“適度進口”與我國糧食主權(quán)的維護

夏志紅

(北京航空航天大學(xué)法學(xué)院,北京100191)

糧食主權(quán)(Food Sovereignty),即國家糧食主權(quán),它不是糧食(food)與主權(quán)(sovereignty)的簡單結(jié)合,而是對國際農(nóng)業(yè)秩序治理的一種理念與原則。與國家主權(quán)一樣,其內(nèi)涵是在國際糧食生產(chǎn)與分配的實踐中不斷豐富發(fā)展。然而,自該概念誕生以來,其理論基礎(chǔ)與內(nèi)涵卻存在著兩類不同的認識：一類認為糧食主權(quán)根源于基本人權(quán)的“食物權(quán)”(right to food),也稱之為“食物主權(quán)”[1];另一類則認為糧食主權(quán)是國家主權(quán)在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的自然延伸與體現(xiàn)。之所以存在如此不同的認識,一是對食物與糧食概念的不同理解;二是對主權(quán)概念本身的認識問題。但無論主權(quán)觀念經(jīng)歷怎樣的嬗變,糧食主權(quán)應(yīng)是國家主權(quán)在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟領(lǐng)域的自然延伸與具體體現(xiàn),是主權(quán)國家對內(nèi)糧食生產(chǎn)分配自主管轄與對外獨立平等立法、司法與自保權(quán)利義務(wù)的統(tǒng)一。

我國是一個農(nóng)業(yè)資源稟賦相對不足的農(nóng)業(yè)大國。傳統(tǒng)“自給自足”(self-sufficiency)的小農(nóng)經(jīng)濟在平糶論、平準論[2]與常平倉[3]等傳統(tǒng)理論與實踐的調(diào)控下,糧食供需基本平衡。然而,入世后受國際農(nóng)業(yè)貿(mào)易自由化的低“天花板”①目前我國有兩塊“天花板”,一是指國內(nèi)主要農(nóng)產(chǎn)品價格超過進口價,繼續(xù)提價遭遇的“天花板”;二是生產(chǎn)補貼因世貿(mào)規(guī)則所限而遇到的“天花板”。與國內(nèi)GDP主義追求的高“地板”(價格倒掛)的價差驅(qū)使,“過度”糧食進口卻干涉著國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)分配與生命健康的自主管轄權(quán),特別是對外獨立平等立法權(quán)、司法權(quán)與自保權(quán)的限制。為此,2013年年底中央農(nóng)村工作會議首次提出了“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全新戰(zhàn)略?！斑m度進口”與糧食主權(quán)的內(nèi)在關(guān)系如何?能否以及如何維護糧食主權(quán)?本文擬以“適度進口”的視角,分析“過度”糧食進口對糧食主權(quán)的干涉與限制,探討“適度進口”與糧食主權(quán)的屬性及其內(nèi)在關(guān)聯(lián),尋求維護糧食主權(quán)的途徑,確保我國糧食安全。

一、“適度進口”與糧食主權(quán)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

(一)“適度進口”戰(zhàn)略及實現(xiàn)的條件

改革開放40年,我國糧食貿(mào)易經(jīng)歷了入世前的調(diào)劑余缺、入世后的進口快速增長與2013年以來的“適度進口”三個階段。“適度進口”(moderate import)的戰(zhàn)略思想,可源于1997年胡鞍鋼提出的“立足國內(nèi)、基本自給、適度進口、促進交換”21世紀中國糧食安全戰(zhàn)略[4]。隨后,進一步完善為“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進口、科技支撐”的糧食安全戰(zhàn)略體系①“適度進口”戰(zhàn)略的不同觀點,見胡鞍鋼：《立足國內(nèi)基本自給適度進口促進交換——中國21世紀糧食戰(zhàn)略的基本選擇》,《經(jīng)濟研究參考》1997年第67期,第24-27頁;黃季焜、楊軍、仇煥廣：《新時期國家糧食安全戰(zhàn)略和政策的思考》,《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2012年第03期,第4-8頁;程國強：《中國農(nóng)業(yè)實施全球戰(zhàn)略的路徑選擇與政策框架》,《中國與全球化》2014年第01期,第109-123頁。。目的是在國內(nèi)糧食供需基本平衡的基礎(chǔ)上,合理利用國外農(nóng)業(yè)市場與資源以彌補國內(nèi)資源的不足與緩解生態(tài)壓力,實現(xiàn)農(nóng)業(yè)貿(mào)易與生態(tài)環(huán)境的平衡,確保農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展與糧食安全。

關(guān)于“適度進口”戰(zhàn)略的基本內(nèi)涵,當前的理論解釋主要集中于經(jīng)濟學(xué)的分析,具體體現(xiàn)為一個底線、兩個市場資源、三個維度與四個基本標準。一個底線就是確保糧食安全;兩個市場資源是指國內(nèi)國外兩個市場與資源;三個維度是適度進口規(guī)模、進口品種和渠道多元化與進口方式多樣化;四個基本標準包括非需進口標準、總量標準、增長率標準與農(nóng)民收入標準[5]。而從一般詞意上來講,“適度”(moderate)是指適合要求的程度。“適”(right)的本意是合理、正當?shù)淖匀恢?“度”(degree)是程度、標準的秩序?！斑m度進口”是指糧食進口的標準程度與國內(nèi)需求的正當合理,以實現(xiàn)糧食生產(chǎn)、需求與生態(tài)三元平衡的秩序[6]。因此,“適度進口”的實現(xiàn)應(yīng)具備三個基本條件：

1.公平國際農(nóng)業(yè)貿(mào)易機制。公平國際農(nóng)業(yè)貿(mào)易機制是確?！斑m度進口”糧食戰(zhàn)略實施的前提與保障,是各主權(quán)國家在獨立平等立法權(quán)、司法權(quán)與自保權(quán)的基礎(chǔ)上構(gòu)建的國際農(nóng)業(yè)貿(mào)易秩序。然而,現(xiàn)實中以WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》為核心的國際農(nóng)業(yè)貿(mào)易機制,形式上是以“一國一票”的糧食主權(quán)為基礎(chǔ),事實上卻是英美等發(fā)達國家主導(dǎo)下,限制或干涉廣大發(fā)展中國家糧食主權(quán)的貿(mào)易機制。他們憑借政治經(jīng)濟實力,在國內(nèi)實施“過度”的政策立法保護,對外以自由化要求發(fā)展中國家放松管制、開放農(nóng)業(yè)市場,傾銷其國內(nèi)巨額補貼而過剩的農(nóng)產(chǎn)品,壟斷國際糧食市場與資源。而受此限制或干涉的廣大發(fā)展中國家,加之自身長期的農(nóng)業(yè)歧視與競爭力的不足,致使國內(nèi)糧食供需失衡、環(huán)境惡化與糧食危機。因此,獨立平等立法權(quán)、司法權(quán)與自保權(quán)實現(xiàn)的斗爭,將是構(gòu)建公平國際農(nóng)業(yè)貿(mào)易機制的核心問題。

