自然保護地改革背景下的山東省森林公園發(fā)展探討

邵 飛 ，汪曉紅，高 晴

（山東省國有林場管理站，山東 濟南 250014）

建設(shè)森林公園、發(fā)展森林旅游是推動產(chǎn)業(yè)興旺、促進農(nóng)民增收致富的有效途徑，是深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、滿足社會對優(yōu)質(zhì)森林產(chǎn)品需求的重要舉措。近年來山東省積極踐行綠水青山就是金山銀山發(fā)展理念，大力發(fā)展森林生態(tài)旅游，取得長足進步。隨著自然保護地體系改革持續(xù)深入,森林公園將面臨新的發(fā)展機遇，為適應(yīng)改革形勢，加快推進森林公園高質(zhì)量發(fā)展,筆者對未來森林公園發(fā)展進行探討。

1 研究背景

我國自然保護地類型多樣、數(shù)量眾多，主要有自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、濕地公園、森林公園、水利風(fēng)景區(qū)等，目前仍然存在重疊設(shè)置、多頭管理、邊界不清、權(quán)責(zé)不明、保護與發(fā)展矛盾突出等問題。為加快建立以國家公園為主體的自然保護地體系，黨的十八屆三中全會提出建立國家公園體制的重點改革任務(wù)，黨的十九大進一步確立了“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”的改革目標(biāo)。2019年6月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）開啟了自然保護地體系改革的新篇章，具有重要意義?！兑庖姟返某雠_為森林公園創(chuàng)新發(fā)展提供了重要理論和政策依據(jù)，也帶來了前所未有的發(fā)展機遇。森林公園在長期發(fā)展過程中積累的一些問題值得關(guān)注與思考，亟需對發(fā)展中存在的矛盾問題及發(fā)展策略進行深入探索研究。

2 山東森林公園發(fā)展現(xiàn)狀

森林公園是我國自然保護地重要類型之一，是生態(tài)文明建設(shè)的重要載體，在保護生物多樣性、保存自然遺產(chǎn)、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、推動鄉(xiāng)村振興和維護國家生態(tài)安全方面發(fā)揮了重要作用。

2.1 建設(shè)森林公園已成為森林資源保護的重要手段

1992年，原國家林業(yè)部批建了青島嶗山等18處國家森林公園，也是我省首批國家級森林公園，經(jīng)過近30年的不斷發(fā)展，我省森林公園由無到有，由小到大，發(fā)展規(guī)模不斷擴大。目前全省共建各類森林公園248處,其中國家級森林公園49處，省級森林公園66處，森林公園總面積已達43萬hm2，2018年森林公園完成植樹造林6056.46 hm2，改造林相7851.95 hm2，為我省營造了穩(wěn)定、健康、優(yōu)質(zhì)、高效的森林生態(tài)。通過建設(shè)森林公園，強化了資源的行業(yè)監(jiān)管，減少了森林資源的破壞，尤其是最大限度地提升了集體林地資源的保護利用水平，全省有60多處省級以上森林公園內(nèi)含有集體林地。

2.2 森林公園經(jīng)營管理水平和社會影響力明顯提升

經(jīng)過多年發(fā)展，全省涌現(xiàn)出了泰山、嶗山、蒙山、日照海濱等資源品位較高、基礎(chǔ)設(shè)施完善、經(jīng)營管理先進、服務(wù)水平優(yōu)良的優(yōu)秀森林公園。全省有37處森林公園旅游年收入超過了千萬元，其中有7處森林公園超過億元，森林公園的社會認知度和品牌影響力也不斷提升。威海、諸城、山亭、鄒城等地被評為全國森林旅游示范市（縣），泰山、昆崳山、徂徠山、蒙山等森林公園榮獲全國森林氧吧稱號，沂山、赤山、五蓮山等森林公園被評為全國森林體驗和森林養(yǎng)生基地。

2.3 森林公園科普教育功能不斷完善

森林公園通過不斷挖掘和豐富生態(tài)旅游的文化內(nèi)涵，推出以生態(tài)教育、科普教育和愛國主義教育為主題的紅色旅游，舉辦了“森林旅游節(jié)”、“桃花節(jié)”、“采摘節(jié)”、“登山節(jié)”等系列活動，建設(shè)了森林養(yǎng)生、森林體驗、中小學(xué)研學(xué)基地和森林課堂，廣泛開展科普宣傳教育，森林公園的科普教育功能不斷完善。

2.4 森林旅游快速發(fā)展有力推動了鄉(xiāng)村振興

2018年全省森林公園全年接待國內(nèi)外游客5174.90萬人次,總收入達33.74億元,其中森林旅游直接收入達33.05億元。隨著森林旅游業(yè)的快速發(fā)展，不少貧困山區(qū)的農(nóng)民實現(xiàn)了脫貧致富。全省森林旅游已輻射帶動420多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，3300多個村莊，森林公園直接吸納農(nóng)業(yè)人口16多萬人就業(yè)，帶動相關(guān)行業(yè)，間接轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力40多萬人，實現(xiàn)年社會旅游綜合收入180多億元，森林旅游社會經(jīng)濟效益顯著，興林富民、促農(nóng)增收功能日益增強。

