案件監(jiān)督管理工作當(dāng)前面臨的問題及應(yīng)對(duì)措施

● 張 娟 /文

司法體制改革正在對(duì)檢察機(jī)關(guān)產(chǎn)生重大影響，作為承擔(dān)檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)管理職責(zé)的案件管理部門，面臨巨大的挑戰(zhàn)。在改革深入推進(jìn)的過程中，案件管理部門如何及時(shí)調(diào)整定位，明確發(fā)展路徑，完善工作方式，更好地履行“監(jiān)督、管理、參謀、服務(wù)”職能，是值得關(guān)注和探討的問題。

一、司法體制改革中案件管理部門面臨的挑戰(zhàn)

(一)適應(yīng)監(jiān)察體制改革案管職能需要相應(yīng)調(diào)整

根據(jù)最高人民檢察院《“十三五”時(shí)期檢察工作發(fā)展規(guī)劃綱要》要求，要完善檢察監(jiān)督體系，更好地發(fā)揮檢察監(jiān)督在中國特色社會(huì)主義法治建設(shè)中的職能作用。隨著監(jiān)察體制改革的推進(jìn)，檢察機(jī)關(guān)反貪、反瀆及職務(wù)犯罪預(yù)防部門的轉(zhuǎn)隸，檢察機(jī)關(guān)案管部門的職能也需要隨之調(diào)整和完善。檢察機(jī)關(guān)各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間關(guān)聯(lián)較為緊密，各業(yè)務(wù)辦理之間更是“串聯(lián)”關(guān)系，一環(huán)扣一環(huán)，前后銜接、相互配合、相互支撐，可謂“牽一發(fā)而動(dòng)全身”。案管部門與自偵部門之間業(yè)務(wù)交集甚多。如案管業(yè)務(wù)涵蓋的規(guī)范重大賄賂案件律師會(huì)見，涉案財(cái)物監(jiān)管，案件流程監(jiān)控、質(zhì)量評(píng)查等一系列工作事項(xiàng)，均與自偵工作有著非常緊密的聯(lián)系，這些也都是日常案管工作的重要組成部分。反貪、反瀆和預(yù)防等部門轉(zhuǎn)隸后，案管涉及自偵的一系列職能也將隨之萎縮。在現(xiàn)有人員結(jié)構(gòu)不變的前提下，案管部門必須及時(shí)調(diào)整工作結(jié)構(gòu)，積極拓展新的業(yè)務(wù)，從而維持其自身的職能與價(jià)值。

（二）落實(shí)司法責(zé)任制要求改變案管部門工作模式

司法責(zé)任制改革一項(xiàng)重要內(nèi)容是改變以往具有濃厚行政色彩的案件審批制度，取而代之的是獨(dú)任制和辦案組相結(jié)合的辦案組織形式，同時(shí)建立相應(yīng)的權(quán)力清單，將大部分的權(quán)力下放給檢察官，實(shí)現(xiàn) “誰辦案誰負(fù)責(zé)、誰決定誰負(fù)責(zé)”。從總的趨勢看，司法責(zé)任制的落實(shí)會(huì)促進(jìn)司法公正，但現(xiàn)實(shí)中影響公正司法的因素還大量存在，部分辦案人員的能力和素質(zhì)也尚未達(dá)到完全獨(dú)立承辦和決斷的要求，對(duì)于權(quán)力的監(jiān)督制約機(jī)制還不成熟，如何保證承辦檢察官不去濫權(quán)也是必須面對(duì)的問題。［1］司法責(zé)任制改革后，部門內(nèi)部縱向監(jiān)督的方式減少力度減弱，需要加強(qiáng)案管部門的橫向監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)對(duì)檢察官辦案活動(dòng)的監(jiān)督從層級(jí)監(jiān)督為主向集中監(jiān)管為主的轉(zhuǎn)變。既要確立法官檢察官辦案主體地位，做到誰辦案誰負(fù)責(zé)，又要與時(shí)俱進(jìn)創(chuàng)新監(jiān)管方式，確保放權(quán)不放任、有權(quán)不任性。案管部門必須適應(yīng)司法責(zé)任制改革的要求，適時(shí)調(diào)整工作方式方法，既強(qiáng)化監(jiān)督又絕不越位，更好地開展過程控制、個(gè)案監(jiān)督、類案監(jiān)督，不斷規(guī)范司法行為。

