貧困縣脫貧摘帽成效鞏固提升探討

楊燕

[提要] 在實施脫貧攻堅任務(wù)過程中，充分依靠扶貧政策支持，加大資金和人才的輸入，優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展，使得脫貧攻堅獲得良好的效果。但是，由于貧困縣的區(qū)域條件限制和經(jīng)濟發(fā)展限制，在脫貧摘帽后的貧困縣出現(xiàn)返貧現(xiàn)象，為避免返貧現(xiàn)象的發(fā)展，要具體問題具體分析，將扶貧分層分類，完善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)設(shè)計，加大資金投入，增強基層黨組織建設(shè)，多方面采取措施，鞏固和提升扶貧成效。

關(guān)鍵詞：脫貧攻堅;鄉(xiāng)村振興;扶貧成效鞏固

中圖分類號：C913.7 文獻標識碼：A

收錄日期：2020年9月4日

新中國成立以來，我國的扶貧政策從最初的“廣泛救濟性扶貧”到“區(qū)域開發(fā)性扶貧”最后為“精確扶貧”，獲得顯著的成效。隨著精準扶貧工作展開，2018年中國的貧困人口由2012年的9，899萬人減少到1，660萬，每年平均減貧1，300多萬人，貧困發(fā)生率降至3.1%。然而，在脫貧攻堅道路上仍然有兩個挑戰(zhàn)：一是未脫貧地區(qū)如何快速脫貧;二是已脫貧地區(qū)如何鞏固成效，根除返貧風(fēng)險的發(fā)生。在未來的脫貧攻堅道路上，我們要重視未脫貧地區(qū)的發(fā)展，加大支持，促進未脫貧地區(qū)的脫貧速度，更要重視已脫貧地區(qū)鞏固，提升脫貧攻堅的成效。

一、鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅成效鞏固與提升的辯證關(guān)系

（一）鄉(xiāng)村振興為脫貧攻堅成效的鞏固與提升提供現(xiàn)實指引。產(chǎn)業(yè)興旺、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效和生活富裕是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的最終目標。產(chǎn)業(yè)興旺是指完善農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，融合農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)，適度加大經(jīng)營規(guī)模，引入農(nóng)業(yè)專業(yè)技術(shù)人才，完善優(yōu)化堅定農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)現(xiàn)代化農(nóng)產(chǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。產(chǎn)業(yè)興旺是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)。脫貧攻堅戰(zhàn)略中要求發(fā)展生產(chǎn)脫貧，生產(chǎn)脫貧是指以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為核心帶動貧困戶和貧困地區(qū)脫貧。產(chǎn)業(yè)發(fā)展是貧困地區(qū)脫貧的關(guān)鍵，有利于地區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展。要實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，必須要堅持發(fā)展可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，融合農(nóng)村多產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟，適度擴大經(jīng)營規(guī)?！，F(xiàn)代化農(nóng)業(yè)是產(chǎn)業(yè)興旺的關(guān)鍵，也是脫貧攻堅鞏固成效的重要發(fā)展途徑，因此鄉(xiāng)村振興是脫貧攻堅成效鞏固與提升的現(xiàn)實指引。

（二）脫貧攻堅成效的鞏固與提升為鄉(xiāng)村振興提供實現(xiàn)基礎(chǔ)。2018年，習(xí)近平指出脫貧攻堅成效的鞏固和提升是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》和《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的決定》中明確指出，2020年前要完成以消除絕對貧困為目標的精準脫貧，而鄉(xiāng)村振興的相關(guān)制度框架和政策體系要在2020年基本形成。從中看出，鄉(xiāng)村振興是脫貧攻堅時間點延續(xù)和過渡，脫貧攻堅的成效與鞏固有利于優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提升鄉(xiāng)風(fēng)文明程度，提高農(nóng)村的治理水平，因此脫貧攻堅的鞏固和提升是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的現(xiàn)實基礎(chǔ)。

二、貧困縣摘帽后仍存在的問題

（一）村集體經(jīng)濟薄弱。目前，摘帽后的貧困縣的鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟收入仍然較低，大部分鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟的經(jīng)濟形式是林地、坑塘承包、銷售土石等。村集體經(jīng)濟環(huán)節(jié)薄弱原因：一則是因為收入發(fā)展失衡。地域間發(fā)展不平衡，導(dǎo)致城郊地區(qū)村級收入高于其他區(qū)域;同區(qū)域間的村集體間經(jīng)濟發(fā)展失衡，導(dǎo)致富裕村和貧困村收入差距過大。二則是因為鄉(xiāng)村大部分閑置資源未能充分利用，導(dǎo)致資產(chǎn)幾度荒廢。三則是因為村集體預(yù)留地普遍存在外包周期過長，租金無法及時根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展提高，導(dǎo)致租金過低，無法實現(xiàn)利潤增收。

