宅基地使用權(quán)的歷史沿革及啟示

楊德群 譚樂(lè)

[摘要]目前，我國(guó)亟需促進(jìn)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的改革。通過(guò)探索宅基地使用權(quán)的歷史沿革，剖析現(xiàn)存問(wèn)題。提出進(jìn)一步明確宅基地使用權(quán)利的具體內(nèi)容，完善外部監(jiān)管制度，統(tǒng)籌兼顧，保護(hù)農(nóng)民利益等措施構(gòu)建我國(guó)宅基地使用權(quán)制度。

[關(guān)鍵詞]宅基地使用權(quán);三權(quán)分置;啟示

[中圖分類號(hào)] F301

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

1 問(wèn)題提出

農(nóng)村土地荒廢問(wèn)題隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型日漸凸顯，為增強(qiáng)農(nóng)民積極投身現(xiàn)代化農(nóng)村建設(shè)的參與感和主人翁意識(shí)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地規(guī)范管理的改革確有必要。長(zhǎng)期以來(lái)，因現(xiàn)行法限制宅基地流轉(zhuǎn)造成農(nóng)村宅基地荒廢，進(jìn)而使得農(nóng)民對(duì)土地的全部權(quán)利難以真正實(shí)現(xiàn)。2018年國(guó)家《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略意見(jiàn)》對(duì)鄉(xiāng)村土地改革做出戰(zhàn)略性部署，這對(duì)全面振興鄉(xiāng)村發(fā)展、深化農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)具有重大歷史意義。事實(shí)上，中國(guó)深化農(nóng)村土地改革的腳步從未停止，立法也應(yīng)依時(shí)而變，順勢(shì)而行，以史為鑒才能與時(shí)俱進(jìn)。

2宅基地使用權(quán)的歷史沿革

宅基地使用權(quán)一詞在大陸法系中極具鮮明的中國(guó)特色。有關(guān)宅基地的規(guī)定最早出現(xiàn)在1956年《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》中，但當(dāng)時(shí)出現(xiàn)的并不是“宅基地”一詞，而是“地基”，宅基地出現(xiàn)在我國(guó)法律體系中最早是在1961年的《人民公社條例》中。隨著我國(guó)法制建設(shè)的健全，有關(guān)宅基地的法律和政策規(guī)定不斷增多，但宅基地使用權(quán)并沒(méi)有較為系統(tǒng)的論述，直到在21世紀(jì)初通過(guò)的《物權(quán)法》中，才在用益物權(quán)章節(jié)對(duì)該權(quán)利單獨(dú)進(jìn)行規(guī)定。宅基地使用權(quán)被認(rèn)為是一種用益物權(quán)，但與傳統(tǒng)物權(quán)法上的用益物權(quán)有區(qū)別，具有自己的時(shí)代特點(diǎn)，可以說(shuō)宅基地使用權(quán)是我國(guó)特有的一種用益物權(quán)形式?？偟膩?lái)看，宅基地使用權(quán)在我國(guó)立法進(jìn)程中大致經(jīng)歷了如下階段。

2.1 農(nóng)民私有制階段

此階段宅基地以及地上所建建筑所有權(quán)歸屬農(nóng)民。1950年《土地改革法》重新分配被沒(méi)收的土地，確定農(nóng)民宅基地所有權(quán)人的地位，規(guī)定農(nóng)民對(duì)宅基地享有完整的權(quán)利內(nèi)容，能夠買(mǎi)賣(mài)、出租、繼承宅基地。1954年憲法明確保護(hù)農(nóng)民土地私有。三大改造后，保留農(nóng)民私有，宅基地依舊屬于農(nóng)民，能夠自由處分，但土地由集體統(tǒng)一籌劃一切生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，對(duì)土地生產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一安排。但在后來(lái)人民公社化體制下，農(nóng)民只對(duì)宅基地享有使用權(quán)，并不能出租、買(mǎi)賣(mài)。人民公社擁有原屬于農(nóng)村合作組織所有的土地和合作社社員擁有的全部宅基地所有權(quán)，自此農(nóng)村土地集體制確立。

