美國公立大學治理的社會參與制度：歷史演進與基本特征

摘?要：美國公立大學治理的社會參與制度的發(fā)展歷程大致可以分為三個階段：建國到內戰(zhàn)為初創(chuàng)時期，內戰(zhàn)到二戰(zhàn)為發(fā)展時期，二戰(zhàn)以后為成熟時期。這三個時期分別是社會參與制度中的董事會制度、高等教育協(xié)會制度和公眾參與制度的發(fā)生時期。按照社會參與階梯理論，董事會、高等教育協(xié)會和社會公眾這三類主體的社會參與分別對應于共同決定、咨詢和知情三個階梯。研究發(fā)現(xiàn)，美國公立大學治理的社會參與制度的發(fā)生類型為自然生長型，發(fā)展類型為階梯下延式。

關鍵詞：社會參與制度;社會參與階梯;大學治理;公立大學;美國

美國公立大學治理的社會參與制度是由一系列具體制度構成的完整制度體系，是社會范疇的不同大學利益相關主體參與大學事務過程中形成的所有具體制度的總和。美國公立大學是當今世界典型的社會參與型組織，其社會參與的廣度和深度都是值得他國公立大學效法的典范。美國公立大學自產生以來，是如何不斷豐富和發(fā)展其社會參與制度，從而形成如今完整的大學治理社會參與制度體系的呢？本文將美國公立大學自產生以來的兩百多年發(fā)展歷程，劃分為大學治理社會參與制度的初創(chuàng)時期、發(fā)展時期和成熟時期三個階段，通過具體考察董事會、高等教育協(xié)會和社會公眾三個層次的利益相關主體參與大學治理的發(fā)生情況，及其在社會參與階梯中的作用，以期揭示美國公立大學治理中社會參與制度發(fā)生和發(fā)展的歷史演進規(guī)律。

一、初創(chuàng)時期：董事會制度的產生及其在治理結構中的作用

美國從建國（1776年）到內戰(zhàn)（1862年）是公立大學的創(chuàng)生時期，也是公立大學治理中社會參與制度的初創(chuàng)時期，這一時期公立大學仿效私立大學的治理模式，建立了董事會治理結構，其他參與大學治理的社會主體還遠未建立起來，由校外人士組成的董事會是這一時期大學治理社會參與的唯一制度化社會主體。

（一）公立大學的創(chuàng)建

美國在1776年建國前的殖民地時期建立了9所學院，全部是私立大學，而且入學人數非常有限。建國后，無論高等教育機構的數量、類型，還是培養(yǎng)的學生數都不能滿足新興國家發(fā)展的需要。1783年美國獨立戰(zhàn)爭結束之后，創(chuàng)辦國立大學的想法成為眾多仁人志士（包括前6任國家總統(tǒng)）的強烈愿望，從1787年提出第一個關于建立國立大學的詳細提議直到20世紀初期，“國家大學運動”[1]就一直在屢屢嘗試和屢屢失敗的反復中持續(xù)不斷地上演，時至今日美國依然不存在國立大學。

國家大學運動屢屢失敗，達特茅斯學院案的判決結果也使改辦私立大學為公立大學的道路走不通。因此，美國國家建設和社會發(fā)展所需要的新型實用知識的傳授就要借助于一種新形式的大學——州立大學來完成，州立大學作為公立大學形式創(chuàng)建起來。創(chuàng)辦于1819年的弗吉尼亞大學是美國誕生的第一所真正意義上的州立大學。[2]南方公立大學運動、州立大學理念、西進運動、聯(lián)邦贈地等多種重要因素促使州立大學得到較快建立，“到南北戰(zhàn)爭前夕，美國的27個州已有25個州相繼建立了州立大學”[3]。

美國從建國到南北戰(zhàn)爭的這一段時期，經歷了國立大學創(chuàng)辦的失敗，經歷了殖民地學院改造為公立大學的失敗，經歷了由弗吉尼亞大學創(chuàng)辦成功而帶動的南部和西部州立大學的陸續(xù)創(chuàng)辦，“這一時期是美國高等教育不斷‘試誤的時期，這種高等教育自由放任發(fā)展、自生自滅的局面直到進入20世紀以后才逐步得到糾正，但是具有美國特色的高等教育體系已經開始形成了一個粗略的輪廓”[4]，為美國公立高等教育體系的建立奠定了基礎。

