優(yōu)化海關(guān)監(jiān)管 促進(jìn)多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展

田蔚 林松

隨著“一帶一路”建設(shè)的不斷深入，國(guó)際貿(mào)易往來(lái)和產(chǎn)能合作日益密切，對(duì)物流服務(wù)的品質(zhì)和效率要求不斷提高，多式聯(lián)運(yùn)呈現(xiàn)高速發(fā)展態(tài)勢(shì)。海關(guān)需要主動(dòng)適應(yīng)現(xiàn)代物流發(fā)展趨勢(shì)，找準(zhǔn)掣肘因素，在筑牢安全防線的基礎(chǔ)上著力提升多式聯(lián)運(yùn)監(jiān)管的整體性、協(xié)同性和有效性，更好服務(wù)“一帶一路”國(guó)際物流大通道建設(shè)。

多式聯(lián)運(yùn)建設(shè)的階段性成效

我國(guó)交通部等部門將多式聯(lián)運(yùn)定義為“依托兩種及以上運(yùn)輸方式有效銜接，提供全程一體化組織的貨物運(yùn)輸服務(wù)”。包括公鐵聯(lián)運(yùn)、公水聯(lián)運(yùn)、鐵水聯(lián)運(yùn)、?？章?lián)運(yùn)等多種形式。多式聯(lián)運(yùn)實(shí)行“一票到底”，通過(guò)“一個(gè)主體，一份合同，一次托運(yùn)、一次計(jì)費(fèi)、一份單證、一次保險(xiǎn)”完成貨物的全程運(yùn)輸。

2016年12月，交通運(yùn)輸部等18個(gè)部委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)開展多式聯(lián)運(yùn)工作的通知》，為新時(shí)代推動(dòng)多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展指明方向。2018年，國(guó)家層面又相繼印發(fā)《推進(jìn)運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整三年行動(dòng)計(jì)劃（2018-2020年）》《國(guó)家物流樞紐布局和建設(shè)規(guī)劃》等系列文件，全國(guó)20個(gè)?。▍^(qū)、市）陸續(xù)出臺(tái)多式聯(lián)運(yùn)工作實(shí)施方案，我國(guó)多式聯(lián)運(yùn)頂層框架設(shè)計(jì)日臻完善。

截至2019年底，全國(guó)已建成12個(gè)鐵路集裝箱中心站，8個(gè)內(nèi)陸鐵路口岸，加快推進(jìn)208個(gè)一、二級(jí)鐵路物流基地建設(shè)。全國(guó)70多個(gè)城市正在規(guī)劃建設(shè)一批具有多式聯(lián)運(yùn)、口岸服務(wù)功能的內(nèi)陸無(wú)水港，為多式聯(lián)運(yùn)中轉(zhuǎn)和組織提供基礎(chǔ)平臺(tái)。同時(shí)，加決鐵路和公路通道“最后一公里”的開放，全國(guó)43個(gè)規(guī)模以上港口建成了集疏運(yùn)鐵路，沿海和內(nèi)河主要港口鐵路進(jìn)港率不斷提高，一半左右的重要港區(qū)接入了高等級(jí)公路。

2016-2018年，交通運(yùn)輸部與網(wǎng)家發(fā)展改革委聯(lián)合組織開展了多式聯(lián)運(yùn)示范工程3批70個(gè)示范項(xiàng)目。運(yùn)行監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，截至2019年，三批70個(gè)多式聯(lián)運(yùn)示范工程項(xiàng)目共完成集裝箱多式聯(lián)運(yùn)量382萬(wàn)TEU，累計(jì)開通線路390余條，與公路運(yùn)輸相比，降低物流成本約112億元，減少能耗153萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤，減少碳排放397萬(wàn)噸。

多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

近年來(lái)多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展態(tài)勢(shì)向好，但在多式聯(lián)運(yùn)體系建設(shè)與多式聯(lián)運(yùn)海關(guān)監(jiān)管等方面仍然存在一些問題亟待解決。

標(biāo)準(zhǔn)體系尚不完善。目前，國(guó)際性多式聯(lián)運(yùn)標(biāo)準(zhǔn)體系尚未形成，全同性標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和管理要求還未統(tǒng)一，各地區(qū)多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展程度不一，技術(shù)手段參差不齊。票證單據(jù)尚未完全統(tǒng)一。港口、鐵路貨場(chǎng)、公路集散中心等樞紐建設(shè)規(guī)模和布局功能有所差異，鐵路集裝箱辦理場(chǎng)站數(shù)量不足且分布不合理，難以實(shí)現(xiàn)多種運(yùn)輸方式的無(wú)縫銜接，多式聯(lián)運(yùn)“最后一公里”和“最后一厘米”問題尚待解決。