2.2兩權(quán)分立階段

1962年《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》規(guī)定，宅基地的所有權(quán)和使用權(quán)分離，宅基地所有權(quán)歸生產(chǎn)隊(duì)，且不允許宅基地出租和買(mǎi)賣(mài)，但社員仍可買(mǎi)賣(mài)或者租賃房屋。這種情況下如果將房屋進(jìn)行買(mǎi)賣(mài)，則會(huì)出現(xiàn)地隨房走，房隨地移的情形，也就是說(shuō)新房主買(mǎi)下房屋之后擁有的不僅僅是房屋的使用權(quán)，還有該房屋的宅基地使用權(quán)。1963年《關(guān)于各地對(duì)社員宅基地問(wèn)題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》以有效減少隨意出賣(mài)房屋現(xiàn)象的發(fā)生，這一通知糾正了各地對(duì)《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》中人們所產(chǎn)生的認(rèn)識(shí)偏差。1975年和1978年的憲法都對(duì)上述內(nèi)容進(jìn)行了進(jìn)一步規(guī)定，這兩部憲法均規(guī)定房地分離，個(gè)人只對(duì)土地上建造的房屋及其附屬建筑物享有所有權(quán)，對(duì)建造房屋所用的宅基地不享有所有權(quán)，同時(shí)國(guó)家可以因?yàn)閺V大公眾的需求依法取得對(duì)農(nóng)村土地的所有權(quán)并給予農(nóng)民合理的補(bǔ)償或賠償。1984年《關(guān)于貫徹執(zhí)行民事政策法律若干問(wèn)題的意見(jiàn)》表示對(duì)農(nóng)村房屋進(jìn)行買(mǎi)賣(mài)并不一定能夠帶動(dòng)宅基地使用權(quán)隨之進(jìn)行轉(zhuǎn)移，而且轉(zhuǎn)讓需要履行相應(yīng)的審批程序。在這一階段，中央切實(shí)加強(qiáng)對(duì)宅基地和農(nóng)民建房的管控力度，相較之前改變了“房帶地”的情況，購(gòu)買(mǎi)宅基地上的房屋并不一定會(huì)取得土地的使用權(quán)，購(gòu)房要履行審批程序才會(huì)受到法律保護(hù)。另外，1998年《土地管理法》將自己所建造的房屋買(mǎi)賣(mài)、租賃的農(nóng)民進(jìn)行限制規(guī)定。為嚴(yán)格管理土地用途，2007年《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》明令禁止宅基地使用權(quán)向城鎮(zhèn)居民流轉(zhuǎn)。這一時(shí)期對(duì)宅基地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行流轉(zhuǎn)并不是完全被限制，只是受到一定的限制必須要滿足要求才能進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

2.3三權(quán)分置時(shí)期

2.3.1促進(jìn)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的背景。經(jīng)過(guò)近40年的城鎮(zhèn)化發(fā)展，該權(quán)利的有關(guān)規(guī)定和當(dāng)前成長(zhǎng)迅速的現(xiàn)代城市化現(xiàn)狀不相匹配，改革是大勢(shì)所趨。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)大量產(chǎn)生，農(nóng)戶的該項(xiàng)權(quán)利可以通過(guò)出租房屋交易，這就生出了具有債權(quán)意義的權(quán)利。自2015年中央一號(hào)文件提出對(duì)農(nóng)村土地制度進(jìn)行改革試點(diǎn)后，在接下來(lái)的一年里多次先在理論層面進(jìn)行大局統(tǒng)籌，而后進(jìn)行局部試點(diǎn)摸索積累相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，再到全面推廣試點(diǎn)工作持續(xù)推出試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見(jiàn)。2016年吸取過(guò)去一年里得到的經(jīng)驗(yàn)對(duì)農(nóng)村宅基地進(jìn)行法律制度方面的改革，提出并落實(shí)多項(xiàng)具體改革措施，統(tǒng)籌推進(jìn)宅基地改革試點(diǎn)。2017年對(duì)宅基地集體所有權(quán)方面進(jìn)行落實(shí)，繼續(xù)深化農(nóng)村宅基地改革，深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。2018年明確提出“探索宅基地‘三權(quán)分置”，深化農(nóng)村土地制度改革，同時(shí)為繁榮農(nóng)村打造現(xiàn)代化農(nóng)村新風(fēng)貌對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、思想文化等方面進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。宅基地使用權(quán)人的處分權(quán)極其有限，即僅承認(rèn)宅基地上的房屋出賣(mài)、贈(zèng)與時(shí)，宅基地使用權(quán)隨之移轉(zhuǎn)。