2.國內(nèi)糧食供需的基本平衡。國內(nèi)糧食供需基本平衡是指國內(nèi)糧食需求總量和生產(chǎn)總量的基本平衡,是“適度進口”糧食安全戰(zhàn)略的核心,決定著是否進口以及合理進口的正當性。在農(nóng)耕文明時代,“自給自足”小農(nóng)經(jīng)濟基本保持國內(nèi)糧食的供需平衡。工業(yè)文明時期,糧食生產(chǎn)分配逐步從國內(nèi)市場延伸到國際市場,打破了傳統(tǒng)“自給自足”農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)體系。經(jīng)濟實力雄厚的國家通過國內(nèi)農(nóng)業(yè)政策立法,在建立較強競爭力的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與分配體系的同時,構(gòu)建國際糧食貿(mào)易秩序,發(fā)展海外農(nóng)業(yè)市場,以調(diào)控國內(nèi)糧食供需平衡。如1870—1914年英國霸權(quán)下的國際糧食貿(mào)易秩序、二戰(zhàn)后美國主導(dǎo)下的國際糧食貿(mào)易秩序,以及20世紀90年代維護發(fā)達國家利益的WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》等。

3.有充足的購買力與國際糧食市場的可供性。根據(jù)供求理論,國際糧食貿(mào)易的發(fā)生需兩個基本條件：一是購買糧食的需求,且具有充足的購買能力。購買糧食的需求,是指一主權(quán)國家國內(nèi)糧食供給不足或不能滿足需求,需要從國際市場購買一定量的糧食以求供需平衡;充足的購買能力是指有足夠的外匯儲備。二是國際糧食市場的可供性。國際糧食市場的可供性指可通過直接或間接進口到所需的糧食。直接進口的糧食是指他國因國內(nèi)糧食供給過剩,或基于政治或其他因素而海外銷售的糧食。間接進口的糧食是在國際市場無直接進口的糧食時,以通過海外購買、租賃或合作開發(fā)土地資源等國際直接投資(FDI)形式,建立自給糧食供應(yīng)基地,再通過貿(mào)易而進口的糧食。

因此,“適度進口”糧食安全戰(zhàn)略是在公平國際農(nóng)業(yè)貿(mào)易機制下,基于國內(nèi)糧食供需平衡而合理進口的農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。一方面要提高國內(nèi)糧食生產(chǎn)的競爭力;另一方面要加強國際糧食安全治理能力,防范進口風(fēng)險,促使國內(nèi)外治理的有效統(tǒng)一。

(二)糧食主權(quán)的提出

糧食主權(quán)(Food Sovereignty)這一概念,是1996年特拉斯卡拉會議上國際性農(nóng)民運動組織(“農(nóng)民之路”)以反對國際農(nóng)業(yè)貿(mào)易自由化而提出的,其內(nèi)涵在此后的多次國際糧食會議及宣言中得到不斷的豐富與發(fā)展①在1996年至2003年的七年間,糧食主權(quán)的概念有10多次重新定義。一般主張糧食生產(chǎn)與消費的本土化、糧食生產(chǎn)資料的自主化與糧食決策管理的民主化。見胡瑩：《糧食主權(quán)：保障糧食安全的新思路》,《社科縱橫》2014第5期,第44-47頁。。然而,由于人們對 Sovereignty與 Food術(shù)語本身的不同認識,二者結(jié)合(Food Sovereignty)的概念與內(nèi)涵,便產(chǎn)生以下兩種不同的觀點：

1.基于人權(quán)的食物主權(quán)。食物主權(quán)是基于人權(quán)食物權(quán)的視角,認為糧食主權(quán)根源于食物權(quán),也稱之為“食物主權(quán)”[7]。食物權(quán)作為一項基本人權(quán),早在1948年《世界人權(quán)宣言》(第25條第1款)和1966年《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》(第11條)中通過適當生活水準權(quán)承認了與食物有關(guān)的權(quán)利,即由“免饑權(quán)”和“足食權(quán)”構(gòu)成食物權(quán)②《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》第11條第1款規(guī)定：“本公約締約各國承認人人有權(quán)為他自己和家庭得相當?shù)纳钏疁?包括足夠的食物、衣著和住房并能不斷改進生活條件?！薄ｋS后,在一系列國際組織的決議中進一步確認并得以完善。其中,“免饑權(quán)”或“免于饑餓”是食物權(quán)的最低限度,在此基礎(chǔ)上國家應(yīng)確保其公民享受“足食權(quán)”的各項要求,即每個男子、女子、兒童,單獨或同他人一道在任何時候都具備取得足夠食物的機會和經(jīng)濟條件或獲取食物的手段。事實上,食物權(quán)的本質(zhì)并不在于食物的本身,而注重于獲取食物的條件和手段,特別是主權(quán)國家對食物權(quán)承擔(dān)保護、實現(xiàn)和尊重的義務(wù)③聯(lián)合國食物權(quán)問題第二任特別報告員德舒特指出,各國不僅針對本國領(lǐng)土上的人民承擔(dān)著尊重、保護和促進食物權(quán)的義務(wù),而且對本國境外的人民也承擔(dān)著這些義務(wù)。見朱利江：《食物權(quán)視野下的全球農(nóng)業(yè)貿(mào)易體制》,《國際法研究》2014年第3期,第57-68頁。。保護義務(wù)要求各主權(quán)國家應(yīng)采取有效措施,確保不得剝奪個人取得足夠食物的機會;實現(xiàn)義務(wù)是各國須積極實施,加強人們?nèi)〉煤屠觅Y源和謀生手段的機會;尊重義務(wù)是各國之間應(yīng)相互尊重,要求避免采取任何妨礙取得足夠食物機會的措施。因此,當“免饑權(quán)”和“足食權(quán)”食物權(quán)的實現(xiàn)處于危機時,便催生了基于人權(quán)的食物主權(quán)(Food Sovereignty),強調(diào)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者自主進行食物生產(chǎn)與分配,以及國家對此承擔(dān)保護、實現(xiàn)和尊重的義務(wù),確保糧食安全。

