xié)同合作。這要求在政協(xié)全委會、常委會、專委會和界別之間，建立更加通暢的互動機制。一方面，建立政協(xié)常委會定期聽取政協(xié)工作匯報制度，以及黨委會同政府、政協(xié)制定協(xié)商計劃制度，以及時了解、掌握政協(xié)協(xié)商的內容與進展;另一方面，全委會、常委會、專委會和界別之間，平時也需要就協(xié)商工作、成果運用等內容開展交流與協(xié)作，使得政協(xié)協(xié)商更具有全面性和多層次性。

2.政協(xié)與黨政部門的協(xié)同合作。這要求在圍繞黨委和政府中心工作、黨政各部門年度協(xié)商計劃、經濟社會發(fā)展重大問題，以及涉及人民群眾利益的重大問題進行協(xié)商的過程中，要盡可能打破政協(xié)與黨政部門之間的壁壘，實現充分的協(xié)同合作。一方面，政協(xié)要針對調研或協(xié)商主題以及協(xié)商成果的運用，及時與黨政部門聯(lián)系溝通，建立信任，明確溝通目標;另一方面，黨政部門需要根據議題，以開放、共享的態(tài)度，為政協(xié)提供充分、詳實的材料，以保證調研與協(xié)商的準備工作得以順利、高效地展開。

3.政協(xié)與社會的協(xié)同合作。這要求從人民群眾的根本利益出發(fā)，在政協(xié)委員與人民群眾之間建立直接而穩(wěn)定的聯(lián)系通道和協(xié)商機制，使政協(xié)委員能夠及時掌握社會需求與社會聲音，同時做到與基層協(xié)商無縫隙地銜接起來，通過協(xié)同合作，組織廣大人民群眾就大家關心的社會或民生問題開展形式多樣又行之有效的民主協(xié)商活動。一方面，政協(xié)委員通過聯(lián)系走訪界別群眾、到村走訪群眾等方式，進行調查研究，既可以收集社情民意，及時傳達群眾的意愿與訴求;另一方面，政協(xié)需要在調研、提案、協(xié)商和成果落實等各個環(huán)節(jié)實現與社會的協(xié)同合作，真正做到“從群眾中來，到群眾中去”。

總之，融組織中的“融”，主要是通過達成政協(xié)內部，政協(xié)與黨政部門、社會的組織整體性與協(xié)同性，這就強調協(xié)商所涉及到界別、黨政部門、社會領域、利益相關者等，是一個完整統(tǒng)一的整體，通過整合組織內部資源， 打破各部門之間的壁壘，唐紅玉、田湘波：《“無縫隙政府”理念在我國的運用及其完善——基于無縫隙政府內涵的視角》，《湖南行政學院學報》，2015年第4期。減少溝通層級，促成不同層級與部門之間的高效溝通與協(xié)作，這一方面可以降低協(xié)商與活動成本，另一方面可以提升協(xié)商的質量與效率，從而更好地凝聚共識，維護社會利益。

（三）融資源：用好專業(yè)性的智力支持

融資源，即融協(xié)商資源，指把有用的人才和專業(yè)資源都吸引和整合到政協(xié)平臺上來，用好人才，提高協(xié)商質量。這要求充分融合政協(xié)協(xié)商的行業(yè)人才與專業(yè)精英的智力資源和社會資源，建設具有政協(xié)特色的高水平參政議政人才庫。這樣，可以打破這些資源在原有的部門、職能、界別、專業(yè)領域等方面的區(qū)分，將它們整合在市域治理的協(xié)商過程之中。尤其是遇到一些社會關注的熱點和難點問題，更加需要用協(xié)商的方式聚合各方力量和資源來進行頭腦風暴，做出最優(yōu)方案?？傊?，融資源的目標是調動和整合精英資源，整體高效地發(fā)揮這些資源在政協(xié)協(xié)商中的智力支持、凝聚共識和團結社會的功能。具體來說，融資源要通過制度創(chuàng)新有效地融合以下三個方面的協(xié)商資源和優(yōu)勢。