（二）扶貧產(chǎn)業(yè)帶動的就業(yè)增收作用不明顯。貧困縣脫貧致富的主要手段是在貧苦地區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)幫扶，但股份合作組織與貧困戶之間、農(nóng)村合作社與貧困戶之間的利益關(guān)聯(lián)性不強，即使在政策的引導(dǎo)和支持下，很多合作組織對農(nóng)戶設(shè)置了較高的進入門欄，大多數(shù)普通農(nóng)戶無法享受到利益增收。除此之外，合作組織的交易規(guī)范存在一定的漏洞，導(dǎo)致農(nóng)戶無法按照實際交易額享受利潤，利益受損，對農(nóng)戶增收帶動作用不明顯。

（三）產(chǎn)業(yè)扶貧項目可持續(xù)性有待完善。產(chǎn)業(yè)興旺是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵，也是脫貧攻堅鞏固成效的重要發(fā)展途徑。但目前，產(chǎn)業(yè)扶貧在產(chǎn)業(yè)模式和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面存在著一定的問題。從產(chǎn)業(yè)扶貧模式方面來看，資金到戶的扶貧模式是由合作社帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金，幫扶農(nóng)戶進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有周期長、風(fēng)險大和收益慢等特點，在一定程度上限制了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，容易形成農(nóng)戶再次陷入貧困的局面。權(quán)益到戶的扶貧產(chǎn)業(yè)模式是指農(nóng)戶入股合作社、龍頭企業(yè)獲取股金分紅，但分紅收入完全依賴于入股的合作社和龍頭企業(yè)的經(jīng)濟效益，一旦出現(xiàn)市場蕭條等風(fēng)險情況時，合作社和龍頭企業(yè)的經(jīng)濟效益下降時，農(nóng)戶的利益就無法保障。此外，合作社和龍頭企業(yè)的社會責(zé)任感不強，會忽略和偏離扶貧目標，也無法保障農(nóng)戶利益。

從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面來看，脫貧攻堅的產(chǎn)業(yè)優(yōu)先考慮了區(qū)域因素，卻忽視了市場供需關(guān)系和產(chǎn)品競爭力，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)趨同現(xiàn)象。一旦農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同過大，三產(chǎn)融合性低，產(chǎn)業(yè)鏈條延伸不佳，會降低區(qū)域經(jīng)濟對市場波動的承受力，出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)與貧困戶勞動力不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，降低農(nóng)戶的增收效果，阻礙產(chǎn)業(yè)發(fā)展和脫貧攻堅的可持續(xù)性。此外，部分區(qū)域產(chǎn)業(yè)扶貧過度追求短期利益，忽視區(qū)域全面性規(guī)劃，摒棄傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢資源，引進會造成環(huán)境污染的項目，造成生態(tài)失衡，土地荒化，森林、水源嚴重破壞，阻礙了產(chǎn)業(yè)發(fā)展和脫貧攻堅的可持續(xù)性。

（四）基層黨組織建設(shè)薄弱。目前，基層黨組織在脫貧攻堅的工作中出現(xiàn)了諸多問題。首先，未能嚴格落實脫貧攻堅工作責(zé)任，沒有詳細的工作計劃，脫貧攻堅不夠精準，任務(wù)執(zhí)行力弱。其次，基層黨員的帶頭作用不明顯，基層黨員隊伍薄弱，脫貧攻堅意識薄弱，未能充分發(fā)揮基礎(chǔ)作用。最后，基層黨組織在農(nóng)戶開展脫貧工作方面引導(dǎo)性不夠，村集體經(jīng)濟發(fā)展速度緩慢。

（五）貧困村的單一定義是扶貧攻堅任務(wù)的“盲點”。貧困戶與非貧困戶之間不能單一以一個標準進行一刀切，若是單純的以人均收入標準來定義，不考慮其他的情況，會導(dǎo)致生活水平相近的農(nóng)戶出現(xiàn)兩極分化，一部分成為貧困戶，一部分成為邊緣化，導(dǎo)致有需要的農(nóng)戶無法享受扶貧政策的好處，造成脫貧攻堅的盲點。此外，貧困村和非貧困村未能以有效的方式定義，導(dǎo)致部分非貧困村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境整治和產(chǎn)業(yè)發(fā)展遠遠落后于貧困村，阻礙了脫貧攻堅任務(wù)的發(fā)展，不利于鄉(xiāng)村振興。

