新時代背景下基礎教育內(nèi)部審計職能研究

戚燕

摘要：基礎教育內(nèi)部審計是我國審計的重要分支，隨著我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進，基礎教育內(nèi)部審計應緊跟新時代要求，抓住審計制度發(fā)展和變革戰(zhàn)略機遇，深刻理解內(nèi)部審計功能和價值，強化內(nèi)部審計機制建設，實現(xiàn)管理型內(nèi)部審計轉(zhuǎn)型，有效發(fā)揮教育內(nèi)部審計的監(jiān)督、評價和建議職能。

關(guān)鍵詞：基礎教育;內(nèi)部審計;職能

引言

2018年審計署發(fā)布了《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》（審計署令第11號）（以下簡稱《規(guī)定》），對于強化內(nèi)部審計工作，建立健全內(nèi)部審計制度，提升內(nèi)部審計工作質(zhì)量起到制度保障作用。

基礎教育內(nèi)部審計部門，應緊跟新時代要求，抓住審計制度發(fā)展和變革的戰(zhàn)略機遇，深刻理解內(nèi)部審計功能和價值，通過強化教育經(jīng)費監(jiān)管，防范風險，提高經(jīng)費使用績效，有效發(fā)揮內(nèi)部審計職能。

一、內(nèi)部審計職能的變遷

內(nèi)部審計職能是內(nèi)部審計的內(nèi)在功能和本質(zhì)。從國際內(nèi)部審計師協(xié)會（IIA）對內(nèi)部審計的歷次定義來看，內(nèi)部審計職能已經(jīng)滲透到組織運營和管理的各個方面，不斷實現(xiàn)價值增值（見圖1）。

IIA對內(nèi)部審計的定義明確內(nèi)部審計具有“確認”和“咨詢”職能。在我國，內(nèi)審職能隨著審計目標和內(nèi)容的變化而拓展。審計署《規(guī)定》明確將內(nèi)部審計職能從“監(jiān)督與評價”拓展為“監(jiān)督、評價和建議”，強調(diào)要發(fā)揮內(nèi)部審計的“建議”職能，這與IIA的“咨詢服務”職能不謀而合。

二、基礎教育內(nèi)部審計定位與職能

（一）基礎教育內(nèi)部審計定位

1.增強基礎教育防御風險能力

基礎教育內(nèi)部審計在具體業(yè)務流程中關(guān)注風險因素，特別是關(guān)注學校內(nèi)部控制建設的風險評估、安全風險管控機制等，對于發(fā)現(xiàn)的問題應及時分析、預警危害，做到發(fā)現(xiàn)問題、提出建議、完善機制、增強基礎教育風險防御能力。

2.促進基礎教育發(fā)展目標實現(xiàn)

基礎教育內(nèi)部審計應服務于學校教育教學決策，完善學校經(jīng)濟業(yè)務活動中存在的薄弱環(huán)節(jié)，促進學校優(yōu)化管理流程、提升管理效率，提高經(jīng)費使用績效，實現(xiàn)教育事業(yè)發(fā)展目標。

（二）基礎教育內(nèi)部審計職能內(nèi)涵

隨著我國基礎教育經(jīng)費投入的不斷增長，內(nèi)部審計部門在加強中小學校經(jīng)費使用監(jiān)督、強化基礎教育重大項目全過程審計，防范學校財務風險和廉政監(jiān)督等方面發(fā)揮積極作用。新時代背景下，基礎教育內(nèi)部審計應促進審計職能向“監(jiān)督、評價與建議”方向轉(zhuǎn)型升級，助力教育事業(yè)發(fā)展。

1.監(jiān)督職能是基礎

監(jiān)督職能是指通過對中小學校財務收支行為的審計，合理保證學校教育經(jīng)費支出的真實性、合規(guī)性，促進基礎教育健康有序發(fā)展，解決“對不對”的問題。

隨著我國基礎教育經(jīng)濟活動日趨復雜，審計的監(jiān)督職能既是加強基礎教育系統(tǒng)內(nèi)部管理的需要，也是基礎教育本身存在和發(fā)展的基礎。

2.評價職能是支撐

通過客觀評價中小學校財務管理、教育專項資金使用、內(nèi)部控制的健全性及教育教學管理的安全性，提升基礎教育經(jīng)費使用的經(jīng)濟性、效率性、效果性，解決“好不好”問題。