1.充分發(fā)揮好政協(xié)委員的協(xié)商優(yōu)勢。一方面，政協(xié)委員是各行業(yè)、各界別的精英人士，有著扎實的專業(yè)知識與豐富的協(xié)商經驗，可以在資政建言方面提出相對科學、合理的建議;另一方面，這些委員又同時聯(lián)系著社會各階層、各族、各界，通過密切的溝通與互動，委員們既可以將社會各界的訴求及時反映給黨委政府，也可以發(fā)揮自身的專業(yè)優(yōu)勢與聯(lián)系職責，更好地凝聚社會共識。

2.充分發(fā)揮好政協(xié)智庫的協(xié)商優(yōu)勢。除了政協(xié)內部的委員資源之外，在社會的各行各業(yè)還分布著大量的人才資源，對此，要充分挖掘市域內的人才資源，把各領域具有專業(yè)知識和協(xié)商意愿的人才與精英都聚集到融協(xié)商智庫之中，并依照具體的協(xié)商活動目標與主題而取所需、盡其才。

3.充分發(fā)揮好專家學者的協(xié)商優(yōu)勢。隨著經濟的發(fā)展與社會的轉型，在社會各行各業(yè)的運行中，對專業(yè)知識的需求越來越高，而市域范圍內的委員和智庫未必能夠涵蓋所需人才的所有領域和行業(yè)。因此，一方面，除了政協(xié)委員和智庫成員之外，在市域內的大量具有特殊技能或知識的人才中，選擇一些有較強研究能力的專家學者、黨政干部和業(yè)內人士，聘任他們成為融協(xié)商的專家組成員;另一方面，有必要結合政協(xié)在調研走訪和專題座談中收集的共性問題，邀請市外的專家學者作為融協(xié)商資源庫的特邀嘉賓，在需要專業(yè)知識指導的領域開展公益授課、公益講座、答疑解惑，或者對相關行業(yè)進行技術指導。

總之，融協(xié)商資源的做法主要是打通政府智庫、政協(xié)智庫和社會智庫中的人才區(qū)分，將其融合到市域治理的融協(xié)商平臺之上，充分挖掘、發(fā)揮上述人才資源的專業(yè)性，因為他們是各行各業(yè)的精英人士，具備豐富的經濟、社會、政治、科技等專業(yè)知識，對協(xié)商議題的理解與把握會更具有針對性，也更能保證協(xié)商的質量。因而，專業(yè)人士廣泛而深入的參與，有助于提高政協(xié)協(xié)商的水平與質量，從而更好地滿足黨委政府的要求與社會需求。

（四）融機制：設計好一套科學的協(xié)商程序

融機制，即融協(xié)商機制，指需要制定一套完整的、科學的協(xié)商程序，至少按照邏輯順序包括議題選擇機制、人員選擇機制、協(xié)商過程、協(xié)商落實機制與協(xié)商考核機制五個部分的內容，而且要求這五個部分的程序設計能夠前后相銜接、內容相統(tǒng)一，能夠融合于共同的協(xié)商主題與標準化的程序設計之中?！俺绦蚴菂f(xié)商民主有效運行的必要條件”郎友興、萬莼：《基層協(xié)商民主的系統(tǒng)構建與有效運行——小古城村“眾人的事由眾人商量”的經驗與擴散》，《探索》，2019 年第4 期。，即政協(xié)協(xié)商民主的有效運轉依賴于一整套特定的操作程序。在政協(xié)協(xié)商的制度建設中，程序設計是亟需規(guī)范和完善的部分。因此，融機制所聚焦的問題，就在于如何設計好一套符合上述要求的完整的、科學的協(xié)商程序。融機制所要“融”的機制主要包括了以下五個方面。

1.議題的選擇機制。該機制的具體設計要求政協(xié)協(xié)商的議題必須是經過充分的調研，在整合了黨委政府、政協(xié)委員、專家學者、社會團體和民眾的廣泛的意見與意愿的基礎上而提煉出來的，需要最大程度地體現公共利益，與廣大人民群眾所關切的問題或公共事務息息相關，反映了社會上某一群體所共同關注的某一問題。