（二）公立大學董事會制度形成并發(fā)揮共同決定作用

美國從建國到內戰(zhàn)這段時期，宗教團體最熱心于建立學院，州政府在建立州立大學方面也成效顯著。州立大學由州政府出資創(chuàng)辦并實施管理，但是州政府并沒有把州立大學作為政府部門直接管理，其治理結構仍然仿效私立大學，建立由校外人士組成的董事會負責管理。為什么美國的公立大學創(chuàng)生之初就采用了董事會的治理結構呢？

董事會制度發(fā)源于歐洲，歐洲的公司最早采用董事會治理結構。[5]而歐洲的公司也是經歷了較長歷史時期的發(fā)展演變，才產生出董事會制度。在古代羅馬法中，一切社會組織都被稱為“公司”，如羅馬國家、自治城市、經濟、宗教和政治組織、教會和寺院等，但羅馬法規(guī)定“與每個人利害攸關的事情，得由全體成員一起決定”，所以古羅馬時期公司沒有出現(xiàn)董事會結構。[6] 中世紀的公司，如教會、中世紀城市、商人行會等，尤其是商人行會成為公司董事會制度孕育的土壤，商人行會“用一個代表組織來取代全體成員會議”[7]的決策模式，誕生了董事會治理結構的雛形。近代，從具有同業(yè)行會性質的規(guī)約公司到介于合伙與股份公司之間的合股公司，在其發(fā)展過程中完成了董事會制度的初創(chuàng)和初步定型。[8]現(xiàn)代股份制公司實行董事會制度已經是立法確認的強制性要求，其職責定位也轉變?yōu)椤氨O(jiān)督、聯(lián)絡和戰(zhàn)略管理”[9]，并將經營權授予總經理。從古代公司到現(xiàn)代公司，董事會從無到有，董事會治理結構已經成為現(xiàn)代股份公司的標準配置。

大學是起源于中世紀學者與學生行會的一種社會組織，據學者考察，在拉丁文中“Universitas” “Collegium”是與“公司”概念相對應的通常可以互換的同義詞，[10]因此大學天生就是“公司”的一種形式，同其他類型的公司一樣，中世紀的大學也同樣發(fā)展出了董事會制度。美國大陸從一開始就采取了源自英國的董事會制度。[11]因此，美國建國前殖民地時期的9所學院無一例外地都采用了董事會治理結構，建國后逐步建立起來的公立大學自然是公司性質的機構，同樣采用董事會治理結構。雖然隨著歷史的發(fā)展大學與公司一樣都產生了董事會治理結構，但是與公司不同的是，大學由外行人士（layperson）組成董事會，這種非學術的外行人士組成董事會的做法又是如何發(fā)源的呢？

美國的大學外行董事會發(fā)源于美國公司的說法是一個誤解。[12]克拉克·科爾（Clark Kerr）和瑪麗安·加德（Marian Gade）的研究將大學外行董事會的歷史追溯到十四世紀中葉意大利和德國的公共管理委員會。十四世紀中葉，由利益相關的市民組成董事會的做法被運用于當時許多意大利和德國的“學生大學”，為了打破學生對學生行會的控制，教授與市政官員聯(lián)手，由市政當局任命公共教授，繼而任命一個由市政官員和公民組成的“公共團體”來管理公共教授的薪資和監(jiān)督教職。[13]這樣那些被稱為博洛尼亞模式的學生自治大學就被置于公共控制之下，以作為對教授和學生的過度行為的回應。[14]在隨后的十四到十五世紀，市政當局在所有意大利大學中建立了這樣的公共團體，大學的真正控制權則越來越多地由公共團體掌握，到十六或十七世紀時，學校的學生控制權已經成功地轉移到公共團體的手中。[15]這種公共團體就是大學外行董事會的雛形。