（三）司法改革中案管部門的職能定位需要調(diào)整

從2011年最高人民檢察院開始探索試行案件集中管理到現(xiàn)在，案管部門定位為綜合業(yè)務(wù)部門，逐步開始承擔(dān)案件進(jìn)出口管理、涉案財(cái)物監(jiān)管、律師權(quán)利保障、流程監(jiān)控、案件質(zhì)量評(píng)查、統(tǒng)一系統(tǒng)應(yīng)用管理、數(shù)據(jù)管理與分析、檢務(wù)公開、司法檔案管理以及檢察官考評(píng)等工作，職能一直是事務(wù)性與業(yè)務(wù)性相交叉。目前，案管部門雖然被定位為綜合業(yè)務(wù)部門，但與傳統(tǒng)辦理實(shí)體性案件的業(yè)務(wù)部門還是有很大的區(qū)別，對(duì)案管部門配備員額檢察官的質(zhì)疑聲也一直沒有消失，因此，案管部門必須將自身工作置于整個(gè)司法體制改革和檢察改革的大局中同步謀劃、同步推進(jìn)，準(zhǔn)確定位，不斷調(diào)整工作重心，不斷加強(qiáng)案管司法業(yè)務(wù)屬性，使之更加符合檢察工作實(shí)際和司法工作規(guī)律，發(fā)揮其不可替代的促進(jìn)檢察業(yè)務(wù)規(guī)范和提升的作用?！督K省檢察機(jī)關(guān)檢察官辦案績效考核量化規(guī)則（試行）》中，在全國首創(chuàng)提出了檢察機(jī)關(guān)案件清單，明確了實(shí)體性辦案、程序性辦案、指導(dǎo)性辦案三種案件類型，涵蓋了偵監(jiān)、公訴等檢察機(jī)關(guān)全部的10個(gè)業(yè)務(wù)條線138種案件，更加便于案管部門有的放矢開展監(jiān)管工作。

二、司法體制改革下案管業(yè)務(wù)發(fā)展方向和原則

司法體制改革下，案管要充分發(fā)揮好“監(jiān)督、管理、參謀、服務(wù)”的職能，需要找準(zhǔn)發(fā)展方向，制定科學(xué)的可行目標(biāo)。在新的辦案模式下，部門層級(jí)管理弱化，案管部門作為綜合業(yè)務(wù)管理部門，理應(yīng)在全面落實(shí)司法責(zé)任制，加快構(gòu)建權(quán)責(zé)明晰、監(jiān)管有效、保障有力的司法權(quán)運(yùn)行新機(jī)制工作中發(fā)揮更大的作用。具體而言，案管部門要加強(qiáng)職能建設(shè)，扮演五種角色。首先是內(nèi)部業(yè)務(wù)管理的職能部門，運(yùn)用流程監(jiān)控、案件質(zhì)量評(píng)查、參與制定規(guī)范等方式加強(qiáng)對(duì)業(yè)務(wù)辦理。其次是業(yè)務(wù)信息化應(yīng)用的牽頭部門，通過主導(dǎo)信息化立項(xiàng)，協(xié)同各業(yè)務(wù)部門完善各業(yè)務(wù)輔助系統(tǒng)的功能，推動(dòng)檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)擁抱大數(shù)據(jù)、人工智能新時(shí)代。再次，是檢察官辦案質(zhì)效的評(píng)估部門，通過評(píng)價(jià)檢察官個(gè)體的辦案效率、效果，為甄選、留任檢察官提供有效參考依據(jù)。第四，是檢務(wù)公開的管理部門，通過發(fā)布程序性案件信息、法律文書公開等提升檢察機(jī)關(guān)透明度，增強(qiáng)公信力。第五，是為院領(lǐng)導(dǎo)決策提供參謀的智囊部門，通過利用所掌握的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)資源，加強(qiáng)分析研判，發(fā)現(xiàn)問題、預(yù)測趨勢，協(xié)助院領(lǐng)導(dǎo)在宏觀上實(shí)現(xiàn)全員、全程的案件質(zhì)量效率監(jiān)管。