2.協(xié)商人員的選擇機制。該機制要求確保挑選出有責任心有專業(yè)能力的協(xié)商參與者，需要結合協(xié)商議題，從委員、智庫成員、專家學者、政府部門、利益相關者之中去選擇合適的代表參與協(xié)商。對此，可以充分發(fā)揮政協(xié)的“團結”功能，廣泛聯(lián)系社會各界參與協(xié)商，提升協(xié)商會議質量。在這一階段需要至少解決好以下四個問題：協(xié)商參與的公共性、協(xié)商代表的代表性，如何結合公共性與代表性，以及如何平衡代表性與協(xié)商專業(yè)性之間的張力。

3.協(xié)商過程的程序設計。在協(xié)商會議階段，在程序設計上需要做到保證協(xié)商平臺的開放、有序，保證會議程序的規(guī)范流暢，保證會議氛圍的平等、理性，保證參與平臺的公平、開放，最后在包容與妥協(xié)中達成共識。

4.協(xié)商結果的落實機制。落實機制通常有兩種類型，第一類是將協(xié)商結果及時反饋給協(xié)商主體。這里的反饋對象包括兩類主體，一是對協(xié)商參與者的反饋，即向參與者介紹所協(xié)商議題的去向;二是對社會和利益相關者的反饋，政協(xié)需要及時與決策部門溝通，督促其盡快通過媒體和其它渠道向社會公布決策結果，并告知利益相關者。第二類是政策執(zhí)行，主要是促進將最終形成的協(xié)商共識轉化為公共決策，再將公共決策高效地轉化為公共服務和公共利益。盡管政協(xié)不是決策機構，無法左右決策的執(zhí)行，但是可以利用自身“民主監(jiān)督”的職能，通過開展具有監(jiān)督性的履職活動，推動相關政策的落實。

5.政協(xié)協(xié)商的考核機制。除了要解決由誰、以何種方式去評價績效之外，還要提出明確的衡量績效的標準。這具體主要可以從協(xié)商過程和協(xié)商結果兩個方面出發(fā)來考察。首先，從協(xié)商過程的角度，考量協(xié)商的所有參與者是否在自主、平等、理性、規(guī)范的情況下進行了充分的對話和互動，進而形成共識。其次，從協(xié)商結果的角度，考量其是否形成共識，是否將共識轉化成合法的政策，政策是否得到有效執(zhí)行，最后是否維護了公共利益。

總之，上述協(xié)商機制與程序的融合，是通過科學的調研來促成其實現的。通過詳細、充分的調研，不但有助于形成合理、精準的議題，還可以發(fā)現一些具有專業(yè)知識或者協(xié)商能力的人才，從而吸納他們成為當次協(xié)商活動的協(xié)商人員，并在協(xié)商會議中參與發(fā)言討論。而協(xié)商的落實與考核，也立基于前期的調研工作是否扎實，從而可以更準確地判斷協(xié)商效果。通過這樣的程序設計，為政協(xié)民主協(xié)商提供了標準化、規(guī)范化的操作指南，也有助于對協(xié)商效力進行科學、合理的評估。融機制的上述種種努力，不僅在于促使政協(xié)協(xié)商民主程序形成完整而科學的閉環(huán)，而且有助于我們去深入考察，經過合理程序設計的政協(xié)協(xié)商民主，其協(xié)商績效如何影響市域治理的效能，以及效果如何。

（五）融功能：將政協(xié)的制度優(yōu)勢轉化為治理效能

融功能，即融協(xié)商功能，指在上述的融協(xié)商組織、融協(xié)商平臺、融協(xié)商機制得到順暢運行、融協(xié)商資源得到充分使用的前提下，政協(xié)的建言資政、凝聚共識以及助力市域治理現代化功能可以得到良好的發(fā)揮，而且這三個功能之間也可以做到相互融合、相互促進。

1.建言資政有用。這首先要求委員們結合自身專業(yè)知識與經驗，通過提案與協(xié)商，針對黨委政府的中心工作和社會關注的重大問題提出相關建言，供決策做參考。在此基礎上，通過融協(xié)商組織的協(xié)同、融協(xié)商平臺的技術、融協(xié)商資源的專業(yè)性，以及融機制的科學調研與合理程序，可以大大提高提案與協(xié)商質量，從而促進建言資政功能更好地發(fā)揮。