（六）脫貧評估指標考核體系不完整。脫貧評估指標操作要精準，目前貧困的評估以人均純收入作為衡量貧困程度的重要指標，忽視了具體情況，如醫(yī)療費用和教育費用，這與精準扶貧指標相矛盾。此外，評估指標的設(shè)置要考慮到長期的扶貧工作的增效實現(xiàn)，保證農(nóng)戶實現(xiàn)持續(xù)性穩(wěn)定的增收，同時貧困的評估指標還應(yīng)考核農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村的長遠發(fā)展和產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)性。脫貧評估指標可操作性差，沒有健全的績效考核體系，無法實現(xiàn)精準扶貧，只是為了擺脫貧困的“帽子”，浪費大量的人力和物力，未能實現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展。

（七）沒有健全的扶貧成效評估指標體系。目前為止，國際上的反貧困和國內(nèi)的精準扶貧脫貧工作最大的困難是扶貧政策的執(zhí)行效果無法得到精確評估，最大的原因是精準扶貧成效評估體系不健全，具體表現(xiàn)為評估指標界定不清楚，評估權(quán)重不科學(xué)，評估指標涵蓋范圍小、不全面，評估指標難以以定量數(shù)據(jù)衡定。建立健全扶貧成效的評估體系，體現(xiàn)其科學(xué)性、實操性和穩(wěn)定性，是檢驗脫貧攻堅任務(wù)的關(guān)鍵。

三、解決建議

（一）將扶貧進行分類分層幫扶，具體問題具體分析，鞏固和提升扶貧成效。截至目前，脫貧攻堅已經(jīng)處于攻堅階段，從目前的形勢來看，需要及時鞏固扶貧成果，確保貧困戶穩(wěn)定脫貧。但由于教育、醫(yī)療、住房和自然災(zāi)害等原因，出現(xiàn)返貧現(xiàn)象，同時非貧困戶無法實現(xiàn)“兩不愁三保障”，非貧困村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后于貧困村，為了解決貧困村和非貧困村、貧困戶和非貧困戶差距過大，非貧困戶返貧的問題，需要對貧困村、非貧困村、貧困戶、非貧困戶進行分類分層管理，細化分類分層標準，針對不同的特點和標準，更針對性地實施幫扶措施，確保貧困戶脫貧不返貧，非貧困勤勞致富，推動農(nóng)村整體走向小康，促進鄉(xiāng)村振興，鞏固和提升扶貧成效。

（二）優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)設(shè)計，加強產(chǎn)業(yè)扶貧項目可持續(xù)性，鞏固和提升扶貧成效。產(chǎn)業(yè)興旺是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵，也是脫貧攻堅鞏固成效的重要發(fā)展途徑，針對目前產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)的問題，要優(yōu)化產(chǎn)業(yè)設(shè)計，加強產(chǎn)業(yè)扶貧項目的可持續(xù)性發(fā)展。首先，將扶貧項目規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、旅游規(guī)劃結(jié)合起來，以市場需求為基礎(chǔ)，充分考量產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理性，因地制宜，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。其次，大力發(fā)展產(chǎn)業(yè)區(qū)域扶貧項目。堅持以供給側(cè)改革為基礎(chǔ)，考量區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理性，結(jié)合市場需求的發(fā)展，大力扶持持續(xù)增收產(chǎn)業(yè)，健全項目評估體系，融合三產(chǎn)，提升產(chǎn)品的附加值，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)鏈體系，增加就業(yè)崗位，實現(xiàn)共同富裕。最后，建設(shè)產(chǎn)業(yè)扶貧項目承接平臺。健全完善園區(qū)、合作社、龍頭企業(yè)準入機制，加大園區(qū)、合作社、龍頭企業(yè)的資金和政策支持，創(chuàng)建貧困戶與企業(yè)之間的利益聯(lián)結(jié)機制，完善扶貧項目審查機制，確保貧困戶和脫貧戶的產(chǎn)業(yè)扶貧收益的可持續(xù)性，鞏固和提升扶貧成效。

（三）擴大對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金投入，鞏固和提升扶貧成效。產(chǎn)業(yè)興旺發(fā)展促進貧困戶可以憑借資產(chǎn)收益分紅獲得長期持續(xù)穩(wěn)定的收益，增加貧困戶的薪資收入，鞏固扶貧成效。針對產(chǎn)業(yè)資金問題，可加大對扶貧產(chǎn)業(yè)的資金投入，優(yōu)化資金支持結(jié)構(gòu)，加大對貧困村和貧困戶的資金投入，緩解扶貧壓力。此外，要充分發(fā)揮政府的職能作用，運用創(chuàng)新服務(wù)手段，做大做強扶貧產(chǎn)業(yè)，可采取縣級領(lǐng)導(dǎo)分包策略，健全聯(lián)席會制度，積極主動幫助企業(yè)解決發(fā)展問題，推動扶貧產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，帶動產(chǎn)業(yè)興旺發(fā)展，振興鄉(xiāng)村經(jīng)濟，鞏固和提升扶貧成效。