內(nèi)部審計向教育部門和學校管理者提供財務管理和資產(chǎn)運行狀況，真實、客觀的審計評價，為學校優(yōu)化管理，及時、有效進行決策提供了依據(jù)。

3.建議職能是升華

利用教育內(nèi)部審計資源和信息，為教育部門和中小學校教育教學、財務管理活動，提供管理建議和支撐服務，解決“怎么好”問題。

內(nèi)部審計針對發(fā)現(xiàn)的問題，及時提出管理和咨詢建議，幫助被審單位健全機制、提升管理水平、防范風險，實現(xiàn)教育事業(yè)目標。

三、影響基礎教育內(nèi)部審計職能發(fā)揮的障礙

（一）機構(gòu)獨立性不強，審計職能發(fā)揮受限

我國《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定》中明確：“教育行政部門和單位應設置獨立的內(nèi)部審計機構(gòu)，配備審計人員，開展內(nèi)部審計工作?！惫P者通過調(diào)研C市教育行政部門發(fā)現(xiàn)：該市教育行政部門存在未配備獨立內(nèi)部審計機構(gòu)和內(nèi)部審計人員情況（見表1）。

基礎教育未設立獨立的內(nèi)部審計部門、或內(nèi)部審計部門與財務部門、政策法規(guī)等部門合署辦公，將會削弱內(nèi)部審計的權(quán)威性，同時大大降低內(nèi)部審計的職能發(fā)揮。

（二）人員和知識結(jié)構(gòu)單一，審計業(yè)務能力較弱

基礎教育內(nèi)部審計工作內(nèi)容比較廣泛，需要多方面知識的復合型人才，包括具備財務、審計、工程建設、政策與法規(guī)、教育管理、信息技術(shù)等方面知識。

目前，基礎教育內(nèi)部審計工作主要由學校的財務人員兼職承擔，在人員配備、知識儲備方面，顯得較為單一和薄弱。以C市市本級教育行政部門為例，兼職內(nèi)部審計人員均為中小學會計人員，其綜合專業(yè)知識、審計業(yè)務能力與素質(zhì)均有待提升（見圖2）。

據(jù)調(diào)研，大部分中小學校一線會計人員，缺乏內(nèi)部審計所需的其他專業(yè)知識。這種人員和知識結(jié)構(gòu)單一、專業(yè)素質(zhì)不高，現(xiàn)代審計意識不強的狀況，使得基礎教育內(nèi)部審計團隊建設出現(xiàn)“乏力”狀態(tài)，不利于審計工作后續(xù)發(fā)展。

（三）思維與方式傳統(tǒng)，審計深度與廣度不大

教育內(nèi)部審計主要包含財務收支審計、經(jīng)濟責任審計、教育經(jīng)費專項審計、基本建設財務決算審計等。

目前基礎教育內(nèi)部審計使用的是傳統(tǒng)的財務審計方法，重點是針對教育經(jīng)費收支、財產(chǎn)物資管理的真實、合法和效益進行審計監(jiān)督，注重查錯糾弊，更多的是強調(diào)監(jiān)督職能。隨著經(jīng)濟責任審計、內(nèi)部控制審計、專項審計、績效審計的深入開展，基礎教育內(nèi)部審計覆蓋范圍更加深入，往往需要涉及教育教學管理的業(yè)務流程中去，單純以“財務收支審計”為主的思維，已不適應基礎教育審計發(fā)展的需要。

（四）信息化水平不高，審計內(nèi)涵發(fā)展受阻

隨著學校教學、科研、財務等內(nèi)部管理的逐步規(guī)范，特別是在“智慧校園”建設背景下，信息技術(shù)廣泛應用于教育教學和財務管理等各個方面。部分市級財政、教育行政部門通過構(gòu)建區(qū)域基礎教育財務數(shù)據(jù)平臺，實現(xiàn)中小學校財務集中核算與管理。