2.基于國家主權(quán)的糧食主權(quán)?；趪抑鳈?quán)的糧食主權(quán)認為,糧食主權(quán)是國家主權(quán)在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的自然延伸與具體體現(xiàn)。國家主權(quán)(Sovereignty)④國家主權(quán)的認識,見Jean Bodin.On Sovereignty：Four Chapters from The Six Books of the Commonwealth.Cambridge：Cambridge University Press,1992;Jackson,R.Sovereignty.London：Polity Press,2007;何志鵬：《主權(quán)：政治現(xiàn)實、道德理想與法治橋梁》,《當代法學(xué)》2009年第5期,第3-21頁;楊帆：《論杰克遜的“當代主權(quán)觀”——以“權(quán)力分配論”為核心》,《法律科學(xué)》2015年第2期,第30-43頁。左海聰,宋陽：《超越“國家利益”：對經(jīng)濟主權(quán)概念的反思與重塑》,《學(xué)術(shù)界》2013年4期,第37-48頁。產(chǎn)生于國家危機時的法國,后經(jīng)歷了種種學(xué)說與理論,在條約與國際習(xí)慣以及國家的實踐中不斷豐富與發(fā)展。然而,無論怎樣的嬗變,國家主權(quán)仍是國際法與國際秩序的基石,是主權(quán)國家對內(nèi)最高管轄權(quán)與對外獨立、平等與自保權(quán)利義務(wù)的統(tǒng)一。面對國際糧食危機,Food Sovereignty這一術(shù)語概念,應(yīng)成為國際農(nóng)業(yè)秩序治理的理念與原則。從人類的食物發(fā)展來看,英語術(shù)語“Food”,既可以對應(yīng)中文的食物與食品,也對應(yīng)糧食等概念?！笆澄铩笔恰疤烊晃铩?如有生命的動物、植物、真菌等)或受人類干擾的天然物,即“人工物”,側(cè)重于自然與人類的關(guān)聯(lián)。食品是通過技術(shù)加工轉(zhuǎn)變,無法通過某一主要食用農(nóng)產(chǎn)品界定其成分構(gòu)成的食物,側(cè)重于消費者自由選擇的民主權(quán)。糧食是能夠滿足人類生存需要的最基本食物(農(nóng)作物),主要包括谷物、薯類和豆類,更側(cè)重于消除饑餓和解決營養(yǎng)不良的糧食安全(Food security)。為此,面對全球范圍內(nèi)饑餓問題,FAO在1974年世界糧食會議通過的《世界消滅饑餓和營養(yǎng)不良宣言》與1996年通過的《世界糧食安全羅馬宣言》中明確指出：糧食安全是指所有人在任何時候都能夠在物質(zhì)、社會和經(jīng)濟上獲得足夠、安全和富有營養(yǎng)的糧食,以滿足其飲食需要和糧食偏好,維持積極健康生活的一種秩序。因此,糧食是食物的核心,糧食權(quán)幾乎囊括了食物權(quán)的全部內(nèi)容,糧食安全不僅僅是食物本身的安全,已成為國家安全的核心問題。當“自給自足”的國家糧食安全秩序遭受農(nóng)業(yè)貿(mào)易自由化的威脅而處于糧食危機時,確?！笆澄餀?quán)”有效實現(xiàn)的Food Sovereignty,已演變?yōu)椤凹Z食主權(quán)”。

“糧食主權(quán)”有別于“食物主權(quán)”,根本在于其屬性不同。前者屬于公法,后者屬于私法。具體體現(xiàn)在：(1)主體。“食物主權(quán)”的主體是農(nóng)業(yè)從業(yè)者與消費者,“糧食主權(quán)”的主體則是主權(quán)國家。(2)內(nèi)容。“食物主權(quán)”更多注重國內(nèi)農(nóng)業(yè)從業(yè)者與消費者糧食生產(chǎn)分配的自主權(quán),以及要求國家保護、實現(xiàn)和尊重的義務(wù);“糧食主權(quán)”是一主權(quán)國家對內(nèi)糧食生產(chǎn)分配自主管轄與對外獨立平等立法、司法與自保權(quán)利義務(wù)的統(tǒng)一。(3)價值目的。盡管二者的最終目的都是確保糧食安全,但“食物主權(quán)”側(cè)重于糧食生產(chǎn)者與消費者的生存利益,“糧食主權(quán)”不僅保護糧食生產(chǎn)者與消費者的生存利益,更側(cè)重于國家與人類生存利益。如在國際政府組織(聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織,FAO)與非政府組織(糧食主權(quán)國際計劃委員會,IPC的)立法實踐中,“糧食主權(quán)”已成為實現(xiàn)國際糧食安全治理的理念與原則。在國內(nèi)立法實踐中,塞內(nèi)加爾(2004年)、馬里(2006年)、玻利維亞(2007年)、委內(nèi)瑞拉(2008年)、玻利維亞(2009年)與德國(2009年)等部分國家已將“糧食主權(quán)”作為其制定憲法和農(nóng)業(yè)法的重要依據(jù)[8]。

(三)內(nèi)在關(guān)聯(lián)

糧食主權(quán)之所以在WTO農(nóng)業(yè)貿(mào)易機制剛剛建立的第二年由農(nóng)民組織首次提出,已表明WTO農(nóng)業(yè)貿(mào)易機制對廣大發(fā)展中國家傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)體制的沖擊與威脅,也體現(xiàn)了私法屬性“食物主權(quán)”對“食物權(quán)”保護的不足。而對外要求公平國際農(nóng)業(yè)貿(mào)易機制與對內(nèi)要求糧食供需平衡統(tǒng)一的“適度進口”戰(zhàn)略,與糧食主權(quán)存在著以下內(nèi)在本質(zhì)的關(guān)聯(lián)：

1.共同價值與目的?！斑m度進口”是通過合理有效利用國外農(nóng)業(yè)市場與資源以彌補國內(nèi)資源不足與緩解生態(tài)壓力,追求農(nóng)業(yè)貿(mào)易經(jīng)濟價值與生態(tài)環(huán)境價值的平衡,實現(xiàn)國內(nèi)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。同時,要求在糧食主權(quán)平等基礎(chǔ)上構(gòu)建公平的國際農(nóng)業(yè)貿(mào)易機制,合理分配國際農(nóng)業(yè)資源,確保糧食安全。糧食主權(quán)不僅強調(diào)主權(quán)國家享有的經(jīng)濟權(quán)利,且承擔(dān)保護、實現(xiàn)與相互尊重的義務(wù),并以此為基礎(chǔ),構(gòu)建公平的國際農(nóng)業(yè)貿(mào)易機制,實現(xiàn)各國農(nóng)業(yè)利益平衡,確保人類共同利益與糧食安全。