在殖民地美國東海岸的第一批大學出現(xiàn)之前，這樣的外行董事會控制模式在整個歐洲都出現(xiàn)了，[16]這種外行董事會治理模式隨著英國到美洲大陸的殖民遷移到了美國，大學外行董事會制度隨后在美洲大陸上形成并延續(xù)至今。因此，公立大學在創(chuàng)生之初也毫不例外地采用外行董事會制度，比如第一所公立大學——北卡羅萊納大學①，1789年12月11日北卡州議會通過了北卡羅萊納大學特許狀，規(guī)定“董事會由州內的杰出人士、慈善人士和值得信賴的人民領袖組成”[17]。第一屆40名董事會成員的身份除州長、最高法院法官、參議院議員、州法院法官、州眾議院議長、州參議院議員和開國將領等政治精英外，還包括1名著名律師、1名開明商人、1名著名教師（牧師）以及3位普通民眾。[18]這種由校外社會人士組成的外行董事會，是參與大學治理的社會載體，從公立大學創(chuàng)建之初直至現(xiàn)在，一直與大學校長、大學教師一起共同決定大學的發(fā)展。

二、發(fā)展時期：高等教育協(xié)會的出現(xiàn)及其在治理結構中的作用

美國從內戰(zhàn)時期（1862年）到二戰(zhàn)結束（1945年）是“大學轉型時期”[19]，是公立大學體系形成時期，也是公立大學治理中社會參與的發(fā)展時期，這一時期董事會依然是參與大學治理的重要社會主體，但是作為大學治理社會參與的另一重要主體形式——高等教育協(xié)會——開始出現(xiàn)，并逐漸成長為參與大學治理中不可或缺的一個主體力量。

（一）公立大學體系的形成

美國完整的公立大學體系的形成得益于三種類型高等院校的產生與發(fā)展。一是贈地學院的建立。在內戰(zhàn)以前，聯(lián)邦政府通過贈予各州公共土地，建立起了一批公立高等院校，1862年生效的《莫雷爾法案》掀起了大規(guī)模贈地學院運動，極大地促進了公立高等院校數量的增加和實科高等教育的發(fā)展。克拉克·科爾曾指出，1862年《莫雷爾法案》推動的“贈地運動”適應了美國工農業(yè)迅速發(fā)展和人口激增對高等教育的新需求，“使得美國現(xiàn)代的公立大學體系開始形成”[20]。二是研究型大學的建立。南北戰(zhàn)爭以后，隨著美國社會工業(yè)化的發(fā)展帶來社會財富的增加，大批從德國留學回國擁有博士學位的畢業(yè)生帶回了德國研究型大學理念，這些為美國現(xiàn)代研究型大學的發(fā)展奠定了必要的財力和人力條件。1876年，以研究生教育為首要任務的約翰·霍普金斯大學成功創(chuàng)辦，樹立了美國研究生教育的典范，其創(chuàng)辦成功和榜樣的示范作用，促進了一批州立大學改造為研究型大學的進程。三是初級學院的建立。19世紀末期，一批研究型大學建立起來后，“一些大學校長堅持認為只要大學保留一二年級課程的教學，就永遠不會成為真正的研究和專業(yè)發(fā)展中心，于是專門提供兩年大學課程的機構開始出現(xiàn)”[21]?！爸ゼ痈绱髮W校長威廉·哈珀（William Harper）建議那些規(guī)模較小的四年制學院放棄三四年級，轉變?yōu)槌跫墝W院，為培養(yǎng)學生進入四年制大學做準備”[22]，1892年芝加哥大學開門辦學時，哈珀就將本科階段分成初級學院和高級學院兩段，[23]從而在事實上拉開了初級學院運動的序幕。

高等院校類型的豐富促進了公立大學規(guī)模的快速擴張，美國國家教育統(tǒng)計中心的數據顯示，1931年秋季高等教育入學總人數達到115.4萬，其中公立高等教育機構共招收學生58.2萬人，占當年全部入學人數的50.4%，[24]首次超越私立高等教育機構招收人數，此后公立高等教育機構招生規(guī)模逐年增加。贈地學院的創(chuàng)建極大地促進了公立高等院校數量的增加，研究型大學的建立和研究生教育的開展以及社區(qū)學院的創(chuàng)舉在縱向上豐富了公立大學人才培養(yǎng)的層次，研究型大學、專業(yè)學院、初級學院這三種類型的院校構建起了結構完整的美國現(xiàn)代公立高等教育體系的基本框架。