相比較而言，基礎教育內(nèi)部審計的信息化建設滯后，目前僅能夠通過計算機進行簡單的文字、表格數(shù)據(jù)處理，既無專用的內(nèi)部審計軟件、也未建立基礎教育內(nèi)部審計信息共享平臺，無法實現(xiàn)內(nèi)部審計過程中的財務數(shù)據(jù)收集與篩檢、內(nèi)部控制測試、績效建模評價等功能，僅憑內(nèi)審工作人員的手工收集、復核數(shù)據(jù)、測試與分析，審計工作效率、效果難以提升。

四、提升基礎教育內(nèi)部審計職能的路徑

（一）提升獨立性，保障內(nèi)部審計職能發(fā)揮

現(xiàn)代審計之父——勞倫斯·索耶提出“對有效的內(nèi)部審計來說，獨立性是必不可少的。這種獨立性主要是通過審計組織的地位和客觀性得到的?！彪S著內(nèi)部審計的發(fā)展，這種獨立性包含：機構(gòu)獨立、經(jīng)費獨立、人員獨立和工作獨立。

（1）機構(gòu)獨立?；A教育行政部門和有條件的學校應設置獨立的內(nèi)部審計機構(gòu)，保障審計工作獨立性，使審計的職責、權(quán)力和范圍有法可依，減少外界因素對審計部門的不利影響。

（2）人員獨立。一方面，增加審計人員編制，為教育內(nèi)部審計部門配備專（兼）職工作人員，審計人員的調(diào)動、考核等應由單位最高管理層討論決定;另一方面，部分審計項目聘請和借用外部專業(yè)審計力量，完成審計工作。

（3）經(jīng)費獨立。教育內(nèi)部審計部門開展審計工作、審計人員培訓經(jīng)費等，應納入年度預算并予以保障。

（4）工作獨立。教育內(nèi)部審計人員能夠依據(jù)審計計劃，依法獨立開展審計工作，不受其他干涉，做出公正、客觀的審計評價，并出具審計報告和審計意見。

（二）優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，提升內(nèi)部審計隊伍素質(zhì)

隨著基礎教育內(nèi)部審計范圍擴大，審計職能的轉(zhuǎn)變，內(nèi)部審計人員需要掌握多種專業(yè)知識，才能勝任審計工作。采取如下措施：

（1）招聘其他專業(yè)人才（如計算機軟件、工程造價、教育教學管理等專業(yè)）充實內(nèi)部審計隊伍，破除目前單一“財務會計”的人員結(jié)構(gòu)。

（2）選拔優(yōu)秀教育教學管理人員，在內(nèi)部審計部門進行掛職鍛煉，一方面充實內(nèi)審人員在教育管理知識方面的欠缺，另一方面也讓掛職管理人員熟悉并掌握教育財務和審計管理知識，提升綜合管理能力。

（3）制定基礎教育內(nèi)部專（兼）職審計人員崗位職責，明確內(nèi)部審計人需要完成的工作內(nèi)容以及應當承擔的責任范圍。擇優(yōu)聘用和考核內(nèi)部審計人員，對于考核優(yōu)秀的人員進行獎勵和晉升;對于無法履行崗位職責的，不得（或終止）聘用。

（4）制定崗位培訓計劃，采用面授和網(wǎng)絡教學方式，有計劃、有目的充實內(nèi)部審計人員在教育管理、法律法規(guī)、內(nèi)部控制、基本建設、信息技術(shù)、人際溝通與交流等方面的綜合知識培訓，提升審計人員素質(zhì)。

（三）強化工作機制，提升審計質(zhì)量

在確?；A教育內(nèi)部審計獨立性和權(quán)威性的同時，需強化審計工作機制建設，提升審計質(zhì)量。

（1）完善制度。借鑒國家審計制度，從基礎教育實際出發(fā)，補充修訂基礎教育的《內(nèi)部審計制度匯編》《內(nèi)部審計整改制度》《內(nèi)部審計工作規(guī)范與工作手冊》《經(jīng)濟責任審計操作指南》等，規(guī)范指導基礎教育內(nèi)部審計工作。

（2）規(guī)范流程。逐步建立統(tǒng)一的基礎教育內(nèi)部審計規(guī)范化流程，設計流程作業(yè)模板與操作程序，保證全面覆蓋審計內(nèi)容與關(guān)鍵風險點，降低審計風險，提升審計工作質(zhì)量，同時，為后期開展內(nèi)部審計信息化建設做好準備。