2.3.2三權(quán)分置下宅基地使用權(quán)的現(xiàn)行法規(guī)定。2008年《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》提出推進(jìn)完善對(duì)鄉(xiāng)村宅基地的管治，支持農(nóng)村宅基地的經(jīng)營(yíng)權(quán)依法有序進(jìn)入交易市場(chǎng)。2014年《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》在規(guī)范征地、完善被征地農(nóng)民利益保護(hù)體制等方面作出規(guī)定。2016年《關(guān)于建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)》允許進(jìn)城落戶人員在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地。在這一階段，我國(guó)在人、地、制度等方面對(duì)農(nóng)村土地領(lǐng)域積極摸索，在全國(guó)各地進(jìn)行試點(diǎn)工作。

作為私有權(quán)利，權(quán)利人能對(duì)此項(xiàng)權(quán)利擁有、使用、獲得收入，能對(duì)所建造的房屋及其相關(guān)設(shè)施轉(zhuǎn)讓、抵押、繼承等。但是王利明教授認(rèn)為，宅基地使用權(quán)盡管是一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利，但是具有一定的身份性質(zhì)，并不適合自由轉(zhuǎn)讓，只能在一定的范圍內(nèi)進(jìn)行，即只能在集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間進(jìn)行自由轉(zhuǎn)讓。現(xiàn)行法雖未明確禁止，但國(guó)家政策嚴(yán)格禁止市民購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村宅基地，這就使得該權(quán)利和一般的用益物權(quán)有著很大的區(qū)別。城鎮(zhèn)化水平不斷推進(jìn)，土地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值被推向一個(gè)新的高度，城鎮(zhèn)居民能自主處分其所有財(cái)產(chǎn)，但法律卻嚴(yán)格禁止農(nóng)村宅基地使用權(quán)實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)性價(jià)值。既然宅基地使用權(quán)是物權(quán)，就應(yīng)當(dāng)物盡其用，和普通物權(quán)一樣進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。宅基地使用權(quán)的物權(quán)屬性既能滿足其流轉(zhuǎn)的事實(shí)需要，也符合農(nóng)村宅基地使用權(quán)人流轉(zhuǎn)宅基地的愿望以及追求經(jīng)濟(jì)利益最大化的自由。

3對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段宅基地使用權(quán)制度構(gòu)建的啟示

3.1現(xiàn)存問(wèn)題

現(xiàn)階段，這一權(quán)利內(nèi)容在立法層面仍然不完善，只指出要適度放活，但并沒(méi)有對(duì)其流通、限制等方面作出明確說(shuō)明。有關(guān)該方面的法律制度并沒(méi)有系統(tǒng)的、專門(mén)的法律規(guī)定，因此農(nóng)村宅基地使用權(quán)的立法道路任重道遠(yuǎn)。

土地除了具有資源的屬性外，其財(cái)產(chǎn)屬性也不容忽視。隨著城市化水平的提升，宅基地在這個(gè)過(guò)程中開(kāi)始凸顯出其可觀的財(cái)產(chǎn)性價(jià)值。因此，立法設(shè)計(jì)者在對(duì)該權(quán)利進(jìn)行現(xiàn)代化構(gòu)造改革時(shí)應(yīng)統(tǒng)籌兼顧土地的資源性與財(cái)產(chǎn)性，既要嚴(yán)格堅(jiān)持我國(guó)土地基本國(guó)策全面規(guī)劃，嚴(yán)格管理保護(hù)開(kāi)發(fā)土地資源，又要兼顧市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下民眾對(duì)自由、權(quán)利、效率和公平的追求。

