農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀與存在問(wèn)題研究

[摘要]農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是我國(guó)針對(duì)農(nóng)村土地改革所制定的利民政策，也是我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必經(jīng)之路，隨著時(shí)代發(fā)展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)全面實(shí)行，極大的促進(jìn)了我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但在實(shí)際過(guò)程中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)也存在一些不完善的狀況，需要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范管理。基于此，本文整合了相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀進(jìn)行了分析，對(duì)其中的出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行了匯總，并根據(jù)實(shí)際情況提出了“政府監(jiān)管要具有長(zhǎng)效機(jī)制、承包者權(quán)利要具有長(zhǎng)效性、經(jīng)營(yíng)者權(quán)利要具有價(jià)值性”三點(diǎn)措施。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村;土地流轉(zhuǎn);現(xiàn)狀;問(wèn)題

[中圖分類號(hào)] F323.211

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的最終目的是解決“三農(nóng)”問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。土地作為農(nóng)民的命脈，是我國(guó)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的支柱之一，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的三方關(guān)系主要為政府做擔(dān)保，其主體是土地承包方，客體是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，其流轉(zhuǎn)方式是多種多樣的，流轉(zhuǎn)的原則是自愿平等協(xié)商。它是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在流轉(zhuǎn)過(guò)程中與其他生產(chǎn)要素相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)利潤(rùn)最大化的一種重要方式和途徑。但在實(shí)際的土地管理中筆者發(fā)現(xiàn)部分土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)一些問(wèn)題，經(jīng)過(guò)匯總其主要問(wèn)題為缺乏制度體系的管控、缺乏實(shí)際的政策普及與力度、缺乏長(zhǎng)效保障機(jī)制等，問(wèn)題的解決為政府監(jiān)管形成長(zhǎng)效機(jī)制、提升承包者權(quán)利的時(shí)效性以及保障經(jīng)營(yíng)者權(quán)利的價(jià)值性。

1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

我國(guó)作為農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的基礎(chǔ)，如何加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位是時(shí)代命名下的重要課題，筆者對(duì)于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，穩(wěn)定和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)具有重要戰(zhàn)略意義，而發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的核心是土地問(wèn)題，如何做好土地問(wèn)題的文章，完善土地承包權(quán)的相關(guān)體系對(duì)于發(fā)展我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)而言具有決定性作用。

例如，構(gòu)建我國(guó)良好農(nóng)村土地制度的一個(gè)重要方面就是要建立科學(xué)合理的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)機(jī)制，以此來(lái)促進(jìn)農(nóng)村土地要素在法律范圍內(nèi)的合理流動(dòng)，從而達(dá)到土地資源的合理配置，提高土地資源的開發(fā)利用率，發(fā)展我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。同時(shí)，農(nóng)民土地權(quán)益的主要問(wèn)題是給予農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，筆者認(rèn)為傳統(tǒng)農(nóng)村土地承包體系有極大的不穩(wěn)定性，因此現(xiàn)階段所要做的是根據(jù)新一輪的《土地管理法》賦予農(nóng)民穩(wěn)定的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，強(qiáng)化農(nóng)民土地的長(zhǎng)期使用權(quán)，同時(shí)根據(jù)相關(guān)法律體系保護(hù)好農(nóng)民手中土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，以杜絕因土地承包體系不完整而造成的法律糾紛問(wèn)題，從而保障農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

另外，農(nóng)村土地土體承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一項(xiàng)重大工程，它的價(jià)值依據(jù)主要是農(nóng)村地區(qū)以農(nóng)民為主的土地改革發(fā)展之上，我國(guó)作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)關(guān)系著我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要性，農(nóng)村土地土體承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的實(shí)施從宏觀上看，調(diào)控我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及發(fā)展我國(guó)綜合實(shí)力的重要途徑以及建設(shè)現(xiàn)代化社會(huì)主義強(qiáng)國(guó)，走中國(guó)特色社會(huì)主義道路的必經(jīng)之路，從微觀上看則是推動(dòng)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要途徑，保障農(nóng)民收入，提高土地利用率的重要工程，所以農(nóng)村土地土體承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值依據(jù)需要從宏觀上和微觀上兩個(gè)方面去分析和探索。

