新時(shí)期農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)多方參與模式探究

劉笑言 宋浩昆

[摘要]在土地確權(quán)基本完成的基礎(chǔ)上，大力推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；图s化的關(guān)鍵。前人研究表明農(nóng)地流轉(zhuǎn)成本高、信息不暢通等是阻礙土地流轉(zhuǎn)的主要因素。分析研究土地流轉(zhuǎn)四方參與模式和五方參與模式，得出五方參與模式可有效促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，但需要控制土地流入方的成本和避免政府投機(jī)。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)地流轉(zhuǎn);困境;多方參與模式

[中圖分類號(hào)] F321.1

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

1 我國(guó)農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)背景

農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)指農(nóng)戶保留承包權(quán)，通過轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、人股等方式將經(jīng)營(yíng)權(quán)或使用權(quán)轉(zhuǎn)移給其他主體的行為。

我國(guó)農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)分為“允許一禁止一鼓勵(lì)一大力推進(jìn)”四階段。新中國(guó)成立初，土地為農(nóng)民私有允許流轉(zhuǎn);社會(huì)主義改造時(shí)期禁止土地流轉(zhuǎn);1984年中央1號(hào)文件鼓勵(lì)土地逐步向種田能手集中;新時(shí)期政府大力推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)：健全流轉(zhuǎn)規(guī)范管理制度，延長(zhǎng)承包期，健全流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保融資。

1.1農(nóng)業(yè)生產(chǎn)角度

經(jīng)營(yíng)效率低：生產(chǎn)結(jié)構(gòu)單一，缺少統(tǒng)一管理體系;農(nóng)產(chǎn)品科技含量和抗風(fēng)險(xiǎn)能力低;糧食產(chǎn)量和經(jīng)濟(jì)效益低。為保證糧食產(chǎn)量和自給率、促進(jìn)農(nóng)民增收，必須進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)。

不利于糧食質(zhì)量安全管理：小農(nóng)戶種植糧食質(zhì)量參差不齊，出現(xiàn)糧食質(zhì)量問題追溯源頭難，規(guī)模經(jīng)營(yíng)便于建立糧食質(zhì)量安全管理體系。

與市場(chǎng)需求難對(duì)接：即便是國(guó)家對(duì)糧食采取保護(hù)性收購措施，保證基本銷路，但個(gè)體農(nóng)戶無法及時(shí)根據(jù)市場(chǎng)需求，調(diào)整種植結(jié)構(gòu)和品種，無法通過以銷定產(chǎn)和訂單農(nóng)業(yè)獲取高收益。

1.2農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展角度

新時(shí)期國(guó)家注重鄉(xiāng)村建設(shè)，中央一號(hào)文件明確指出鄉(xiāng)村發(fā)展需要合理規(guī)劃布局。科技技術(shù)的推廣、使用;未來農(nóng)業(yè)規(guī)模化、現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢(shì)要求進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)。

2我國(guó)農(nóng)業(yè)土地現(xiàn)行流轉(zhuǎn)模式

2.1 四方參與流轉(zhuǎn)模式

自土地流轉(zhuǎn)以來，主要是“政府+土地流出方+土地流入方+中介組織”四方參與模式。

政府指各級(jí)相關(guān)政府部門，頒布文件確定流轉(zhuǎn)政策、措施。如國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》，四川省頒布《關(guān)于進(jìn)一步引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的實(shí)施意見》?？h、鄉(xiāng)政府是政策措施的具體執(zhí)行者和監(jiān)督者。

農(nóng)地流出方指通過出租、入股等方式將土地使用權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)流出，以此獲得收益的農(nóng)戶。

農(nóng)地流入方指通過包租、入股等支付費(fèi)用取得使用權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體，包括農(nóng)戶、合作社、公司等。

中介機(jī)構(gòu)指負(fù)責(zé)流轉(zhuǎn)信息的收集整理發(fā)布的主體。包括政府成立的農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)、商業(yè)性質(zhì)的土地流轉(zhuǎn)中心和股份合作社以及兼任中介的村委會(huì)。

2.2四方參與流轉(zhuǎn)模式下的流轉(zhuǎn)成效

四方參與流轉(zhuǎn)模式下，農(nóng)地流轉(zhuǎn)呈面積增加、增速變緩、流入主體單一的特點(diǎn)。土流網(wǎng)數(shù)據(jù)：2010年到2016年我國(guó)耕地流轉(zhuǎn)面積由12.7411億畝增加到13.6389億畝，增速由2010年的21.93%降到2016年的5.15%。就流入主體而言，農(nóng)戶占比大，2016年達(dá)58.38%;企業(yè)占比較小，2016年為9.68%。