2.凝聚共識有效。這要求政協(xié)一方面通過融協(xié)商平臺，更高效地協(xié)助黨和政府做好解釋疑惑、匯聚力量、理順情緒、化解矛盾等工作，從而廣泛地凝聚人心，另一方面，通過在政協(xié)協(xié)商中邀請職能部門負責人、政協(xié)委員、界別代表、專家學者、鎮(zhèn)（街道）村（社區(qū)）代表、鄉(xiāng)賢代表、村民代表、利益相關者等各種人員，在充分的協(xié)商與討論過程中凝聚社會共識。

3.市域治理實現善治。這要求政協(xié)融協(xié)商體系的建設與運行有助于將政協(xié)的制度優(yōu)勢轉化為治理效能，進而推進市域治理的現代化。市域治理的“合作性”特征強調多方面的治理主體要進行協(xié)同合作，既包括政府部門、群團組織、經濟組織、社會組織、自治組織、公民等行動主體，也包括地市層、區(qū)縣層、鎮(zhèn)街層等市域社會治理的層級范疇。為此，市域社會治理要整合多元力量、構筑協(xié)作平臺，實現市域空間范圍中多元力量的合作，在橫向上構建共治同心圓。陳成文、張江龍、陳宇舟：《市域社會治理：一個概念的社會學意義》，《江西社會科學》，2020年第1期。政協(xié)融協(xié)商的整體性、協(xié)同性、專業(yè)化與智慧化等特征也貫徹了這種“合作性”要求，即通過技術支撐，打通各個部門、領域之間的壁壘，通過多元主體協(xié)同合作，來提高治理效率，實現善治目標。

綜上所述，政協(xié)融協(xié)商的建言資政、凝聚共識和推進市域治理三大功能都是按照提高治理效能的邏輯來實現“融功能”目標的。而治理效能的提高取決于治理主體的多元化水平、治理機制的制度化水平和治理結構的扁平化水平等三個維度的提升，同時，在這個過程中，建言資政功能發(fā)揮好了，意味著參與者廣泛、協(xié)商充分，這本身就是一個有效的凝聚共識的過程。反過來一樣，凝聚共識是否有效也是衡量建言資政水平的內在標準。而建言資政和凝聚共識本身又是市域治理實現善治的題中之義。所以不論是理念上，還是實踐中，都應該把這三個功能融在一起思考和運作，而且只有三者都得到較高程度的實現，才能更好地將政協(xié)的制度優(yōu)勢轉化為治理效能。

小結

市級政協(xié)“融協(xié)商”體系既是多維度、多層面又是整體化、系統(tǒng)化的“融協(xié)商”體系，其中，多維度、多層面是“融”的對象，整體化、系統(tǒng)化是“融”的目標。一是其多維度、多層面特征，首先表現在參與組織與平臺的廣泛性，涉及到黨委政府、人大、政協(xié)、人民團體、社會組織和基層組織等，以及社會主義協(xié)商體系中的政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、政府協(xié)商、人民團體協(xié)商、社會組織協(xié)商和基層協(xié)商等七大協(xié)商平臺。其次是具體的協(xié)商資源、機制和功能的多樣性特征，包括各個領域和各個行業(yè)的智力資源、協(xié)商機制中的議題選擇、人員選擇、協(xié)商程序、成果落實與考核等諸多環(huán)節(jié)和協(xié)商本身的建言資政和凝聚共識功能與助推社會治理功能等。二是其整體化、系統(tǒng)化特征，是通過“融”來實現的，而且這個“融”是在兩個相互交融的層次上展開的。首先是“融平臺”“融組織”“融資源”“融機制”和“融功能”等五個方面的制度建設。其次是這五個方面“融”的制度建設之間相互嵌入和融合的特征。例如，“融平臺”將大多數的協(xié)商平臺融在一起的努力，所依靠的就是協(xié)商大數據平臺，而這個協(xié)商大數據平臺也是其他所有類型“融”的基礎，并且可以借此將大家融在一起?！叭诮M織”的實現依靠所有組織的整體協(xié)同，而整體協(xié)同也依賴于統(tǒng)一的數據平臺、資源、機制和功能等方面的融合。最后所有方面的“融”都是落腳于怎樣有效地將融協(xié)商的制度優(yōu)勢轉化為治理效能，即“融功能”上。鑒于此，很明確的是，對它們分開闡述是為了更加邏輯清晰地展開研究和指導實踐的需要，而在實踐中，它們是互嵌互融在一起的，共同構建了一個整體化、系統(tǒng)化的“融協(xié)商”體系。