發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，可以促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整向廣度和深度進(jìn)軍，有效拉長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，增加農(nóng)業(yè)附加值，使農(nóng)業(yè)的整體效益得到顯著提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的核心競(jìng)爭(zhēng)力是農(nóng)村土地能否為農(nóng)民帶來(lái)可觀的受益以及改變現(xiàn)階段農(nóng)村土地使用率，這也是農(nóng)村地區(qū)土體承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值依據(jù)的另一方面。

2農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題

2.1 缺乏制度體系管控

制度體系管控是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題的第一要點(diǎn)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在我國(guó)雖然已經(jīng)得到了一定的普及，但無(wú)經(jīng)驗(yàn)及無(wú)規(guī)律可循的弊端也逐步顯現(xiàn)，因此在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中常會(huì)出現(xiàn)流轉(zhuǎn)操作不規(guī)范，程序不穩(wěn)定的情況出現(xiàn)，一方面是由于部分農(nóng)民缺乏法律意識(shí)，另一方面是土地流轉(zhuǎn)程序只是雙方的口頭約定，并無(wú)法律依據(jù)，致使雙方在達(dá)成協(xié)議之后容易發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)和糾紛。同時(shí)，我國(guó)雖然頒布了《農(nóng)村土地承包法》等法律，允許農(nóng)民依法流轉(zhuǎn)土地，但對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的程序價(jià)格和管理缺乏明確的規(guī)定，這樣就導(dǎo)致許多經(jīng)營(yíng)戶雖然簽訂了合同，但合同內(nèi)容和條款不明晰，流轉(zhuǎn)雙方缺乏在責(zé)、權(quán)、利關(guān)系上的明確規(guī)定，為以后的合同糾紛留下了許多隱患。

另外，政府部門缺乏制度體系的管控。有些地方政府部門為追求所謂的“政績(jī)”在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中大擺“形象工程”，影響了黨和國(guó)家政策實(shí)施的普及性，也在很大程度上損害了農(nóng)民的利益，也有一些不法分子為了個(gè)人利益不惜哄騙不知情的農(nóng)民，在農(nóng)民不知情的狀況下大肆引入商戶或大戶經(jīng)銷，使得部分農(nóng)民的基本生活無(wú)法得到保障，這種現(xiàn)象嚴(yán)重制約著農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，制約著土地資源的優(yōu)化配置。

2.2缺乏實(shí)際普及力度

土地流轉(zhuǎn)是指土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。如果雙方達(dá)成合作意向，就需要簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，用來(lái)保障雙方的權(quán)益。土地流轉(zhuǎn)作為我國(guó)基于農(nóng)業(yè)改革發(fā)展的一項(xiàng)惠民政策應(yīng)被提倡和推進(jìn)，但在實(shí)際的普及工作中，部分農(nóng)民無(wú)法理解土地流轉(zhuǎn)的規(guī)則，致使一些不法分子以土地流轉(zhuǎn)的形式租用了大規(guī)模農(nóng)民用地，農(nóng)民對(duì)于自己土地的流轉(zhuǎn)動(dòng)向自始至終都不清楚，同時(shí)缺乏相關(guān)政策的普及使得部分農(nóng)民僅僅以口頭承諾為協(xié)議，缺乏一定的法律意識(shí)，因此筆者認(rèn)為普及土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策是推動(dòng)和保障土地流轉(zhuǎn)過(guò)程順利進(jìn)行的重要一點(diǎn)。

另外，在一些地區(qū)雖然土地流轉(zhuǎn)的政策也進(jìn)行了普及，但普及的力度和深度卻差強(qiáng)人意，多數(shù)普及相關(guān)政策，具體細(xì)則對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)卻不知情，致使最后出現(xiàn)問(wèn)題農(nóng)民無(wú)法維權(quán)，因此強(qiáng)化和深化普及力度同樣是一個(gè)重點(diǎn)。筆者認(rèn)為在土地流轉(zhuǎn)普及工作中必須要先讓農(nóng)民清晰土地流轉(zhuǎn)有哪些形式，其中轉(zhuǎn)包、出租、入股、互換、轉(zhuǎn)讓等問(wèn)題如何落實(shí)到實(shí)際。