2.糧食主權(quán)是“適度進口”的前提與基礎(chǔ)。21世紀,人類已從工業(yè)文明進入到農(nóng)業(yè)生態(tài)文明,農(nóng)業(yè)也進入到全球農(nóng)耕時代。無論是糧食直接進出口,還是海外農(nóng)業(yè)直接投資,有效合理利用國際農(nóng)業(yè)市場與資源的海外戰(zhàn)略,已成為各國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要組成部分?！斑m度進口”戰(zhàn)略的有效實施,其前提是公平國際農(nóng)業(yè)貿(mào)易機制。然而,以往的國際農(nóng)業(yè)貿(mào)易機制是英美主導(dǎo)下霸權(quán)的國際農(nóng)業(yè)貿(mào)易機制,盡管堅持“一國一票”的糧食主權(quán),其實質(zhì)是美歐發(fā)達國家間利益的妥協(xié),忽視或侵犯了廣大發(fā)展中國家的糧食主權(quán)與國家利益。因此,要構(gòu)建公平國際農(nóng)業(yè)貿(mào)易機制,必堅持糧食主權(quán)原則,這是構(gòu)建公平國際農(nóng)業(yè)貿(mào)易機制的前提基礎(chǔ),更是有效實施“適度進口”戰(zhàn)略的前提基礎(chǔ)。

3.“適度進口”是糧食主權(quán)的具體體現(xiàn)與維護。“適度進口”戰(zhàn)略的有效實施不僅對外要求構(gòu)建公平國際農(nóng)業(yè)貿(mào)易機制,且要求以國內(nèi)糧食供需平衡為基礎(chǔ),實現(xiàn)對外對內(nèi)的有效統(tǒng)一。這正是糧食主權(quán)對內(nèi)糧食生產(chǎn)分配自主管轄權(quán)與對外獨立平等立法權(quán)、司法權(quán)與自保權(quán)的具體體現(xiàn)。糧食主權(quán)對內(nèi)糧食生產(chǎn)分配自主管轄權(quán)的目的是增強國內(nèi)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)競爭力,實現(xiàn)國內(nèi)糧食供需平衡。同時,在不公平的國際農(nóng)業(yè)貿(mào)易機制下,實現(xiàn)國內(nèi)糧食供需平衡也是糧食主權(quán)對內(nèi)自主管轄權(quán)的維護。構(gòu)建公平國際農(nóng)業(yè)貿(mào)易機制是“適度進口”戰(zhàn)略的要求,是糧食主權(quán)對外獨立平等立法權(quán)、司法權(quán)與自保權(quán)的目的,同時也是糧食主權(quán)對外獨立平等立法權(quán)、司法權(quán)與自保權(quán)的維護。

“適度進口”與糧食主權(quán)是相對的,其內(nèi)涵因各主權(quán)國家農(nóng)業(yè)發(fā)展水平有所不同,并具有發(fā)展性與斗爭性。相比之下,對“適度進口”的研究更多局限于經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域,而對糧食主權(quán)的研究則更多局限于政治學(xué)領(lǐng)域。如何實現(xiàn)“適度進口”與糧食主權(quán)關(guān)系的法治化,將是一個重要理論與實踐課題。

二、非“適度進口”對糧食主權(quán)的沖擊及因素分析

非“適度進口”是國外糧食進口總量同國內(nèi)糧食生產(chǎn)總量與需求總量差額(產(chǎn)需缺口)的顯失平衡,表現(xiàn)為糧食進口的“過度”或“嚴重不足”。2004年之前,我國糧食供需基本平衡,糧食自給率水平控制在95%以上。自2004年開始進入凈進口階段,且糧食進口量逐年遞增。2013—2015年間,我國糧食產(chǎn)需缺口約為5000萬噸,而糧食進口總量分別為9049萬噸、10586萬噸和13062萬噸,糧食進口幾乎是國內(nèi)糧食產(chǎn)需缺口的兩倍[9]。2016—2018年間缺口逐步增加約為7000萬噸,糧食總進口量分別為12000萬噸、13000萬噸與10800萬噸,糧食總進口量相對于糧食缺口有所下降。然而,“過度”進口之勢在彌補糧食缺口的同時,使受“非市場經(jīng)濟國家”歧視的我國糧食主權(quán)遭受進一步限制與干涉。

(一)對外立法權(quán)的限制

對外立法權(quán)是指對外民主參與國際農(nóng)業(yè)貿(mào)易體制立法的權(quán)利,它根源于GATT/WTO“一國一票”為基礎(chǔ)的民主機制。然而,受制于“綠屋會議”,其獨立性、平等性與民主性一直受到質(zhì)疑。早在GATT1947談判時,迫于英美國家的政治經(jīng)濟實力,允許其對農(nóng)產(chǎn)品繼續(xù)實行進口數(shù)量限制與出口補貼,以及豁免農(nóng)產(chǎn)品的某種特權(quán)。狄龍回合(1960—1961)和肯尼迪回合(1963—1967),也只是談判達成部分農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易關(guān)稅有限減讓。盡管烏拉圭回合(1986—1994)形成WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》,但市場準入、出口補貼與國內(nèi)支持的制度設(shè)計,尤其是國內(nèi)支持三箱“天花板”制度,為發(fā)達國家進一步限制發(fā)展中國家的民主立法權(quán)奠定了合法性基礎(chǔ)。

根據(jù)WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的規(guī)定,市場準入的提高是基于成員承諾的關(guān)稅化措施和關(guān)稅減讓兩種方式。然而,由于實際關(guān)稅化措施都取決于WTO成員自己,便出現(xiàn)有能力的發(fā)達國家實施了非常復(fù)雜的關(guān)稅制度,以限制發(fā)展中國家農(nóng)產(chǎn)品進入發(fā)達國家市場。對于出口補貼措施,《農(nóng)業(yè)協(xié)定》并不禁止,但規(guī)定如果在1986—1990年期間不存在出口補貼的,則不可以再采取新的出口補貼措施。這也幾乎剝奪了發(fā)展中國家采取出口補貼措施的權(quán)利,因在這一期間發(fā)展中國家?guī)缀醪淮嬖谌魏纬隹谘a貼措施?，F(xiàn)實中,發(fā)達國家每年給農(nóng)業(yè)提供近幾千億美元的出口補貼,同時,還采取其他替代措施來促進農(nóng)產(chǎn)品出口。2001年多哈回合,農(nóng)業(yè)貿(mào)易談判已成為整個WTO的焦點,并左右WTO整個進程發(fā)展?！胺鞘袌鼋?jīng)濟國家”對我國獨立平等參與國際農(nóng)業(yè)貿(mào)易秩序治理的歧視、限制或遏制,因“過度”進口遭受了進一步限制。目前,以美為首的發(fā)達國家不僅拒絕承認我國的市場經(jīng)濟地位,且以“公平”“互惠”(Reciprocity)原則而構(gòu)建雙邊或區(qū)域經(jīng)貿(mào)體制,企圖破壞或拋棄現(xiàn)有的多邊貿(mào)易體制。2018年以來持續(xù)不斷升級的貿(mào)易戰(zhàn),足以表明美式單邊主義對我國經(jīng)濟主權(quán)的敵視、限制與排斥[10]。