信息聯(lián)動(dòng)相對(duì)不足?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+多式聯(lián)運(yùn)”發(fā)展滯后，港口、鐵路站場(chǎng)、公路集散中心等貨運(yùn)樞紐雖然擁有相對(duì)完善的信息系統(tǒng)，但各信息平臺(tái)之間的協(xié)調(diào)性不足，信息傳輸效率低，貨物運(yùn)輸各階段的信息難以實(shí)時(shí)共享，“信息孤島”現(xiàn)象較為普遍，尚不能為客戶提供一站式全程物流服務(wù)。

經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展滯后。現(xiàn)階段，提供一體化運(yùn)輸組織、一站式便捷服務(wù)、承擔(dān)全程責(zé)任的國(guó)際化、專業(yè)化多式聯(lián)運(yùn)經(jīng)營(yíng)人還比較少，國(guó)內(nèi)經(jīng)營(yíng)主體規(guī)模普遍偏小，經(jīng)營(yíng)范圍零散分散，集約化程度低，與多式聯(lián)運(yùn)跨地區(qū)、跨國(guó)際的大物流運(yùn)營(yíng)發(fā)展趨勢(shì)不相適應(yīng)。

海關(guān)監(jiān)管制度完備性不足。海關(guān)對(duì)多式聯(lián)運(yùn)監(jiān)管工作介入較早，在2015年就起草了《多式聯(lián)運(yùn)海關(guān)監(jiān)管業(yè)務(wù)流程（征求意見稿）》《海關(guān)多式聯(lián)運(yùn)監(jiān)管辦法（征求意見稿）》和《海關(guān)多式聯(lián)運(yùn)監(jiān)管辦法操作規(guī)程（征求意見稿）》，但相關(guān)制度規(guī)范并未落地實(shí)旋。隨著出入境檢驗(yàn)檢疫職責(zé)的劃入，多式聯(lián)運(yùn)過(guò)程中存在的疫病擴(kuò)散、核生化有害因子、?；沸孤┑劝踩L(fēng)險(xiǎn)更是不容忽視。制度規(guī)范的滯后不僅與現(xiàn)代物流發(fā)展步伐不匹配，也為海關(guān)執(zhí)法帶來(lái)了新的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

監(jiān)管協(xié)同性不足。多式聯(lián)運(yùn)跨區(qū)域、跨運(yùn)輸方式、跨部門的特點(diǎn)，對(duì)實(shí)施區(qū)域聯(lián)合監(jiān)管提出了要求。但目前，全國(guó)互聯(lián)互通的多式聯(lián)運(yùn)監(jiān)管架構(gòu)尚未形成，“全國(guó)海關(guān)通關(guān)一體化”模式下多式聯(lián)運(yùn)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)還缺乏制度和技術(shù)支撐，進(jìn)境地、經(jīng)停地、目的地、肩運(yùn)地、出境地海關(guān)間的物流監(jiān)控鏈路斷節(jié)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)多式聯(lián)運(yùn)開展全方位、全過(guò)程的管理和控制，貨物在途監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)仍然較大。

信息聯(lián)動(dòng)性不足?，F(xiàn)階段，一體化的多式聯(lián)運(yùn)通關(guān)和物流監(jiān)控平臺(tái)還未建設(shè)，艙單管理、運(yùn)輸工具管理、查驗(yàn)管理、監(jiān)管場(chǎng)所和智能卡口等作業(yè)系統(tǒng)尚未集成聯(lián)通，多式聯(lián)運(yùn)經(jīng)營(yíng)人需多系統(tǒng)操作，通關(guān)環(huán)節(jié)相對(duì)繁瑣。同時(shí)，海關(guān)與交通運(yùn)輸?shù)韧獠肯到y(tǒng)的數(shù)據(jù)交互不暢，多環(huán)節(jié)、多鏈條的信息匯集匱乏，無(wú)法自動(dòng)摘取關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)進(jìn)行邏輯判斷和印證，無(wú)法通過(guò)有效的智能風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警輔助監(jiān)管，制約多式聯(lián)運(yùn)協(xié)同管理與順勢(shì)監(jiān)管模式的建設(shè)。