案管業(yè)務(wù)發(fā)展要緊扣檢察體制和工作機(jī)制改革的任務(wù)，充分發(fā)揮內(nèi)部管理職能，管理的對(duì)象從案件轉(zhuǎn)變?yōu)闄z察官個(gè)體，管理的具體方式從微觀監(jiān)督糾正個(gè)案不規(guī)范問題向監(jiān)督糾正檢察官職權(quán)行使、管理檢察官辦案行為、評(píng)估檢察官辦案質(zhì)量轉(zhuǎn)變，同時(shí)加強(qiáng)調(diào)研，參與制定業(yè)務(wù)部門規(guī)章制度，確保檢察權(quán)正確依法行使，維護(hù)司法公正。

案管業(yè)務(wù)發(fā)展應(yīng)當(dāng)遵循以下幾個(gè)原則：

第一，體系化管理。順應(yīng)檢察機(jī)關(guān)推進(jìn)扁平化管理的需要，著力構(gòu)建不同于過去通過審批方式介入辦案結(jié)果處理的監(jiān)督方式，采用內(nèi)外結(jié)合、多部門協(xié)作的不直接介入辦案結(jié)果產(chǎn)生的體系化管理方式。如會(huì)同業(yè)務(wù)部門為新業(yè)務(wù)開展制定全面、具體、操作性的執(zhí)法辦案規(guī)定，從源頭開始確保嚴(yán)格司法；借助律師、人民監(jiān)督員、媒體等外部力量發(fā)現(xiàn)個(gè)案不規(guī)范行為及各種問題苗頭，加強(qiáng)對(duì)問題的督促整改；加強(qiáng)司法檔案等方面的管理，實(shí)現(xiàn)從案件實(shí)體內(nèi)容管理到對(duì)檢察官辦案行為、績效綜合治理的轉(zhuǎn)變。

第二，信息化管理。將主動(dòng)擁抱大數(shù)據(jù)、人工智能新時(shí)代的理念融入到案管工作中。運(yùn)用信息化手段，牽頭建設(shè)更人性化、更簡單、更實(shí)用的業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)，把案管部門承擔(dān)的事務(wù)性的、服務(wù)型的工作交給系統(tǒng)處理或者服務(wù)外包，將有限的檢察官人力解放出來。通過將檢察業(yè)務(wù)與現(xiàn)代科技應(yīng)用相融合，一方面提高檢察官辦案質(zhì)量和效率，一方面加強(qiáng)監(jiān)管，保障司法公正。

第三，集約化管理。檢察官對(duì)于案件質(zhì)量終身負(fù)責(zé)，案管部門監(jiān)管的重點(diǎn)是檢察官的辦案行為，達(dá)到對(duì)案件質(zhì)量的管理。如充分尊重檢察官對(duì)于案件辦理的獨(dú)立性，案管部門除了流程問題適當(dāng)提醒外，要花費(fèi)更多的精力對(duì)已辦結(jié)案件開展質(zhì)量評(píng)查，檢察官是否適宜繼續(xù)留任提供詳實(shí)準(zhǔn)確的依據(jù)。同時(shí)，通過行之有效的方法，不斷激發(fā)檢察官提升自我規(guī)范意識(shí)，實(shí)現(xiàn)從“要我規(guī)范”到“我要規(guī)范”的轉(zhuǎn)變。