（二）高等教育協(xié)會出現(xiàn)并發(fā)揮咨詢作用

從內戰(zhàn)到二戰(zhàn)這段時期，是美國高等教育規(guī)模大擴張時期，在贈地學院政策的作用下，公立高等教育得到快速發(fā)展，高等院校數量快速增長的同時，高等教育的入學人數也快速增加。從1869-1870年度到1939-1940年度，全國公私立高等教育機構數從563所增加到1708所，增長了3倍多;高等教育入學人數從62839人增加到1494203人，增長了近24倍。[25]這一時期是高等教育規(guī)模大擴張時期，也是各種高等教育協(xié)會組織大量產生時期，這些協(xié)會組織有全國性協(xié)會，也有區(qū)域性協(xié)會;有院校協(xié)會，也有專業(yè)協(xié)會;有以大學為成員的協(xié)會，也有以個體為成員的協(xié)會。如1887年誕生了美國第一個高等教育協(xié)會組織——美國農業(yè)學院和實驗站協(xié)會（AAACES），1896年成立了全國州立大學協(xié)會（NASU），1900年成立了美國大學協(xié)會（AAU），1915年成立了美國大學教授協(xié)會（AAUP），1918年成立了美國教育理事會（ACE），1920年成立了美國社區(qū)學院協(xié)會（AACC），等等。

這一時期，來自政府、社會、市場和大學四個方面的力量共同推動了高等教育協(xié)會組織的產生。第一，政府的影響。由于聯(lián)邦憲法限制了政府干預高校事務的權力，社會性高等教育協(xié)會組織的誕生契合了政府希望通過發(fā)展高等教育“適應國家發(fā)展需求”的意愿，發(fā)揮了政府和高校間的協(xié)調作用，使得政府免于直接干預學校事務的“違憲”行為的發(fā)生。第二，社會的張力。作為社會組織的大學，特別是作為“防止政府過分束縛的一個堡壘的私立大學”[26]，在面對政府控制時能夠自覺保持一種抵制的張力，從而為高等教育社會組織的產生提供正當空間，當政府試圖插手大學具體事務時，總有一種社會力量體現(xiàn)為抵制政府干預的張力，同時這種張力也是協(xié)會組織產生的動力。第三，市場的作用。由于聯(lián)邦政府奉行不干預教育的政策，加上達特茅斯學院案判決結果強調的法人團體不可侵犯，導致了美國自由、開放的高等教育市場形成。宗教團體、一些社會組織、聯(lián)邦政府和州政府在各個不同時期積極創(chuàng)建私立和公立大學，形成了具有相當規(guī)模的高等教育市場，包括伯頓·克拉克（Burton R.Clark）所說的消費者市場、勞動力市場和院校市場。[27]但是，市場的逐利性和市場規(guī)則不興導致的無序性給市場化的高等教育帶來諸多顯在的問題，各類院校創(chuàng)建時缺少規(guī)范，入學條件、培養(yǎng)規(guī)格、修業(yè)年限、畢業(yè)要求等都缺乏標準，各種院校參差不齊，濫發(fā)文憑現(xiàn)象嚴重。高等教育行業(yè)協(xié)會的出現(xiàn)在促進高等教育市場由無序走向規(guī)范的過程中發(fā)揮了重要的作用，因此，19世紀下半期到20世紀初的這段時期成為質量認證類協(xié)會組織產生的高峰期?！案叩冉逃齾f(xié)會組織出現(xiàn)的目的和使命就是建立規(guī)范和標準，規(guī)范高等教育領域無序競爭的混亂局面。因而可以說市場成為推動協(xié)會組織誕生的最原始、最強大的力量。”[28]第四，大學的自治。美國的大學自誕生之始就一直作為公民社會的一部分，而非政府部門的一種存在形式，是特殊的社會組織，始終與政府保持著距離。正是這種大學的自治力量，促使大學自己能夠自發(fā)地組織起來，形成大學聯(lián)盟，形成解決自身問題的大學協(xié)會，從而帶動社會其他專業(yè)性的非政府、非營利的高等教育協(xié)會組織的形成，推動整個高等教育的社會化治理的進程。