3 森林公園發(fā)展影響因素分析

3.1 自然保護地重疊交叉

全省共有52處省級以上森林公園，其中34處國家森林公園、18處省級森林公園與自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園等各類自然保護地存在交叉重疊，交叉重疊率為45.2%。例如，泰山涉及了國家重點風(fēng)景名勝區(qū)、世界文化與自然雙遺產(chǎn)、國家森林公園、世界地質(zhì)公園、省級自然保護區(qū)等5個類型的自然保護地，同時泰山國家森林公園地跨濟南、泰安兩個行政區(qū)域。臘山涉及了國家森林公園、省級風(fēng)景名勝區(qū)、市級自然保護區(qū)等3個類型自然保護地。各類自然保護地空間交叉、區(qū)域重疊，遵循各自的管理政策、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定,制約了森林公園的建設(shè)管理，不利于森林資源的統(tǒng)一保護利用。

3.2 管理保障體系

我省森林公園在管理機構(gòu)、政策法規(guī)、人才培養(yǎng)、融投資等保障體系建設(shè)方面還比較薄弱。一是管理機構(gòu)不健全。多數(shù)森林公園設(shè)立以來，管理機構(gòu)一直不完善，編辦沒有明確專門的管理機構(gòu)、編制、人員和職能，部分森林公園成立的森林公園管理委員會或森林公園管理處，也是“有名無實”，與當(dāng)?shù)亓謽I(yè)局合署辦公，管理權(quán)責(zé)不明；二是旅游管理人才匱乏。我省森林公園大多遠離城市，地處偏遠，普遍存在招不進、留不住人才的尷尬局面，40歲以上職工約占80%，?？埔陨先藛T約占20%，隊伍結(jié)構(gòu)老化，管理人才匱乏，產(chǎn)品研發(fā)能力和游營銷能力不足，制約了森林旅游發(fā)展質(zhì)量；三是法規(guī)體系不完善。我省到目前為止尚未出臺森林公園條例或辦法，只有青島市出臺了《森林公園管理條例》,森林公園法規(guī)建設(shè)非常滯后，不利于森林資源的監(jiān)管與執(zhí)法，嚴(yán)重影響了森林公園主體功能的發(fā)揮。

3.3 森林公園總體規(guī)劃

森林公園總體規(guī)劃是森林公園建設(shè)的總遵循。但是，許多地方政府設(shè)立森林公園的初衷大多是為了提升管理機構(gòu)的規(guī)格，把爭取森林公園金字招牌，作為一項政績，依規(guī)建設(shè)森林公園的意識不強。森林公園設(shè)立后，普遍存在管理不到位、長期不編制森林公園總體規(guī)劃、修編不及時等問題，目前有12處國家級森林公園、42處省級森林公園尚未完成森林公園總體規(guī)劃編制或修編工作，影響了森林公園的主體功能發(fā)揮。

3.4 建設(shè)發(fā)展資金

森林公園建設(shè)具有投資大、見效慢、周期長的特點，各級地方政府和主管部門建設(shè)管理資金投入嚴(yán)重不足。2018年全省投入森林公園建設(shè)資金約20.35億元，其中國家投入2.43億元，自籌14.24億元，引資3.68億元，國家投入占11.9%，自籌占70%，引資占18.1%，可以看出森林公園資金主要來源于自籌，國家財政投入過低，融資能力嚴(yán)重不足。我省森林公園建立20多年來，森林公園的基本建設(shè)投資和保護管理事業(yè)經(jīng)費大多沒有納入財政預(yù)算，嚴(yán)重制約了森林公園高質(zhì)量發(fā)展。

3.5 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

多數(shù)森林公園基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)處于較低水平，旅游道路、接待服務(wù)設(shè)施等建設(shè)滯后，2018年全省森林公園游步道5988km，床位數(shù)37050個，餐位數(shù)87480個，服務(wù)能力滿足不了當(dāng)前日益增長的旅游需求。同時森林公園內(nèi)的污水處理系統(tǒng)、游客容量監(jiān)測系統(tǒng)、防火系統(tǒng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也嚴(yán)重不足，森林資源不能得到有效保護和培育，資源優(yōu)勢不能盡快轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢。

3.6 森林景觀資源

我省森林公園的森林景觀資源同質(zhì)化嚴(yán)重，樹種林相單一，色相單調(diào)，制約了森林旅游的發(fā)展。大多森林公園是山岳型，最初建立森林公園只是把發(fā)展森林旅游作為國有林場的多種經(jīng)營項目來對待，基本是以森林景觀招攬游客，粗放經(jīng)營、同質(zhì)開發(fā)，旅游收入超億元的森林公園僅有7處，占森林公園總數(shù)的2.9%，森林旅游規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化、市場化程度較低。