第四，專業(yè)化管理。案管部門對(duì)檢察官的管理應(yīng)體現(xiàn)司法核心價(jià)值觀，維護(hù)法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)，以在每一件案件中都體現(xiàn)公平正義作為管理的終極目標(biāo)。應(yīng)充分尊重司法規(guī)律，制定檢察官辦案質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，側(cè)重于對(duì)辦案數(shù)量、質(zhì)量、效率、效果的評(píng)價(jià)，避免將不捕率、不訴率等設(shè)定為質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。要區(qū)別于過去的行政化“審批式”管理，充分尊重檢察官獨(dú)立行使職權(quán)，管理到位不越位。

三、應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的具體路徑選擇

首先應(yīng)充分利用信息化手段開展業(yè)務(wù)管理。不斷提升信息化和大數(shù)據(jù)應(yīng)用水平是檢察機(jī)關(guān)的發(fā)展趨勢，需要開發(fā)系統(tǒng)軟件，實(shí)現(xiàn)檢察大數(shù)據(jù)的采集、挖掘和利用。軟件系統(tǒng)開發(fā)的前提，是提出詳細(xì)的業(yè)務(wù)需求，檢察業(yè)務(wù)相互“串聯(lián)”的屬性決定了必須由各業(yè)務(wù)部門相互配合共同協(xié)作完成需求分析。案管部門作為檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部業(yè)務(wù)管理部門，應(yīng)該在提出業(yè)務(wù)需求方面發(fā)揮重要的牽頭作用，打破各部門間的數(shù)據(jù)壁壘，主導(dǎo)軟件需求層面的開發(fā)與應(yīng)用。同時(shí)，充分利用信息化資源，輔助管理。如江蘇省檢察機(jī)關(guān)已開發(fā)出案管大數(shù)據(jù)應(yīng)用平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)對(duì)偵監(jiān)、公訴案件辦理程序性問題的實(shí)時(shí)監(jiān)控。

其次應(yīng)通過抽檢強(qiáng)化案件質(zhì)量評(píng)查。在司法體制改革下，檢察官對(duì)所辦理的案件終身負(fù)責(zé)，案管部門開展質(zhì)量評(píng)查的目的，除了是檢察機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)外，更重要的是實(shí)現(xiàn)對(duì)檢察官辦案質(zhì)量評(píng)價(jià)，從評(píng)查的結(jié)果來計(jì)算檢察官出現(xiàn)案件質(zhì)量問題的幾率，類似商品抽檢，一旦質(zhì)量評(píng)查發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重問題，或者出現(xiàn)問題的幾率超過一定的范圍，就要對(duì)該檢察官是否適合留任進(jìn)行評(píng)估。在開展案件質(zhì)量評(píng)查時(shí)，要精心選擇被評(píng)查案件。除不捕不訴、撤回移送起訴、撤回起訴、訴判不一等傳統(tǒng)評(píng)查案件類型外，要注重以檢察官為單位，采取自我推薦和隨機(jī)抽取相結(jié)合的方式選取案件備查，建議隨機(jī)抽取的數(shù)量要成倍多于自我推薦的數(shù)量，同時(shí)側(cè)重于對(duì)實(shí)體問題的評(píng)查，以便為評(píng)估檢察官辦案能力提供更加客觀的參考依據(jù)。