在這一高等教育機構快速擴張時期，大量產生的高等教育協(xié)會組織除了參與政府有關高等教育公共政策的制定之外，最主要的是通過制定一系列標準和規(guī)則參與到大學具體的治理實踐中，標準和規(guī)則的建立對于維護大學的良性運轉和高等教育正常秩序起到了非常關鍵的作用。高等教育協(xié)會組織種類五花八門，數量數不勝數，其在高等教育領域制定的規(guī)則亦如政府制定的法律一樣詳細具體且多如牛毛。高等教育協(xié)會影響大學治理的方方面面，如為大學建立入學標準和畢業(yè)標準，為大學建立專業(yè)標準和課程標準，為大學人才培養(yǎng)建立職業(yè)規(guī)范和行業(yè)規(guī)范，為大學開展專業(yè)認證和院校認證，等等。這些社會性組織的產生和發(fā)展，對參與美國高等教育不同層面的治理和參與大學治理發(fā)揮著非常重要的作用，可以說協(xié)會組織對大學治理產生的影響無處不在、無時不在，這種影響是間接的，客觀上充當了大學決策者的顧問、參謀和外腦，在大學治理中實質性地發(fā)揮著咨詢作用。

三、成熟時期：公眾參與制度的產生及其在治理結構中的作用

美國在二戰(zhàn)以后（1945年后），尤其是在高等教育大眾化走向高等教育普及化以后，公立大學治理的社會參與制度逐漸走向成熟，社會公眾（The Public）開始作為又一重要的參與大學治理的社會主體，走到了顯著的位置上，在大學治理中發(fā)揮重要作用。社會公眾以個體或組織的形式參與到大學的治理中來，豐富了社會參與主體的類型，再加上董事會和各種高等教育協(xié)會的參與，逐漸形成了比較成熟的公立大學治理的社會參與制度。

（一）高等教育的大眾化及普及化

二戰(zhàn)以后，在國家政治、經濟、軍事和科技快速發(fā)展的同時，美國的高等教育也得到了蓬勃發(fā)展，高等教育的規(guī)模、數量、結構、質量發(fā)生巨變。1944年《退伍軍人權利法案》的頒布，激勵了二戰(zhàn)結束后大批退役軍人涌入高等學校，擴大了高等教育的規(guī)模。按照美國著名學者馬丁·特羅（Martin Trow）提出的高等教育大眾化理論，美國1953年高等教育毛入學率為14.7%，1954年為16.2%，[29]開始步入大眾化階段。1958年《國防教育法》的頒布，加大了政府對教育的投入，高等教育經費的增加促進了高等學校規(guī)模的擴張，不僅反映在高等學校入學人數的增加上，而且反映在高等學校數量的增加上，從而加快了高等教育大眾化的節(jié)奏。到1988年高等教育毛入學率達49%，1989年為51.4%，[30]開始進入普及化階段。

高等教育大眾化和普及化帶來的影響主要包括三個方面：一是高等教育觀念的變革。退役軍人進入高校的真正影響是帶來社會公眾對高等學校的認可和高等教育觀念的轉變，這種觀念的轉變促使美國高等教育由為少數人所享受的特權逐步轉變?yōu)槠胀ü姷臋嗬＜又荽髮W校長本杰明·惠勒（Benjamin Ide Wheeler）這樣表達高等教育觀念的這種轉變，他說：“大學理應成為一個在學習、追求真理和人與人之間不存在貴族與平民之分的地方。”[31]二是高等教育進入社會中心。大眾化乃至普及化后的高等教育逐漸進入社會的中心位置，大學以其知識生產場屬性，擔負著政治思想智慧庫、經濟革新發(fā)動機和社會公平穩(wěn)定器的功用。政府和公眾對大學的強勢關注以及大學自身隨著社會的發(fā)展不斷提升社會影響力，共同把大學推向“新的中心地位”已是理所當然。三是公眾參與的訴求增加。一方面，正如克拉克·科爾所說，“多元化巨型大學的界限很模糊，它延伸開來，牽涉到歷屆校友、議員、農場主、實業(yè)家”[32]?，F(xiàn)代巨型大學已經卷入了越來越多的利益相關者——政府、企業(yè)、董事會、社會團體、學生家長、教師、學生、大學管理者……數量之多、類型之眾，已經將所有社會成員的利益和福祉裹挾其中。因此，各類群體出于自身利益的考慮，要求參與大學事務的訴求明顯增加。另一方面，維持龐大而復雜的大學機構的運轉，其耗費是相當巨大的。單純依賴政府的有限撥款無法支撐起這一巨型機構的良好運轉，因此，包括學生繳費、社會捐贈、私人贈予、學生捐助等各種渠道的經費支持彌補了政府經費的不足。1950年非政府來源經費占大學總收入的比重為54.6%，超過政府的撥款數額，而到1990年這一比重增加到將近60%。[33]社會主體的投資增加，要求知曉大學開支信息的需求也相應增加。