3.7 歷史遺留問題

山東省森林公園歷史遺留問題比較突出：一是大部分森林公園內(nèi)存在村莊、耕地、基本農(nóng)田、礦產(chǎn)開發(fā)，不符合當(dāng)前環(huán)保形勢及自然保護地管控要求，亟需進行調(diào)整；二是四至邊界不清，存在權(quán)屬糾紛。部分國有林場與周邊村民存在林地糾紛，森林公園建立之初，由于技術(shù)測量手段的落后，沒有對森林公園的四至邊界用矢量坐標(biāo)進行標(biāo)注，且沒有標(biāo)界立樁，導(dǎo)致公園存在邊界不清、林地糾紛等問題；三是由于各類自然保護地在設(shè)立之初，四至范圍、功能區(qū)范圍劃定不科學(xué)、不合理，造成森林公園功能區(qū)與其它類型自然保護地功能區(qū)相沖突。

4 對策建議

《意見》明確提出將森林公園歸類為自然保護地中的自然公園，按照一般控制區(qū)管理，明確了功能地位，為森林公園創(chuàng)新發(fā)展提供了重要遵循。

4.1 推動森林公園管理由“粗放型”向“精細型”轉(zhuǎn)變

（1）完善資源監(jiān)測體系。運用信息化手段，加強森林資源監(jiān)測，建立資源保護檔案，全面掌握森林公園生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)成及動態(tài)變化；

（2）優(yōu)化森林公園范圍，做好勘界立樁工作，建立邊界矢量數(shù)據(jù)庫。與生態(tài)保護紅線銜接，依法開展森林公園范圍變更工作，確保產(chǎn)權(quán)清晰、四界明確，有序合理解決歷史遺留問題；

（3）優(yōu)化森林公園布局。為避免同質(zhì)化競爭，應(yīng)當(dāng)根據(jù)森林公園的資源稟賦、行政區(qū)劃、生態(tài)區(qū)位、功能定位等特點，優(yōu)化空間布局，解決區(qū)域發(fā)展不均衡的問題；

（4）擴大森林生態(tài)產(chǎn)品的有效供給和精準(zhǔn)供給。發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，吸引社會資本參與，合理利用城邊空閑地建設(shè)城郊森林公園。

（5）大力發(fā)展森林旅游新業(yè)態(tài)，建設(shè)一批森林養(yǎng)生基地和森林體驗基地；

（6）完善科普教育功能。鼓勵建立森林博物館、森林體驗館、森林課堂、康養(yǎng)基地、中小學(xué)研學(xué)基地等科普教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，培養(yǎng)一批自然教育解說員、引導(dǎo)員，發(fā)揮森林公園的科普宣傳教育功能，讓更多的人走進自然、了解自然、關(guān)愛自然。

4.2 推動森林旅游與自然保護地管理良性互動

（1）建立統(tǒng)一規(guī)范高效的管理體制。改革以部門設(shè)置、以資源分類、以行政區(qū)劃分設(shè)的舊體制，建立自然保護地統(tǒng)一設(shè)置、分級管理、分區(qū)管控的新體制。根據(jù)生態(tài)評估，合理確定自然保護地類型，確保一個保護地、一套機構(gòu)、一塊牌子；

（2）在自然保護地制度設(shè)計上，為森林公園和森林旅游發(fā)展預(yù)留空間。

（3）在自然保護地和生態(tài)紅線劃定中，合理劃分功能區(qū)，界定好森林旅游發(fā)展的“邊界”。

（4）優(yōu)化森林旅游用地的政策措施，為森林旅游開發(fā)提供支持。

4.3 推動森林公園支持保障體系建設(shè)

（1）加強機構(gòu)能力建設(shè)，建立健全各級森林公園和森林旅游行業(yè)管理機構(gòu)，加大森林旅游發(fā)展的組織領(lǐng)導(dǎo)和引導(dǎo)推動力度。由當(dāng)?shù)貦C構(gòu)編制部門明確管理機構(gòu)、編制、人員和管理職責(zé)；

（2）加強頂層設(shè)計，推動森林公園立法工作，爭取納入自然保護地相關(guān)法規(guī)、政策、標(biāo)準(zhǔn)等體系，加大對森林公園的支持和規(guī)范力度；

（3）加強人才隊伍建設(shè)，為森林旅游發(fā)展提供支撐和保障。編制全省森林旅游人才中長期發(fā)展規(guī)劃，優(yōu)化人才發(fā)展的體制機制。加強與高等院校、企業(yè)合作，建立一批省級旅游人才教育培訓(xùn)基地。

4.4 推動建立可持續(xù)的融投資體系

（1）各級政府層面，要加大對森林公園的直接投入，特別是支持好森林旅游道路、電力、通訊、安全設(shè)施等基礎(chǔ)建設(shè)；

（2）主管部門層面，要加強森林旅游投融資的引導(dǎo)和服務(wù)，搭建森林旅游投融資平臺，引導(dǎo)社會資本有序進入森林旅游領(lǐng)域；

（3）改善投資結(jié)構(gòu)，拓寬資金來源，采取財政支出、旅游收入提成、接受社會募捐等形式，建立森林公園保護發(fā)展基金；

（4）要積極探索自然資源所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，通過股份合作、租賃和承包經(jīng)營等方式，為社會資本流入創(chuàng)造有利條件。