(二)對外司法救濟權(quán)的限制

對外司法救濟權(quán)在WTO體制中表現(xiàn)為依據(jù)WTO爭端解決機制(DSU)實施的反傾銷與反補貼措施的權(quán)利。WTO爭端解決機制被譽為“皇冠上的明珠”,是整個WTO機制有效運行的保障。然而,在缺失獨立性、平等性與民主性下,爭端案件多而復(fù)雜,特別是發(fā)達國家利用DSU對發(fā)展中國家的司法救濟。如在1995—2017年間,涉及《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的爭端案件共79起,其中發(fā)達國家提起的爭端案件占56%,爭端幾乎涉及《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的所有條款。近年,“過度”糧食進口也使我國遭受多而復(fù)雜的爭議,如DS511、DS451、DS390、DS388 和 DS387 案件。 案件集中涉及《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的第3、第6、第8、第9、第10 與第19條以及《中華人民共和國加入議定書》與《中國加入工作組報告》等。同時,第三方參與也越來越多(DS511案件多達26個成員)。目前,由于美國單方行為,WTO爭端解決機制正面臨系統(tǒng)性障礙①美國單方面行動,阻止啟動填補上訴機構(gòu)兩個空缺的新選舉程序,理由是受夠了世貿(mào)組織法庭的過度管制。導(dǎo)致WTO的上訴法院7個法官席位只有5個位置有人。見石靜霞：《世界貿(mào)易組織上訴機構(gòu)的危機與改革》,《法商研究》20192年第3期,第150-163頁。。

“過度”進口的糧食更多是發(fā)達國家國內(nèi)高補貼而海外傾銷的糧食,這是他們長期“過度”農(nóng)業(yè)保護的必然結(jié)果。在自由資本主義時期,亞當·斯密自由貿(mào)易理論在一定程度上可以說是國內(nèi)政府補貼而海外傾銷。由于其不正當競爭性,《反傾銷協(xié)定》與《補貼與反補貼協(xié)定》才成為GATT/WTO遏制不正當競爭維護公平貿(mào)易秩序的合法救濟機制。然而,在WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》設(shè)計中,發(fā)達國家不僅可以繼續(xù)維持其巨額農(nóng)業(yè)補貼,且又設(shè)計了“綠箱”“藍箱”和“黃箱”分箱治之、結(jié)構(gòu)靈活的國內(nèi)支持機制?！包S箱”支持是直接扭曲農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和貿(mào)易,所有成員必須予以限制和逐步削減,但受綜合支持總量的限制?！八{箱”支持是一種例外,可以免于削減義務(wù)?！熬G箱”支持是對貿(mào)易不造成扭曲或者影響非常微弱的措施,成員可不用削減。事實上,其制度設(shè)計為貿(mào)易保護措施留下了空間,使有能力的發(fā)達國家成員可輕易將大量扭曲貿(mào)易的非法補貼打著藍箱、綠箱而免于削減,從而規(guī)避海外反傾銷與反補貼。同時,又以該貿(mào)易救濟機制為工具限制海外糧食進口,保護國內(nèi)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。如2016年9月,美國以我國2012—2015年對三大谷物的補貼超限為由向WTO起訴,12月又向WTO起訴我國對三大谷物的關(guān)稅配額制度管理不合理,甚至對配額管理制度的合法性提出質(zhì)疑[11]。美國起訴我國糧食補貼的超限問題,不僅僅是補貼原始數(shù)據(jù)等規(guī)制問題,已發(fā)展為補貼計算方法等技術(shù)性問題,體現(xiàn)出更強的貿(mào)易保護主義。

(三)對外自保權(quán)的限制

WTO《保障措施協(xié)議》被稱為“防火墻”或“安全閥”,是WTO各成員國的自保權(quán)或自衛(wèi)權(quán)。自保的共性是非關(guān)稅措施關(guān)稅化與合法化。糧食關(guān)稅是克服農(nóng)業(yè)資源稟賦基礎(chǔ)競爭力差距的最有效措施,尤其是農(nóng)業(yè)資源稟賦不足的國家。如日本的糧食關(guān)稅高達800%的從量稅(不會因為進口價格下降而減少征稅的額度)。農(nóng)業(yè)自保權(quán)的實現(xiàn)除適用WTO《保障措施協(xié)議》外,還受WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》第5條農(nóng)業(yè)特殊保障措施(SSG,Special Safeguard Provisions)的規(guī)制。WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》第5條明確規(guī)定了農(nóng)業(yè)特殊保障措施的實體規(guī)則與程序規(guī)則。實體規(guī)則包括適用的條件、觸發(fā)機制與具體實施措施等。SSG并非適用所有國家及所有農(nóng)產(chǎn)品,而只是適用于已關(guān)稅化并且在關(guān)稅減讓表中標明SSG的農(nóng)產(chǎn)品。因大部分發(fā)展中國家沒有能力進行關(guān)稅化,而不能適用。在觸發(fā)機制方面,SSG規(guī)定了比一般保障措施更為復(fù)雜的數(shù)量觸發(fā)機制與價格觸發(fā)機制。數(shù)量觸發(fā)機制取決于該產(chǎn)品所占國內(nèi)市場的比例,所占比例越高,進口激增的幅度就越小,觸發(fā)該措施的可能性小。價格觸發(fā)機制是依據(jù)農(nóng)產(chǎn)品進口價格與觸發(fā)價格,差額越大,越有可能采用該措施?！掇r(nóng)業(yè)協(xié)定》第5條第7款至第9款分別規(guī)定了復(fù)雜的實施程序、免責(zé)承諾及適用期限。然而,在實踐中,由于SSG的適用條件與觸發(fā)機制特殊要求,特別是價格觸發(fā)的彈性與模糊性,對于無足夠能力進行關(guān)稅化的廣大發(fā)展中國家,難以使用其來保護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)。因此,取消SSG,設(shè)立的SSM(Special Safeguard Mechanism)的斗爭,已成為我國同廣大發(fā)展中成員在多哈回合談判中的新任務(wù)。