2.3四方參與模式下農(nóng)地流轉(zhuǎn)困境剖析

2.3.1 農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息不暢通。中介數(shù)量可觀但農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息不暢。我國(guó)18731個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成立了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，加上土流網(wǎng)等流轉(zhuǎn)中介數(shù)量較大。第三次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)：小農(nóng)戶數(shù)量占農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體98%以上，小農(nóng)戶從業(yè)人員占從業(yè)人員90%，小農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)耕地面積占總耕地面積的70%。

首先，政府和中介機(jī)構(gòu)對(duì)政策宣傳力度不夠，農(nóng)民對(duì)政策不了解。葉劍平等（ 2017） 2016年6-9月對(duì)17個(gè)省調(diào)研，受訪者中對(duì)國(guó)家的時(shí)政方針實(shí)際知曉的不足半數(shù)。其次，土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心由于自身性質(zhì)原因缺乏工作動(dòng)力、被動(dòng)收集流轉(zhuǎn)信息。趙敏、陳延宏（2017）探索遼寧省首家市級(jí)農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)功能不完善、缺乏相關(guān)配套措施和政策支撐等問題。再次，中介缺乏資質(zhì)認(rèn)證加上宣傳不到位，市場(chǎng)打開難。截至2019年5月土流網(wǎng)累計(jì)成交率僅為29.76%。

2.3.2農(nóng)地流轉(zhuǎn)成本高。 “肥瘦搭配，遠(yuǎn)近插花”的承包原則導(dǎo)致土地破碎化嚴(yán)重。除黑龍江、吉林5省，其他省份戶均經(jīng)營(yíng)面積10畝以下。農(nóng)地破碎化、信息不暢通、政策宣傳不到位、流轉(zhuǎn)意愿低導(dǎo)致流轉(zhuǎn)談判成本大，阻礙農(nóng)地流轉(zhuǎn)工作的推進(jìn)。

2.3.3農(nóng)戶利益受侵害。政府管理體制中缺少對(duì)基層干部的懲戒管理，部分基層干部為降低流轉(zhuǎn)成本、提高流轉(zhuǎn)效率，強(qiáng)制流轉(zhuǎn);缺乏失約懲戒機(jī)制違約成本低;缺少農(nóng)地流轉(zhuǎn)保障保險(xiǎn)、項(xiàng)目評(píng)估、土地質(zhì)量評(píng)估等;導(dǎo)致農(nóng)戶收益無保障。

2.3.4流轉(zhuǎn)農(nóng)地掠奪式利用。土地流轉(zhuǎn)政策側(cè)重鼓勵(lì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)，對(duì)流轉(zhuǎn)后農(nóng)地利用管理、質(zhì)量保護(hù)等有所欠缺。土流網(wǎng)數(shù)據(jù)顯示2016年農(nóng)地流轉(zhuǎn)后種植糧食作物的和非糧食作物的面積分別占56.5%和43.5%;流轉(zhuǎn)農(nóng)地存在農(nóng)藥化肥使用量大、塑料地膜和農(nóng)藥包裝不回收等問題。土地利用非農(nóng)化和掠奪式利用降低流轉(zhuǎn)積極性。

3農(nóng)地流轉(zhuǎn)五方參與流轉(zhuǎn)模式

3.1 五方參與模式

五方參與農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)模式圖如下：

五方參與模式指政府主導(dǎo)，中介組織、風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保機(jī)構(gòu)、流入和流出方共同參與的模式，是為破解四方模式困境的探索。不僅增加風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保機(jī)構(gòu)，而且對(duì)各職責(zé)進(jìn)行了調(diào)整，各方角色簡(jiǎn)述如下：

政府職責(zé)進(jìn)行轉(zhuǎn)型：宣傳農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策，建立失約誠(chéng)信檔案，強(qiáng)化政府機(jī)構(gòu)和村集體等基層組織的監(jiān)督管理，加強(qiáng)流轉(zhuǎn)后土地利用管理和農(nóng)戶利益保護(hù)。

中介機(jī)構(gòu)是土地流轉(zhuǎn)的媒介，收集、整理、核實(shí)和發(fā)布流轉(zhuǎn)信息，流轉(zhuǎn)政策宣傳、土地質(zhì)量評(píng)定、合同簽訂、矛盾初期調(diào)解等服務(wù)。商業(yè)機(jī)構(gòu)從業(yè)新增政府認(rèn)定環(huán)節(jié)。