3.2構(gòu)建我國(guó)宅基地使用權(quán)制度的建議

3.2.1進(jìn)一步明確權(quán)利的具體內(nèi)容。對(duì)相關(guān)內(nèi)容的立法應(yīng)當(dāng)更明確具體。首先，基本內(nèi)容應(yīng)當(dāng)更明確，減少分歧的產(chǎn)生。其次，應(yīng)當(dāng)明確其取得方式，現(xiàn)有的申請(qǐng)審批制度還不夠完善，要不斷與時(shí)俱進(jìn)規(guī)范完善。第三，明確程序?qū)徟黧w和登記機(jī)關(guān)，要讓適格的申請(qǐng)人有地可循。第四，明確規(guī)定享有權(quán)利的主體范圍，并且嚴(yán)格遵循相關(guān)規(guī)定。第五，明確該權(quán)利的行使方式，給予行使作為物權(quán)的全部權(quán)利內(nèi)容。淡化宅基地使用權(quán)的行政色彩，還原其作為用益物權(quán)的本性是宅基地使用權(quán)制度改革的必由之路。第六，明確該權(quán)利的轉(zhuǎn)讓與消滅的基本條件、程序、具體導(dǎo)致權(quán)利滅失的情形，以及滅失之后所產(chǎn)生的法律后果。第七，明確嚴(yán)格進(jìn)行確權(quán)登記的原則，有效保護(hù)產(chǎn)權(quán)。

3.2.2完善外部監(jiān)管制度。完善權(quán)利監(jiān)管制度也同樣重要。我國(guó)大多數(shù)地區(qū)已不存在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織系統(tǒng)對(duì)權(quán)利人起到的監(jiān)管作用微乎其微，看似嚴(yán)密的農(nóng)村監(jiān)管制度存在著不少的缺陷和漏洞，再加上許多農(nóng)民的法律意識(shí)仍然相當(dāng)薄弱，不經(jīng)批準(zhǔn)隨意建房的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。因此，需要建立公開(kāi)的信息管理制度和農(nóng)村村民監(jiān)督制度，接受社會(huì)的監(jiān)督，對(duì)宅基地申請(qǐng)條件、申報(bào)審批程序、審批單位審批權(quán)限等相關(guān)規(guī)定進(jìn)行明確規(guī)范并定期將相關(guān)信息予以公開(kāi)以便農(nóng)民知曉并監(jiān)督該權(quán)利的相關(guān)情況。

3.2.3統(tǒng)籌兼顧，保護(hù)農(nóng)民利益。農(nóng)民是宅基地改革的實(shí)際享用者，是改革紅利的受益者。但現(xiàn)在卻充當(dāng)著最弱勢(shì)的群體，宅基地的法律權(quán)利分得更細(xì)更需要好好把握其中利害關(guān)系，切實(shí)保護(hù)好農(nóng)民的利益。要以“統(tǒng)籌規(guī)劃，分類管理，通途管制，嚴(yán)格審批”為核心，有步驟、有秩序地逐步完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)管理制度及政策體系。

4結(jié)語(yǔ)

隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型步伐加快，城鎮(zhèn)化建設(shè)不斷擴(kuò)張，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)大量產(chǎn)生，但是現(xiàn)階段的政策形勢(shì)并不樂(lè)觀，其流轉(zhuǎn)存在較多的政策限制和阻力，但國(guó)家開(kāi)始在該領(lǐng)域進(jìn)行試探性改革，在全國(guó)各地進(jìn)行試點(diǎn)工作，不斷探索制度改革為農(nóng)民爭(zhēng)取更多的改革紅利。

我國(guó)在對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度進(jìn)行研究和創(chuàng)新，必須充分考慮和權(quán)衡各利益因素，使得重新設(shè)計(jì)的制度符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的要求，促進(jìn)農(nóng)村和整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展?？偟膩?lái)說(shuō)，法律制度的變革是歷史和時(shí)代選擇的結(jié)果，在進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)過(guò)程中既要保障廣大農(nóng)民的權(quán)益又要對(duì)農(nóng)民跨越法律界限預(yù)估加以防范，既要明確權(quán)利的基本內(nèi)容又要完善該權(quán)利的監(jiān)管制度，還要統(tǒng)籌兼顧經(jīng)濟(jì)利益立法設(shè)計(jì)進(jìn)一步推動(dòng)現(xiàn)代化水平的提高和社會(huì)秩序的穩(wěn)定和諧。

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[收稿日期]2020-07-20

[基金項(xiàng)目] 2017年衡陽(yáng)市社科基金項(xiàng)目“宅基地流轉(zhuǎn)的制度創(chuàng)新與農(nóng)民權(quán)益保障研究——以衡陽(yáng)市為考察對(duì)象”（編號(hào)：2017D050）的階段性成7c

[作者簡(jiǎn)介]楊德群（1975-），男，湖南益陽(yáng)人，講師，法學(xué)博士。