(四)對內(nèi)糧食生產(chǎn)分配自主管轄權(quán)的干涉

糧食生產(chǎn)分配自主管轄權(quán)是糧食主權(quán)對內(nèi)完全排他不受干涉的權(quán)利,也是國家主權(quán)對內(nèi)最高管轄權(quán)的具體體現(xiàn)。WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》將對內(nèi)生產(chǎn)分配自主管轄權(quán)劃分為市場準入、國內(nèi)支持和出口補貼三大部分,其制度設(shè)計本身在一定程度上是對廣大發(fā)展中國家國內(nèi)糧食生產(chǎn)分配自主管轄權(quán)的干涉。而“過度”糧食進口將進一步干涉我國糧食生產(chǎn)分配自主管轄權(quán),主要表現(xiàn)在：(1)對國內(nèi)糧食生產(chǎn)分配結(jié)構(gòu)的沖擊。國外“規(guī)模經(jīng)濟”及農(nóng)業(yè)貿(mào)易自由化的發(fā)展使得我國傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟與“家庭承包制”等自養(yǎng)模式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)分配陷入了不公平的競爭中。前者憑借生產(chǎn)成本優(yōu)勢,以國際貿(mào)易自由化標準來規(guī)范或干涉我國世代傳承的糧食生產(chǎn)、耕地資源、政策支持、分配制度等管理模式,以及民族糧食運作的價值體系和糧食民俗文化。其結(jié)果使部分農(nóng)民失去糧食生產(chǎn)積極性,放棄了土地,競爭力不足與糧食供需失衡(部分糧食自給率跌破85%)[12]。(2)對國內(nèi)支持政策制度的干涉。“過度”糧食進口表面上是越來越低“天花板”與越來越高“地板”糧食差價的驅(qū)使,事實上是國內(nèi)農(nóng)業(yè)支持制度的差異。在糧食生產(chǎn)分配的政策支持方面,越來越低的“天花板”是指本來已受WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》限制的國內(nèi)政策支持,再因國外“高補貼”過剩的糧食傾銷,使糧食進口的CIF價格相對于國內(nèi)糧食出口的FOB價格越來越低。越來越高的“地板”價格,是國內(nèi)糧食生產(chǎn)成本相對于海外進口的CIF價格,由于受國內(nèi)無限糧食增長的需求與有限農(nóng)業(yè)資源的沖突,越來越高。越來越低的“天花板”與越來越高的“地板”,使國內(nèi)糧食生產(chǎn)分配政策支持的空間越來越受限。(3)對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境與生命健康安全的威脅。因當下科學(xué)標準的缺失(證實/證偽),糧食基因編輯(Food Genome Editing,FGE)或轉(zhuǎn)基因糧食(Genetically Modified Foods,GMF)①在糧食基因編輯的理論研究與實踐中,由于基因技術(shù)發(fā)展階段與運用方式的不同,人們習(xí)慣使用Genetically Modified Foods(GMF),譯為“轉(zhuǎn)基因糧食”,或“轉(zhuǎn)基因食品”,或“轉(zhuǎn)基因食物”,或“基因改造糧食”,或“基因修飾糧食”等。目前基因編輯技術(shù)(CRISPR/Cas-9)的發(fā)展,稱為糧食基因編輯,與傳統(tǒng)基因技術(shù)并非本質(zhì)上的差異。商業(yè)化的潛在利益,幾乎充斥著國際糧食市場。我國每年累計進口近億噸轉(zhuǎn)基因糧食,可能因“基因飄流”與“偶然混雜”[13],以及不當環(huán)境釋放引起基因污染、導(dǎo)致多種生態(tài)反應(yīng)。其外源基因外逸可打破原種群之間的動態(tài)平衡、破壞生物多樣性,并威脅著生命健康安全。

因此,“過度”糧食進口表面上表現(xiàn)為越來越低“天花板”與越來越高“地板”的糧食差價問題,實質(zhì)上則是對我國糧食主權(quán)的限制與干涉。越來越低“天花板”本質(zhì)上是以合法的形式(不公平國際農(nóng)業(yè)貿(mào)易體制)限制了對外獨立平等立法權(quán)、司法權(quán)與自保權(quán),同時也干涉了國內(nèi)糧食生產(chǎn)分配自主管轄權(quán)。對糧食主權(quán)的限制或干涉,反而將進一步加大“天花板”與“地板”的價差,可致使更加“過度”進口的惡性循環(huán)。該如何遏制這一被動局面?

三、“適度進口”對糧食主權(quán)維護的途徑

“多功能性”的農(nóng)業(yè),成為世界各國保護的重中之重。無論是“適度進口”,還是非“適度進口”,只要實施國際糧食貿(mào)易,必然會產(chǎn)生國際矛盾沖突。我國和平發(fā)展(崛起),正面臨著一場激烈的國際糧食斗爭。然而,在這場斗爭中,糧食主權(quán)無疑是實現(xiàn)“適度進口”戰(zhàn)略最有力的武器,同時,“適度進口”戰(zhàn)略的實現(xiàn)也將進一步促使糧食主權(quán)的鞏固。

(一)糧食主權(quán)原則

糧食主權(quán)這一概念自產(chǎn)生以來,其內(nèi)涵在不斷地豐富與發(fā)展。起初是非政府組織(NGO)從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者這一弱勢主體的視角,以基本人權(quán)的食物權(quán)為理論基礎(chǔ),要求國家承擔(dān)保護、實現(xiàn)和尊重的義務(wù)。后來,歷經(jīng)各國與國際組織的斗爭與實踐,逐步從私法領(lǐng)域進入公法領(lǐng)域,從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者基本生存權(quán)演變到國家經(jīng)濟主權(quán)。然而,由于其概念內(nèi)涵發(fā)展性與斗爭性,盡管是抨擊“新自由主義”主導(dǎo)下WTO農(nóng)業(yè)貿(mào)易機制對各國糧食主權(quán)的限制與干涉,但其主要內(nèi)容更多局限于對內(nèi)自主管轄權(quán)[14],而忽視對外獨立平等立法權(quán)、司法權(quán)與自保權(quán),更缺失糧食主權(quán)責(zé)任的關(guān)注。

作為國際農(nóng)業(yè)秩序治理的一種理念與基本原則,與國家主權(quán)一樣,其內(nèi)涵應(yīng)包括對內(nèi)糧食生產(chǎn)分配自主管轄與對外獨立平等立法、司法與自保權(quán)利義務(wù)的統(tǒng)一。為此,應(yīng)在糧食主權(quán)平等的基礎(chǔ)上,以禁止糧食傾銷、限制糧食補貼、糧食安全例外、糧食安全義務(wù)與責(zé)任等構(gòu)建糧食安全機制。(1)禁止糧食傾銷與限制糧食補貼。禁止傾銷與限制補貼已演變?yōu)閮身棁H習(xí)慣法,是對糧食主權(quán)平等的有力保障,就如禁止使用武力原則與禁止干涉內(nèi)政原則派生于國家主權(quán)平等原則,卻又保障國家主權(quán)平等原則的有效實施。(2)糧食安全例外。糧食本身是與人類生存息息相關(guān),消除饑餓和解決營養(yǎng)不良是糧食安全的首要問題。每當人類面臨生存危機時,特別是糧食貿(mào)易自由化對人類基本生存構(gòu)成威脅時,主權(quán)國家可以糧食安全為由采取相應(yīng)措施,優(yōu)先保障糧食供給,以免除相應(yīng)的義務(wù)。如古巴等11國創(chuàng)新提出的“發(fā)展箱”與印度提出的“糧食安全箱”等基于農(nóng)業(yè)文化、食物多樣性等非市場價值的糧食安全例外。(3)糧食安全的義務(wù)與責(zé)任。保障糧食安全是國家的首要義務(wù)與責(zé)任,因為個人沒有資格和能力提供公共安全保障義務(wù)與責(zé)任。正如1974年《世界消滅饑餓和營養(yǎng)不良宣言》中指出：保障糧食安全一方面需要各國承擔(dān)其消除饑餓和營養(yǎng)不良的責(zé)任;另一方面對于不能滿足糧食需要的國家有通過國際行動提供救助的義務(wù)。