再次應(yīng)協(xié)助開展檢察官個(gè)人司法履職情況管理。目前案管部門開展業(yè)務(wù)態(tài)勢分析已成為常態(tài)，但是在以往的分析中，多注重以部門為單位，對(duì)條線辦案情況進(jìn)行分析。司法體制改革后，弱化部門概念，突出檢察官個(gè)體辦案作用，案管部門可以結(jié)合最高人民檢察院編制的不同業(yè)務(wù)崗位檢察官素能標(biāo)準(zhǔn)，采集和匯總每位檢察官的辦案數(shù)量、質(zhì)量和效率，結(jié)合日常流程監(jiān)控和案件質(zhì)量評(píng)查所得問題數(shù)據(jù)，形成以檢察官為單位、涵蓋全面的辦案情況，以數(shù)據(jù)表格（或圖形）的形式在態(tài)勢分析報(bào)告中展現(xiàn)，幫助領(lǐng)導(dǎo)層全面、動(dòng)態(tài)掌握檢察官個(gè)體司法履職情況，協(xié)助其完成對(duì)檢察官個(gè)人司法履職的管理。將分析同步反饋給業(yè)務(wù)部門及檢察官，促使其自行查漏補(bǔ)缺和改進(jìn)，激勵(lì)其不斷改進(jìn)和自我提升。

第四，加強(qiáng)類案分析防范辦案風(fēng)險(xiǎn)。案管部門是檢察業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)管理中心，應(yīng)充分發(fā)揮掌握業(yè)務(wù)信息資源的優(yōu)勢，加強(qiáng)對(duì)案件程序性信息的分析，實(shí)現(xiàn)對(duì)辦案環(huán)節(jié)情況的預(yù)測，如案件積壓、案件標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等。加強(qiáng)對(duì)案件辦理不規(guī)范問題的分析，實(shí)現(xiàn)對(duì)檢察官辦案行為的提醒，如在對(duì)案件流程監(jiān)控軟件進(jìn)行開發(fā)時(shí)，加入預(yù)測功能，在對(duì)每位檢察官所辦案件不規(guī)范程序進(jìn)行提醒的同時(shí)，記錄其在某個(gè)環(huán)節(jié)上發(fā)生不規(guī)范行為的次數(shù)，當(dāng)達(dá)到臨界值時(shí)，觸發(fā)預(yù)警提醒。

第五，深化對(duì)司法檔案的應(yīng)用。司法檔案是檢察官的履職情況最忠實(shí)、準(zhǔn)確的記錄，案管部門作為司法檔案的管理部門，要充分利用好司法檔案。一是根據(jù)司法檔案開展檢察官司法履職情況分析，為院領(lǐng)導(dǎo)調(diào)配辦案資源、完善檢察官遴選標(biāo)準(zhǔn)和程序、完善員額退出機(jī)制等提供參考依據(jù)。二是根據(jù)司法檔案開展問題分析，分析檢察官容易出現(xiàn)的不規(guī)范以及法律適用、量刑建議等方面的問題，與業(yè)務(wù)部門聯(lián)合制定相應(yīng)的整改計(jì)劃，適時(shí)開展警示教育和業(yè)務(wù)專題培訓(xùn)、制定細(xì)化規(guī)則等。三是充分利用司法檔案發(fā)現(xiàn)業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、富有責(zé)任心的業(yè)務(wù)骨干。

第六，積極參與業(yè)務(wù)部門業(yè)務(wù)規(guī)范制定。案管要加強(qiáng)對(duì)新興業(yè)務(wù)的管理，加大對(duì)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬處理案件、提前介入重大敏感案件、行政監(jiān)督案件、公益訴訟案件等的監(jiān)督力度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)辦案模式不規(guī)范、制度規(guī)范缺失、辦案標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題，發(fā)揮主導(dǎo)規(guī)范化管理的作用，主動(dòng)作為，協(xié)同業(yè)務(wù)部門制定明晰的執(zhí)法規(guī)范、辦案依據(jù)，使檢察官對(duì)要做什么、怎么做、如何做、做到什么程度等都能清晰明了，有章可循。

注釋：

［1］項(xiàng)谷、張菁：《司法責(zé)任制改革中需強(qiáng)化辦案內(nèi)部監(jiān)督制約》，載《中國檢察官》2016年第7期（上）。