（四）構(gòu)建農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與貧困戶的利益聯(lián)結(jié)機制，鞏固和提升扶貧成效。隨著扶貧攻堅戰(zhàn)略實施的快速發(fā)展，為了解決貧困戶脫貧返貧、深度貧困地區(qū)脫貧難度系數(shù)大的問題，創(chuàng)建資產(chǎn)收益扶貧模式機制是鞏固和提升扶貧成效的關(guān)鍵。第一，引導(dǎo)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體積極承擔(dān)社會責(zé)任，將部分經(jīng)營收益和自有資金以配股、捐股的形式，聯(lián)結(jié)貧困戶，為貧困戶建檔立卡，設(shè)定資金賬戶，確保貧困戶收益的對應(yīng)資產(chǎn)收益，鞏固和提升扶貧成效。第二，設(shè)立國家財政專項資金，加大合作社投入，整合其他資金，將部分資金作為入社股金分量化給貧困戶，規(guī)范合作社經(jīng)營交易，大力促進合作社的發(fā)展和經(jīng)濟效益，保障貧困戶的資產(chǎn)收益，鞏固和提升扶貧成效。第三，支持勞動能力弱的貧困戶將土地托管流轉(zhuǎn)或入股形式與合作社進行利益聯(lián)結(jié)，規(guī)范土地流程交易機制，提供政策、財務(wù)支持，建立貧困村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的準入機制，保障貧困戶的資產(chǎn)收益，鞏固和提升扶貧成效。

（五）大力推進精準幫扶工作，鞏固和提升扶貧成效?；鶎庸ぷ鹘M織要深入實地，及時掌握貧困村基本情況，針對貧困村出現(xiàn)的發(fā)展問題，采取解決方案，完善幫扶措施，制定切實可行的幫扶計劃，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，加強農(nóng)村三產(chǎn)融合，引進旅游扶貧、電商扶貧、家庭手工扶貧等方式，多措并舉，落實農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的各個環(huán)節(jié)，降低市場風(fēng)險，提高經(jīng)濟效益，鞏固和提升扶貧成效。

（六）健全扶貧開發(fā)目標考核體系，鞏固和提升扶貧成效。扶貧開發(fā)目標的考核是檢驗扶貧成效的標準，同時也是鞏固和提升扶貧成效的重要數(shù)據(jù)保障，要健全扶貧開發(fā)目標考核體系。第一，健全扶貧考核相關(guān)制度和扶貧考核指標體系。結(jié)合實地調(diào)查，完善扶貧考核制度，制定考核人員的行動指南，健全考核操作流程，完善考核工作處理細則。第二，加入第三方評估機制。脫貧攻堅最重要的是精確脫貧，脫貧摘帽的縣要對后續(xù)扶貧工作進行考核和評估，及時發(fā)現(xiàn)問題并解決，鞏固和提升扶貧成效。因此，要加入第三方評估機制，全方面地對扶貧工作展開評價與考核。確保扶貧開發(fā)目標考核更公平、公正。第三，加強幫扶人員培訓(xùn)。幫扶人員是扶貧開發(fā)項目的第一執(zhí)行人員。在脫貧摘帽后，要進一步健全扶貧開發(fā)目標考核機制，完善幫扶人員的監(jiān)督考核機制，加強幫扶人員的培訓(xùn)，打造出一支工作能力強、責(zé)任意識強的村干部隊伍，做好領(lǐng)頭人的帶頭作用。

（七）增強農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，鞏固和提升扶貧成效?；鶎狱h組織建設(shè)是促進村民增收致富、實現(xiàn)脫貧攻堅的組織基礎(chǔ)。目前，基層黨組織在脫貧攻堅工作中出現(xiàn)了諸多問題。要加強農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，首先要加強基層黨組織的人才建設(shè)。人才是發(fā)展的關(guān)鍵，加強基層黨組織的人才建設(shè)，大力引進基層黨組織人才，培育高素質(zhì)的基層黨組織人才，加強基層黨組織人才思想建設(shè)，有利于提高基層黨組織的號召力和威信，得到農(nóng)戶的認可，促進政策的實施效果，提高農(nóng)戶收入，鞏固和提升扶貧成效。其次要完善基層黨組織建設(shè)與精準扶貧結(jié)合的工作機制，在任務(wù)實施的過程中，把扶貧工作目標加入基層黨組織考核標準，以扶貧工作結(jié)果檢驗基層黨組織的工作成果，推動基層黨組織扶貧攻堅的積極性，規(guī)范基層黨組織扶貧攻堅工作實施，鞏固和提升扶貧成效。

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