（3）加大審計結(jié)果運用。審計結(jié)果運用包括通報審計結(jié)果、制定整改方案、根據(jù)審計建議改善管理等，教育內(nèi)部審計部門應跟蹤檢查內(nèi)部審計問題的整改情況，對于整改不力的學校，進行深入分析，幫助、督促和強制整改到位;建立審計成果和信息共享，與組織、人事、財務、紀檢等部門協(xié)調(diào)聯(lián)動，強化考核與管理。

（四）創(chuàng)新工作思路，向管理審計轉(zhuǎn)型

（1）在審計方向上，以“內(nèi)部控制審計”為抓手，開展基礎教育內(nèi)部審計工作。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設是規(guī)范管理、抑制風險和防腐倡廉的重要舉措。目前，基礎教育的內(nèi)部控制審計仍處于起步階段。以C市教育行政部門為例，對內(nèi)部控制審計僅限于審查財務收支、翻閱會議紀要、規(guī)章制度、詢問個別管理人員，從審計方式方法、審計流程、審計效果來看，都不盡如人意。

基礎教育審計部門應以財政部年度內(nèi)部控制評價（單位自評價）為基礎，整合進內(nèi)部控制審計業(yè)務中，并逐步引領“財務收支審計”“經(jīng)濟責任審計”，形成基礎教育內(nèi)部控制建設與評價體系，發(fā)揮審計建議服務職能，夯實中小學校內(nèi)部控制建設，防范教育風險（見圖3）。

（2）在審計內(nèi)容上，隨著政府會計改革，中小學校實行“雙分錄、雙基礎、雙報告”財務核算，財務管理引入了“權(quán)責發(fā)生制”“成本”概念。面對變化，基礎教育內(nèi)部審計順應會計改革，調(diào)整審計內(nèi)容。

強化對中小學校資產(chǎn)審計，重點關(guān)注資產(chǎn)的采購、使用、折舊計提、處置等，摸清學?！凹业住?，確保國有資產(chǎn)信息真實、有效。在資產(chǎn)審計的同時，應強調(diào)對資產(chǎn)配置、使用效益與效率，進行審計數(shù)據(jù)分析、提出合理化建議，提升被審計學校資產(chǎn)管理水平。

研究開展績效審計，對教育經(jīng)費支出的經(jīng)濟性、效率性和效果性進行審計分析，逐步探索構(gòu)建基礎教育績效評價標準，在同類別學校之間進行橫向或縱向比較。通過對標，審計人員提出改進建議和優(yōu)化措施，幫助被審計學校提升財務和業(yè)務管理水平。

（3）在審計方法上，采用“點、線、面”開展基礎教育內(nèi)部審計。在使用常規(guī)財務收支審計方式方法外，通過對資金收支行為的審計，延伸至關(guān)注整個業(yè)務流程和關(guān)鍵點，及時分析財務與業(yè)務管理上存在的缺陷和風險，提出針對性管理建議。

內(nèi)部審計應從單筆經(jīng)濟業(yè)務“點”開始，關(guān)注業(yè)務流程這條“線”，最后才能抓住“業(yè)務與財務管理”（面）。以審計調(diào)研中等職業(yè)學校實訓耗材廢品收入為例：通過1筆“廢品收入”金額入賬（點），延伸到學?！皩嵱柡牟牡念A算、采購、管理、使用、廢品處置”等環(huán)節(jié)（線）：審核耗材預算的編制的科學性、采購方式規(guī)范性、耗材的出入庫管理情況、廢品處置及收入核算。最后歸結(jié)至學校的預算管理、采購管理、資產(chǎn)管理等內(nèi)部控制制度設計與執(zhí)行的有效性（面）。審計人員針對制度缺失、制度執(zhí)行薄弱環(huán)節(jié)，提出整改意見和管理建議，切實提升學校實訓耗材管理和財務管理水平。

“點、線、面”的審計方法將有利于拓展審計人員視野，從緊盯單個財務數(shù)據(jù)向數(shù)據(jù)背后的管理內(nèi)涵延伸，做到發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、提供解決問題的建議。