（二）公眾參與的出現(xiàn)與制度化

二戰(zhàn)以后，在大學的治理結構中，政府權力明顯加強，甚至影響到了一些大學的發(fā)展方向，但是無論政府影響如何增強，在公立大學治理結構中的社會參與仍然持續(xù)地存在，沒有被政府取代，甚至沒有被政府力量削弱。董事會治理結構沒變，高等教育協(xié)會的影響一直持續(xù)，社會公眾對大學治理的參與訴求和路徑顯著增加。

公眾參與出現(xiàn)的原因主要來自兩個方面：一是高等學校收支巨增引起社會公眾普遍關注。二戰(zhàn)以后，美國進入發(fā)達的工業(yè)社會，政府和社會各界對高等學校的經費投入迅速增長，高等學校因規(guī)模的擴張在行政管理、教學科研和基本建設上的開支也顯著增長。從1949-1950年度到1989-1990年度，高等學校的總收入從23.7億美元迅速增長到1396.4億美元，總支出從22.5億美元快速增長到1346億美元，40年收支都增長了60多倍，[34]其中包括學生學雜費在內的社會資助高等學校經費的增速比例超過了政府撥款，并且到1990年非政府投入已達到高?？偸杖氲?0%。顯然，在高等學校收支不斷增長的情況下，“聯(lián)邦政府和州政府的明確意圖都是將高等教育的負擔從納稅人身上轉嫁到受益最大的學生和家長身上”[35]。不斷增長的高昂學費，引起學生、家長和社會對高校開支的關注和問責;政府對公立高校財政性經費投資的巨增，也增加了廣大納稅人參與大學事務的愿望和訴求。二是公立高校問題突現(xiàn)引發(fā)社會問責機制。二戰(zhàn)以后，政府和社會快速增長的巨額投資促進了高等學校的大發(fā)展和大變革，特別是公立高等學校規(guī)模急劇擴張，形成了龐大的公立高等教育體系。20世紀70年代后，公立高校學費上漲、開支增大、學業(yè)成績下降、教學質量下滑等問題突現(xiàn)出來，引起社會公眾的不滿和質疑。美國大學入學考試委員會主辦的學術性測驗表明：1963-1980年，學生的成績呈持續(xù)下降的趨勢;1964-1982年，在研究生入學考試的15門主要學科中，有11門成績下降;大學生中僅有半數獲得學士學位。[36]到20世紀80年代，高等教育質量問題成為大眾化后社會公眾關注的熱點和焦點問題。于是，在20世紀80年代中期，美國高等教育評估制度開始興起。評估包含“改進”和“問責”兩個方面，改進是高校的主要評估目的，而問責是政府和社會的主要評估目的。評估有機構認證、高校排名和院校自我評估三個層次，機構認證是20世紀初以來認證協(xié)會組織一直從事的主要工作內容，高校排名的出現(xiàn)開辟了以聲譽評價促質量提高、回應社會問責的新途徑。

公眾參與制度化的保障來自于“陽光法案”。1966年美國聯(lián)邦政府頒布了《信息自由法》（Freedom of Information Act，F(xiàn)OIA），這是一部規(guī)制政府信息公開、保障社會公眾知情權的法律，又稱“陽光法案”。法案規(guī)定公立大學是“公共機構”（Public Body），而且將公共機構具體到公立大學內部的許多正式組織，如董事會、理事會、委員會等。“公共機構的所有正式會議對公眾開放，任何人有權參加”，“正式會議是指由公共機構成員在任何時間、任何地點參加的，旨在為他們責任范圍內的公共事務進行聽證、審議或投票而舉辦的集會，包括電視電話會議和其他電子手段進行的會議”。公共機構形成的“公共記錄”包括記錄、文件、信函、地圖、書籍、照片、膠片、磁帶、電子數據處理記錄、文物或者其他文獻資料等，任何人可以免費或以最低成本獲取。陽光法案是針對社會公眾的法案，是保障社會公眾知情權和參與權的法案，如果公立大學的正式決策違反陽光法案的規(guī)定，沒有獲得公眾的參與，法院將宣布會議討論的內容和形成的決定無效。這樣，強制性的法律規(guī)定為社會公眾參與大學事務提供了可靠的保障，使社會公眾的參與形成了制度化。