(二)對外獨立平等立法權(quán)、司法權(quán)與自保權(quán)的維護

1.立法權(quán)的維護。入世以來,以美為首的西方發(fā)達國家一直以“非市場經(jīng)濟國家”及“單邊主義”歧視、限制或遏制我國民主參與公平國際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易談判的自主權(quán),并試圖拋棄或破壞現(xiàn)有的多邊貿(mào)易機制。為此,應(yīng)堅持WTO非歧視原則,與廣大的發(fā)展中國家形成合力,以糧食主權(quán)為基礎(chǔ),通過談判、磋商以維護WTO多邊貿(mào)易機制,反對“單邊主義”的霸權(quán)。具體而言,應(yīng)將糧食主權(quán)與糧食安全作為農(nóng)業(yè)貿(mào)易談判的原則和底線,可要求在市場準入與農(nóng)業(yè)補貼規(guī)則方面有更大的靈活性,根據(jù)糧食安全和生態(tài)環(huán)境尋求針對糧食這一特殊商品的例外規(guī)則,以及維護糧食安全目的的公共儲備等。

2.司法救濟權(quán)的維護。面對WTO爭端解決機制局限性與司法救濟機制的濫用,應(yīng)積極有效利用現(xiàn)行的WTO爭端解決機制與WTO《反傾銷協(xié)定》《補貼與反補貼協(xié)定》,或采取對等措施,維護糧食主權(quán)。如對于國內(nèi)補貼的指控,可結(jié)合WTO《補貼與反補貼協(xié)定》與具體問題,基于當前我國主糧補貼對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的扭曲程度,或經(jīng)濟發(fā)展符合“綠箱”措施,或公共儲備等糧食安全例外方面加以論證。對于國外高補貼的糧食傾銷,可從國外補貼支持政策、進口價格、國內(nèi)損害與因果關(guān)系等方面實施“雙反”措施。如2016年1月12日,我國商務(wù)部對來自美國進口的DDGS發(fā)起了反傾銷反補貼調(diào)查并最終征收反傾銷稅和反補貼稅,以及2018年4月18日起,我國對原產(chǎn)于美國的進口高粱采取臨時反傾銷措施①2018年2月4日,商務(wù)部依據(jù)《中華人民共和國反傾銷條例》第十八條,認為原產(chǎn)于美國的進口高粱以低于正常價值的價格向我國出口銷售,對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)同類產(chǎn)品價格造成削減和抑制,發(fā)布了《關(guān)于對原產(chǎn)于美國的進口高粱進行反傾銷立案調(diào)查的公告》及《對原產(chǎn)于美國的進口高粱進行反補貼立案調(diào)查的公告》。立案后經(jīng)初步認定,原產(chǎn)于美國的進口高粱存在傾銷,對國內(nèi)高粱產(chǎn)業(yè)造成實質(zhì)損害,且傾銷與實質(zhì)損害之間存在因果關(guān)系。于4月17日發(fā)布2018年第38號公告,決定自2018年4月18日起,對原產(chǎn)于美國的進口高粱采取臨時反傾銷措施。參見中華人民共和國商務(wù)部網(wǎng)：http：//www.mofcom.gov.cn/article/b/c/201804/20180402733178.shtml,2019-04-20.。

3.自保權(quán)的維護。鑒于WTO《保障措施協(xié)議》與WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》第5條特殊保障措施(SSG)的概念,適用條件與觸發(fā)機制等特殊要求及其模糊性,再加之“天花板”與關(guān)稅化程度的限制,應(yīng)聯(lián)合廣大發(fā)展中國家要求修訂或取消SSG,建立較低標準,更加公開透明的農(nóng)產(chǎn)品特殊保障機制(SSM),以維護糧食主權(quán)。具體而言,要改變SSG只適用于已關(guān)稅化并且在關(guān)稅減讓表中標明“SSG”的農(nóng)產(chǎn)品,使SSM適用所有的農(nóng)產(chǎn)品與國家。在觸發(fā)機制上,以糧食年度進口量和前3年平均進口量相比,只要達到一定水平,即可啟動數(shù)量的特殊保障機制;當進口到岸價格低于觸發(fā)價格時,也即可啟用價格觸發(fā)機制。在實施措施上,可在數(shù)量限制或提高關(guān)稅之間選擇最有利的措施[15]。另外,面對貿(mào)易報復(fù)措施,可實施對等反報措施,如2018年中美貿(mào)易戰(zhàn)中,我國對來自美國進口的大豆、谷物加征25%的關(guān)稅對等措施。

(三)對內(nèi)糧食生產(chǎn)分配自主管轄權(quán)的維護

對內(nèi)糧食生產(chǎn)分配的自主管轄權(quán)是糧食主權(quán)的核心,糧食供需基本平衡的保障,并決定著“適度進口”戰(zhàn)略實施的合理正義性。WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》之前,發(fā)達國家已以較完善的農(nóng)業(yè)政策立法建立了競爭力較強的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)體系。如早在1933年美國就制定了《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》,1962年歐盟實施的共同農(nóng)業(yè)政策(CAP)。WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的修訂使其農(nóng)業(yè)政策立法得到進一步合法化與國際化。我國《農(nóng)業(yè)法》始于WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》修訂之前的1993年,盡管經(jīng)過2003年與2013年兩次修訂,但仍較為原則,缺乏可操作性。現(xiàn)行農(nóng)業(yè)政策制度主要體現(xiàn)在部委規(guī)章和規(guī)范性文件,其效力較低、零散、龐雜、不健全、缺乏系統(tǒng)完整性。目前,在WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》與“單邊主義”霸權(quán)的限制與干涉下,應(yīng)完善農(nóng)業(yè)政策立法,建立競爭力較強的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)體系,以保糧食供需基本平衡,維護糧食主權(quán)。