風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保機(jī)構(gòu)為解決流轉(zhuǎn)過程中存在的流轉(zhuǎn)收益無保障、農(nóng)民利益受侵害問題而設(shè)立。以保證當(dāng)流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)土地的項(xiàng)目破產(chǎn)時(shí)，農(nóng)戶收益由保險(xiǎn)公司理賠得到保障。

土地流人流出雙方在五方參與模式下參與數(shù)量有所增加。

3.2五方模式可行性分析

政府向服務(wù)型轉(zhuǎn)型符合現(xiàn)行改革趨勢(shì)：促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，符合農(nóng)地集約化規(guī)?；陌l(fā)展方向;促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶增收。

中介機(jī)構(gòu)促進(jìn)信息流通符合現(xiàn)行鼓勵(lì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的趨勢(shì);土地待流轉(zhuǎn)面積巨大，中介機(jī)構(gòu)盈利前景廣闊。

風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保機(jī)構(gòu)可降低風(fēng)險(xiǎn)、增強(qiáng)流轉(zhuǎn)意愿，獲得政府支持;從事風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保行業(yè)利潤(rùn)可觀：農(nóng)地待流轉(zhuǎn)面積大、現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保機(jī)構(gòu)數(shù)量少。

3.3五方參與模式效果分析

政府轉(zhuǎn)型并引入中介和風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保機(jī)構(gòu)有助于解決流轉(zhuǎn)信息不暢通、流轉(zhuǎn)成本高、農(nóng)戶利益受侵害、流轉(zhuǎn)農(nóng)地掠奪式利用等問題，能夠提高農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)意愿。陳水生（ 2011）認(rèn)為農(nóng)戶流轉(zhuǎn)意愿的主要影響因素是農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)的成本收益分析，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)成本低和收益有保障能提升農(nóng)戶流轉(zhuǎn)意愿。

采用五方參與模式引入商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保機(jī)構(gòu)地區(qū)成效顯著。2017年底成都邛崍100畝以上土地流轉(zhuǎn)行為投保率達(dá)90%，適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)率達(dá)60%以上。江蘇省海門市成效初步顯現(xiàn)：截止2019年9月，全省5萬余畝土地參加了保險(xiǎn)。

3.4五方參與模式可能出現(xiàn)的弊端及避免對(duì)策

3.4.1弊端。（1）政府轉(zhuǎn)型、管理細(xì)化等會(huì)增加政府部門工作量，甚至滋生尋租行為。（2）政府部門尋租擾亂市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制增加機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)成本。中介組織開拓市場(chǎng)取得認(rèn)可較難、前期資金投入大。（3） -些農(nóng)民對(duì)保險(xiǎn)認(rèn)可度不高，甚至對(duì)宣傳工作排斥;成都等地出現(xiàn)業(yè)主對(duì)保險(xiǎn)公司的調(diào)查不配合等問題。（4）繳納中介服務(wù)費(fèi)、購買保險(xiǎn)加重流人流出雙方經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。五方參與模式推廣要根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r開展，政府、中介和風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保機(jī)構(gòu)前期工作任務(wù)極重。

3.4.2對(duì)策。（1）政府完善考核機(jī)制、實(shí)行績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)有助于提高工作效率、減少尋租。（2）公開商業(yè)機(jī)構(gòu)考核流程，保證農(nóng)民、流入方的參與比例，有助于減少尋租、維護(hù)市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制。（3）商業(yè)機(jī)構(gòu)創(chuàng)新工作方法、政府協(xié)助配合，有助于前期市場(chǎng)開拓。（4）政府補(bǔ)貼保險(xiǎn)費(fèi)用、減免稅收、貸款優(yōu)惠等政策減小流出流入雙方經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。（5）五方參與模式推廣要專家、學(xué)者與當(dāng)?shù)毓ぷ魅藛T等多種力量結(jié)合，制定符合當(dāng)?shù)厍闆r的流轉(zhuǎn)政策。

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[收稿日期] 2020-08-14

[通訊作者]宋浩昆，副研究員，雙碩士學(xué)歷，研究方向：農(nóng)村發(fā)展。

[作者簡(jiǎn)介]劉笑言（1994-），女，河北石家莊人，碩士研究生在讀，研究方向：土地資源管理、農(nóng)村發(fā)展。