四、研究結論

美國公立大學自誕生以來的兩百多年，隨著大學治理中參與的社會主體不斷增多，社會參與階梯的內容不斷豐富，公立大學治理的社會參與制度也不斷由發(fā)生、發(fā)展走向成熟。

（一）美國公立大學治理的社會參與的發(fā)生類型為自然生長型

初創(chuàng)時期，美國公立大學模仿私立大學采用外行董事會治理模式，形成了公立大學治理中社會參與的開端，社會成員以董事會成員的身份參與公立大學的治理，雖然最初的董事會組成中社會成員的比例較小——例如前文提到的北卡羅萊納大學1789年建校時組建的第一屆董事會，40名成員中只有社會人士6人，但是畢竟從公立大學創(chuàng)建之初就打開了社會成員參與大學治理的通道，而且這一通道始終沒有被其他力量關閉，反而在公立大學的發(fā)展中得以拓展且走向成熟。美國公立大學治理的社會參與制度自然生長的特點，與美國高等教育這一“自組織系統(tǒng)”的特性是分不開的?！八^自組織系統(tǒng)是指，無需外界特定指令而能自行組織、自行創(chuàng)生、自行演化能夠自主地從無序走向有序，形成有結構的系統(tǒng)?！盵37]公立大學產生之后，在市場體系下（市場體系本身就是自組織的）出現(xiàn)過短暫的混亂無序階段，而后從混亂走向規(guī)范，從無序走向有序的過程中產生的高等教育協(xié)會參與治理，以及更遲產生的社會公眾參與治理，都是高等教育系統(tǒng)自組織過程。“協(xié)同學”理論創(chuàng)始人赫爾曼·哈肯（Hermann Haken）這樣定義自組織：“如果一個體系在獲得空間的、時間的或功能的結構過程中，沒有外界的特定干涉，我們便說該體系是自組織的?！盵38]這里的“特定”一詞是指結構或功能并非外界強加給體系的，而且外界是以非特定的方式作用于體系的。美國公立大學治理結構不是在政府“特定”干涉下形成的，不是外界強加的，其社會參與大學治理結構和功能的形成是自組織的過程。

（二）美國公立大學治理的社會參與制度的發(fā)展類型為階梯下延式

“社會參與是社會成員對社會組織的有目的參與活動”。[39]大學治理社會參與的深度可以從“知情”“咨詢”和“共同決定”三個層次加以衡量，三個層次中利益相關主體對決策過程的影響程度由低到高呈階梯狀分布。[40]美國公立大學治理的社會參與制度的發(fā)生階段，董事會制度是隨著公立大學的產生同時出現(xiàn)的，董事會作為大學治理結構中的最高決策者，發(fā)揮著“共同決定”的作用，因此發(fā)生階段的社會參與即處于參與階梯的頂端;發(fā)展階段，隨著公立大學體系的逐漸形成，高等教育協(xié)會組織作為重要的社會主體參與到大學的治理中來，雖然其參與是間接的，但是對大學科學決策、質量提升、結構優(yōu)化、走向卓越發(fā)揮了不容置疑的“咨詢指導”作用，處于參與階梯的中端;成熟階段，社會公眾作為又一重要的社會參與主體以個體或組織的形式普遍地參與到大學治理中，公眾參與的基本狀態(tài)是“知情”，知情是實質參與的準備階段，處于參與階梯的低端。公眾知情階段的出現(xiàn)，使得社會參與階梯趨向完整，從而標志著公立大學治理的社會參與制度走向成熟。因此，從參與深度階梯來看，美國公立大學的社會參與是從共同決定到咨詢再到知情，是按參與階梯的下延式發(fā)展“從有到優(yōu)”的過程。

注釋：

①雖然佐治亞大學（University of Georgia）于1785年就被特許，但是直到1801年才開始上課;雖然威廉瑪麗學院（College of Williams & Mary）于1693年被特許，是現(xiàn)有公立大學中最早的大學，但其早先是私立大學，到1906年才成為公立大學;北卡大學（University of North Carolina）是美國最早（1795年）開始招生的公立大學。因此，這三所大學各自在不同的意義上聲稱自己是美國第一所公立大學，歷史學家布魯貝克和魯迪（John S.Brubacher & Willis Rudy）認為他們是“自稱的州立大學”。

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（責任編輯?陳春陽）