（4）探索“內(nèi)部審計關(guān)口”前移，從事后審計監(jiān)督向事前、事中審計監(jiān)督轉(zhuǎn)變，將基礎教育內(nèi)部審計的事后監(jiān)督、評價職能，延伸到事前、事中管控與建議。以“部門預算審計”為例，目前基礎教育內(nèi)部審計部門往往是在年度結(jié)束后，針對學校上一個（或幾個）年度預算情況進行審計，基本采用預算收入完成率、支進度百分比、結(jié)余資金占比等指標進行評價，遠遠無法滿足“提高預算科學性和財政資金透明度、預防腐敗、提高教育資金使用績效”的預算審計目的。

部門預算審計關(guān)口前移，即從“預算執(zhí)行完畢后”前移至“預算編制、預算執(zhí)行”關(guān)口：首先，審計人員應全面了解基礎教育（或?qū)W校）發(fā)展規(guī)劃及年度重點工作，熟悉預算編制的組織和流程、以前年度預算編制及執(zhí)行情況等;其次，通過關(guān)注預算編制的關(guān)鍵控制點（收入是否全面、教育重點工作的保障、重大項目的論證、績效目標申報與評價），來參與基礎教育預算編制過程，控制預算編制風險，提升預算編制質(zhì)量;再次，分析以前年度預算編制和預算執(zhí)行的不足，提出指導建議和意見，保障預算編制的科學性;最后，年度中跟蹤獲取月度、季度預算執(zhí)行情況，及時分析執(zhí)行數(shù)據(jù)偏離預算的原因，并提出審計建議，保證預算目標完成。

“內(nèi)部審計關(guān)口”的前移，將有利于發(fā)揮優(yōu)化管理、防范風險的內(nèi)審作用。

（五）加快信息化建設，為審計工作提供技術(shù)保障

隨著信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，會計信息化發(fā)展經(jīng)歷了單項會計核算、全面會計核算與業(yè)財融合的財務管理與決策支持，毫無疑問，目前依靠傳統(tǒng)手工處理的內(nèi)部審計，已經(jīng)不能適應新時期審計工作的需要，應加快內(nèi)部審計信息化建設。

（1）開發(fā)基礎教育內(nèi)部審計作業(yè)軟件。根據(jù)中小學財務核算情況，定制開發(fā)基礎教育內(nèi)部審計軟件來輔助審計工作：模擬傳統(tǒng)手工的審計流程，通過軟件訪問和獲取財務數(shù)據(jù)庫，具備查詢、整理和分析財務數(shù)據(jù)功能，滿足審計人員對數(shù)據(jù)分析需要;同時具備審計統(tǒng)計分析、審計底稿與報告生成等審計管理功能。基礎教育內(nèi)部審計軟件開發(fā)與使用，將節(jié)約現(xiàn)場審計作業(yè)時間、提高審計工作質(zhì)量。

（2）考慮構(gòu)建區(qū)域性基礎教育審計信息化平臺。由于中、小學校管理模式、財務核算、財務信息報告基本統(tǒng)一，特別是部分城市已實行了財務集中核算，基礎教育內(nèi)部審計可以在實現(xiàn)上述“單機作業(yè)審計”的基礎上發(fā)展“網(wǎng)絡化審計”，構(gòu)建區(qū)域性基礎教育審計信息化平臺。

通過構(gòu)建區(qū)域性基礎教育審計信息化平臺，將審計資源平臺與中小學財務集中核算平臺、資產(chǎn)管理平臺、學校財務管理系統(tǒng)、學生管理系統(tǒng)、教務系統(tǒng)、科研系統(tǒng)等對接，打通信息流，實現(xiàn)信息共享、遠程監(jiān)控、數(shù)據(jù)采集與挖掘、對比分析、自動預警、審計決策分析支持等功能，使得審計決策過程更加智能，為內(nèi)部審計職能發(fā)揮提供技術(shù)支撐。

結(jié)語

審計是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，也是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要力量。隨著我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進，基礎教育內(nèi)部審計應緊跟新時代要求，通過強化內(nèi)審部門獨立性、優(yōu)化內(nèi)審人員結(jié)構(gòu)與素質(zhì)，利用信息化技術(shù)手段提升審計工作質(zhì)量，積極創(chuàng)新基礎教育內(nèi)部審計工作思路，向管理型內(nèi)部審計轉(zhuǎn)型，不斷提升教育內(nèi)部審計職能。

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