建構市級政協(xié)“融協(xié)商”體系的關鍵環(huán)節(jié)是打通全市眾多協(xié)商平臺，建立統(tǒng)一的融協(xié)商大數據平臺。因為“融協(xié)商”所涉及的所有維度和層面之間實現“融”的基礎是數據和信息的交換與共享，沒有這個基礎，大家將仍然停留在碎片化與相互割裂的狀況。這個大數據平臺的建立，從網絡信息技術的成熟程度來看，是沒有困難的，即通過各個政府職能部門或社會團體、組織的系統(tǒng)軟件和服務軟件圍繞協(xié)商業(yè)務在結構上實現聯(lián)通，不僅是實現協(xié)商數據的交換與共享的“數據聯(lián)通”，還是實現多部門間協(xié)同進行協(xié)商業(yè)務流程再造的“流程聯(lián)通”。這樣可以做到“信息處理完全可以由處在不同業(yè)務處理流程中的人員完成， 通過業(yè)務流程再造確立源頭一次捕獲信息， 確定每個流程應該采集的信息， 并通過信息系統(tǒng)的應用， 實現信息在整個流程上的共享使用”。張君君、顧凡：《地方政府政務流程再造的理論探析—基于無縫隙政府理論視角》，《前沿》，2010年第19期。而且這些不斷得到采集、處理、交換、共享與使用的信息與數據最后匯成了一個大數據，而對“融協(xié)商”大數據進行云計算的處理又可以產生新的知識和洞見。因此，建立統(tǒng)一的融協(xié)商大數據平臺，不僅是實現“融協(xié)商”的基礎，而且可以整合協(xié)商資源與流程，來培育數字協(xié)商，創(chuàng)新生態(tài)體系，這也是政府數字化轉型的重要組成部分，據此可以更好地發(fā)揮中國特色社會主義協(xié)商民主在構建共建共治共享的社會治理新格局中的重要作用。

建構市級政協(xié)“融協(xié)商”體系需要足夠的組織保障。首先是發(fā)揮好黨委在這個過程中的領導和協(xié)調作用。其次，黨委、政府、人大、政協(xié)、人民團體、社會組織和基層組織等需要圍繞“融協(xié)商”功能進行相應的機構或職位設置，做到專事專辦，提高效率。但是為了避免機構冗余，盡可能“設職不設崗”，不增加編制，而是在相應的機構增加融協(xié)商的一些業(yè)務。但是對于政協(xié)而言，本身的機構與編制比較少，但是功能在不斷強化。而且作為專門協(xié)商機構，是搭建融協(xié)商體系的牽頭者和主體，應該在充分調研基礎上，按照合理高效原則，重新設置機構并且適當增加機構和編制。當然，這些工作涉及到國家機構的頂層設計，需要通盤謹慎地考慮。

最后，市級政協(xié)“融協(xié)商”體系的建構作為新事物，無論理論還是實踐上都有廣闊的想象和創(chuàng)新空間。政協(xié)“融協(xié)商”的概念與體系建構的知識框架，由于它們本身的復雜性與新穎性，還有待更加清晰的界定。同時，在反復的試點、總結和推廣過程中不斷地建立科學統(tǒng)一的“融協(xié)商”規(guī)則、標準和體系，這樣才能實現該項制度更加成熟更加定型的目標。鑒于此，市級政協(xié)“融協(xié)商”體系的建構其實涉及到“融協(xié)商”的知識生產和“融協(xié)商”的制度生產的雙重目標，而且它們交融在一起，互相建構和互相促進。這雙重目標的實現，就需要繼續(xù)發(fā)揮推動者的想象力和創(chuàng)造力。同時，在這個過程中，還有很多的理論和實踐方面的問題與困難需要去解決和克服，所以還需要推動者在理論創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新上的決心與勇氣。

（責任編輯：徐東濤）