1.在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革下,進一步完善糧食生產(chǎn)分配機制。2017年,中央1號文件指出：推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,要在確保國家糧食安全的基礎(chǔ)上,緊緊圍繞市場需求變化,以增加農(nóng)民收入、保障有效供給為主要目標,以提高農(nóng)業(yè)供給質(zhì)量為主攻方向[16]。其目的在于提升我國糧食國際競爭力,確保有效供給。為此,應(yīng)進一步完善糧食生產(chǎn)補貼機制。實踐中,糧食生產(chǎn)分配支持受“超WTO”義務(wù)、國家財力與立法不足的限制,四大農(nóng)業(yè)補貼僅僅局限于“黃箱”支持,“藍箱”補貼沒有啟用,“綠箱”補貼只用了11類中的7類[17]。因此,對于目前良種補貼、糧食直補、農(nóng)機具購置補貼和農(nóng)資綜合補貼的四大“黃箱”直接補貼,應(yīng)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椴粧煦^的“綠箱”。對于“藍箱”補貼,可借鑒歐盟早期布萊爾協(xié)定的脫鉤收入補貼,創(chuàng)新推行直接補貼的“藍箱”政策,作為補貼政策調(diào)整過程中的過渡機制。一方面有效利用“綠箱”支持的間接性、合法性和隱蔽性,另一方面完善糧食價格形成機制。糧食價格形成機制是要降低政府對價格的干預(yù)力度,價補分離,市場定價或降低糧食支持價格,以縮小越來越低“天花板”與越來越高“地板”糧食差價問題。為此,我國已實施了大豆目標價格補貼政策試點(2014)、降低玉米臨時收儲價格(2015)、改玉米臨時收儲制度為“生產(chǎn)者補貼+市場化收購”制度(2016)、配套建立稻谷生產(chǎn)者補貼制度(2018)等。在尊重農(nóng)業(yè)從業(yè)者的自決權(quán)下,應(yīng)通過立法保障土地、賦稅、信貸等生產(chǎn)要素,重視價差補貼、最低保護價與臨時收儲政策,以保障種糧收益與農(nóng)民主體的積極性。

2.在農(nóng)業(yè)“走出去”的戰(zhàn)略下,實現(xiàn)農(nóng)業(yè)“走回來”?！斑m度進口”戰(zhàn)略的有效實現(xiàn)有賴于國際糧食市場的可供性(包括直接進口與間接進口的糧食)。受國際政治與商業(yè)利益的限制,國際糧食的供給具有不確定性風(fēng)險。為確保國際糧食的有效供給,農(nóng)業(yè)“走出去”的目的,是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)“走回來”,即實現(xiàn)“適度進口”。它不僅要求國外糧食進口量與國內(nèi)糧食需求量和生產(chǎn)量差額的基本平衡,還要求充分利用國外市場與資源彌補國內(nèi)資源不足與緩解生態(tài)壓力,實現(xiàn)經(jīng)濟、政治與生態(tài)的平衡。(1)加強海外主體的培養(yǎng)。未來的農(nóng)業(yè)競爭,是農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的競爭。歐美等發(fā)達國家的部分跨國公司憑借資金、技術(shù)的實力壟斷和控制了大量優(yōu)勢的海外農(nóng)業(yè)資源。實施農(nóng)業(yè)“走出去”與“走回來”的主體應(yīng)是具有國際競爭力的企業(yè)、金融機構(gòu)與政府。2016年,中央1號文件指出：支持我國企業(yè)開展多種形式的跨國經(jīng)營,加強農(nóng)產(chǎn)品加工、儲運、貿(mào)易等環(huán)節(jié)合作,培育具有國際競爭力的糧商和農(nóng)業(yè)企業(yè)集團。為此,應(yīng)加快推進海外主體的混合所有制改革,鼓勵和支持多種所有制企業(yè)采取聯(lián)合經(jīng)營,并充分整合政府、金融機構(gòu)等多種資源,向企業(yè)提供資金和技術(shù)支持,創(chuàng)建海外農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈,增強國際農(nóng)業(yè)競爭力。(2)加強雙邊與區(qū)域貿(mào)易投資合作,實現(xiàn)多元化進口。為保障有適足保質(zhì)的糧源,可積極利用FTA、RTA與BIT等雙邊與區(qū)域貿(mào)易投資合作協(xié)議,考慮與東道國聯(lián)合開拓新的糧食供應(yīng)市場,實行糧食本土化。加強海外農(nóng)業(yè)直接投資立法,實現(xiàn)多元化進口。2014年至2016年,中央1號文件明確提出：優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品進口的全球布局,推進進口來源多元化,加快形成互利共贏的穩(wěn)定經(jīng)貿(mào)關(guān)系。實踐中,到2018年3月我國已與24個國家或地區(qū)簽訂了16個自貿(mào)協(xié)定[18],同時,國內(nèi)也建立了相應(yīng)的自由貿(mào)易區(qū)。(3)完善農(nóng)業(yè)保險制度。發(fā)達國家強競爭力的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)體系表明,完善的農(nóng)業(yè)保險制度是其有力保障,尤其是海外農(nóng)業(yè)投資保險制度。海外農(nóng)業(yè)投資直接參與國際競爭,常面臨“糧食禁運”以及貨幣禁兌、國有化或東道國國內(nèi)戰(zhàn)亂等政治風(fēng)險。因此,應(yīng)以《多邊投資擔(dān)保機構(gòu)》為基礎(chǔ),創(chuàng)立政策性專業(yè)保險公司,在合格投資、承保收益與承保風(fēng)險等方面,構(gòu)建較完善的海外農(nóng)業(yè)投資保險機制,確?！斑m度進口”戰(zhàn)略的實現(xiàn),維護糧食主權(quán)。

四、結(jié)語

農(nóng)業(yè)是人類生存之本、治國之本。為此,西方發(fā)達國家在高度發(fā)展高科技工業(yè)產(chǎn)業(yè)的同時,不惜“過度”保護農(nóng)業(yè)發(fā)展。目前,跌宕起伏的貿(mào)易戰(zhàn),使人們更多關(guān)注高科技工業(yè)發(fā)展,可能忘卻了其背后的一個基本生存問題——糧食安全。

在“走出去”與“一帶一路”戰(zhàn)略下,我們在分享糧食進口的潛在利益時,切不可忘記“過度”糧食進口在沖擊著糧食主權(quán),不僅干涉國內(nèi)糧食生產(chǎn)分配結(jié)構(gòu)、威脅生命生態(tài)安全等糧食生產(chǎn)分配的自主管轄權(quán),并限制對外獨立平等立法權(quán)、司法救濟權(quán)與自保權(quán)。

“適度進口”戰(zhàn)略,是農(nóng)業(yè)“走出去”戰(zhàn)略的根本目的——農(nóng)業(yè)“走回來”。它不僅要求充分利用國外農(nóng)業(yè)市場與資源以緩解國內(nèi)壓力,以適度糧食進口彌補國內(nèi)糧食供需缺口,實現(xiàn)經(jīng)濟、政治與生態(tài)平衡的自主管轄,而且要求在獨立平等立法權(quán)、司法救濟權(quán)與自保權(quán)的基礎(chǔ)上建立公平的國際農(nóng)業(yè)貿(mào)易機制,維護糧食主權(quán),確保糧食安全。