多措并舉促進(jìn)多式聯(lián)運(yùn)創(chuàng)新發(fā)展

要適應(yīng)多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展趨勢(shì)，促進(jìn)多式聯(lián)運(yùn)物流與監(jiān)管規(guī)劃的統(tǒng)一，推動(dòng)物流與監(jiān)管場(chǎng)區(qū)的融合，推進(jìn)物流與監(jiān)管系統(tǒng)的交互，探索物流與監(jiān)管流程的嵌臺(tái)，構(gòu)建“一次交付、一次申報(bào)、—單到底”的多式聯(lián)運(yùn)物流監(jiān)管新模式。

一是加強(qiáng)多式聯(lián)運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。優(yōu)化鐵路多式聯(lián)運(yùn)樞紐布局，完善樞紐物流中心功能，形成以鐵路運(yùn)輸為核心的多式聯(lián)運(yùn)體系，推動(dòng)“門到門”運(yùn)輸，解決“前后一公里”銜接不暢問題。配套建設(shè)多式聯(lián)運(yùn)海關(guān)監(jiān)管中心，探索用科技手段推動(dòng)監(jiān)管鏈條的“前伸后延”，實(shí)現(xiàn)對(duì)多式聯(lián)運(yùn)“門到門”的全鏈條監(jiān)管。

二是加快聯(lián)運(yùn)標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)程。加快多式聯(lián)運(yùn)制度規(guī)范體系建設(shè)，建立健全多式聯(lián)運(yùn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。加強(qiáng)國(guó)際協(xié)作，積極參與多式聯(lián)運(yùn)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化工作，探索在多式聯(lián)運(yùn)重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、服務(wù)規(guī)則制定、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、信息互聯(lián)共享和海關(guān)監(jiān)管模式等方面的務(wù)實(shí)合作。推動(dòng)多式聯(lián)運(yùn)樞紐和海關(guān)監(jiān)管中心建設(shè)運(yùn)營(yíng)與監(jiān)管模式的輸出，推動(dòng)在境外重要節(jié)點(diǎn)的合理布局，實(shí)現(xiàn)境內(nèi)外樞紐的物流與監(jiān)管聯(lián)動(dòng)。

三是完善信息平臺(tái)建設(shè)。建設(shè)多式聯(lián)運(yùn)公共信息平臺(tái)和全程貨物追蹤信息平臺(tái)，打通部門間信息系統(tǒng)壁壘，實(shí)現(xiàn)物流信息的交匯融合，破除“信息孤島”現(xiàn)象。加強(qiáng)聯(lián)運(yùn)信息監(jiān)測(cè)，使用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等新技術(shù)手段，為多式聯(lián)運(yùn)提供業(yè)務(wù)受理、在線訂艙、狀態(tài)監(jiān)控、電子商務(wù)交易、供應(yīng)鏈金融等一體化綜合服務(wù)。建設(shè)多式聯(lián)運(yùn)協(xié)同監(jiān)管平臺(tái)，實(shí)時(shí)采集獲取各環(huán)節(jié)數(shù)據(jù)，為海關(guān)開展多式聯(lián)運(yùn)監(jiān)管提供一體化平臺(tái)支撐。

四是推動(dòng)一體化監(jiān)管。推動(dòng)全程智能監(jiān)管，加強(qiáng)非侵入式監(jiān)管等科技設(shè)備配置，探索通過(guò)5G、物聯(lián)網(wǎng)、北斗導(dǎo)航、機(jī)器學(xué)習(xí)等新技術(shù)應(yīng)用，推動(dòng)對(duì)“監(jiān)管中心+運(yùn)輸工具”的全程監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)時(shí)預(yù)警。推動(dòng)順勢(shì)嵌入監(jiān)管，通過(guò)全程物流與通關(guān)數(shù)據(jù)的交互，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)、信息的自動(dòng)采集與比對(duì)分析，實(shí)現(xiàn)對(duì)貨物的提前申報(bào)、智能審核與自動(dòng)核銷放行，簡(jiǎn)化企業(yè)手續(xù)，提高通關(guān)效率。推動(dòng)跨境協(xié)同監(jiān)管，逐步完善主要物流節(jié)點(diǎn)之間信息共享共用、協(xié)同監(jiān)管等機(jī)制，通過(guò)數(shù)據(jù)跨境提前傳輸和實(shí)時(shí)交互，推動(dòng)由串聯(lián)管理向并聯(lián)管理的轉(zhuǎn)變。

（田蔚：滿洲里海關(guān);林松：滿洲里市委辦）