2.3缺乏長(zhǎng)效保障機(jī)制

構(gòu)建農(nóng)民社會(huì)保障的長(zhǎng)效機(jī)制是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程。需要包括國(guó)家、各級(jí)政府、農(nóng)民及社會(huì)各界共同努力參與才可能實(shí)現(xiàn)。長(zhǎng)效保障機(jī)制的建立應(yīng)包括法律、制度等，建立長(zhǎng)效保障機(jī)制更應(yīng)該給予農(nóng)民更多的選擇權(quán)。包括土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)問(wèn)題應(yīng)到哪申訴？同時(shí)，根據(jù)相關(guān)政策法規(guī)為農(nóng)民普及相關(guān)法律意識(shí)，如流轉(zhuǎn)土地的用途問(wèn)題，必須嚴(yán)格遵守《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)管理辦法》的有關(guān)規(guī)定，不得以調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)等理由擅自改變?cè)懈氐霓r(nóng)業(yè)用途。

在實(shí)際管理中可由政府部門牽頭嘗試建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展機(jī)制，發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)規(guī)模、效應(yīng)。以發(fā)展龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織為重點(diǎn)，采取“公司（協(xié)會(huì)）+農(nóng)戶”、“公司（協(xié)會(huì)）+基地+農(nóng)戶”的經(jīng)營(yíng)模式，促進(jìn)農(nóng)村集體土地向公司、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地集中。

3農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題的解決

3.1 政府監(jiān)管要具有長(zhǎng)效機(jī)制

政府監(jiān)管的長(zhǎng)效性機(jī)制要統(tǒng)領(lǐng)土地流轉(zhuǎn)的各項(xiàng)工作，包括土地流轉(zhuǎn)政策的實(shí)施、土地流轉(zhuǎn)政策的普及、農(nóng)民權(quán)益的維護(hù)、承包者權(quán)利的界定、經(jīng)營(yíng)者權(quán)利的價(jià)值性等。政府監(jiān)管的長(zhǎng)效性機(jī)制也要加大對(duì)相關(guān)資料的保存、審核力度，包括在交易過(guò)程中的數(shù)據(jù)和信息等，政府監(jiān)管要將土地流轉(zhuǎn)形式進(jìn)行公開化和透明化，并加大土地流轉(zhuǎn)后雙方回訪力度。

政府部門可根據(jù)當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)過(guò)程的實(shí)際情況出臺(tái)具有針對(duì)性的文件，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，必須尊重市場(chǎng)規(guī)律，保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。而要實(shí)現(xiàn)這些就要求政府轉(zhuǎn)變自身職能，克服其在土地流轉(zhuǎn)中的“越位”、“缺位”、“錯(cuò)位”等現(xiàn)象，政府要充分發(fā)揮其有形的手的作用，引導(dǎo)農(nóng)民，將土地流轉(zhuǎn)納入市場(chǎng)，讓其參與競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)也要為農(nóng)民提供有效的信息，使其能隨時(shí)洞悉市場(chǎng)，更好地把握市場(chǎng)形勢(shì)，實(shí)現(xiàn)土地資源利用的最大化。同時(shí)，政府還應(yīng)該發(fā)揮監(jiān)督作用，監(jiān)督土地流轉(zhuǎn)的程序是否合法、土地流轉(zhuǎn)的合同是否規(guī)范、土地流轉(zhuǎn)的行為是否合理。禁止一些以土地流轉(zhuǎn)為名義的隨便改變農(nóng)地用途和違背農(nóng)民意愿強(qiáng)制流轉(zhuǎn)的不良行為。

3.2承包者權(quán)利要具有長(zhǎng)效性

保障承包者權(quán)利是推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)工作效益性的重點(diǎn)工程，承包者權(quán)利的長(zhǎng)效性保障機(jī)制需要以政府部門牽頭執(zhí)行，從根源上保障承包者的權(quán)利。一方面是制度問(wèn)題，土地承包者的權(quán)益保障在于不斷推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，在集中解決農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方面，制度問(wèn)題一直都是一個(gè)重要的議題，國(guó)家在一直要求建立起規(guī)范制度必須要集中解決農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的問(wèn)題，針對(duì)其中的問(wèn)題，如土地租聘時(shí)間較短，流轉(zhuǎn)市場(chǎng)緩慢等問(wèn)題，要注重以制度的方式界定承包主體和農(nóng)民的土地權(quán)利。如，哪些土地由村集體發(fā)包，哪些由村民小組發(fā)包，農(nóng)民有哪些處分權(quán)等問(wèn)題，要及時(shí)制定有關(guān)指導(dǎo)和規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的配套措施，明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的操作程序。

另外，承包者權(quán)利的長(zhǎng)效性要以法律法規(guī)的保障為基礎(chǔ)，打破承包者與經(jīng)營(yíng)者之間的口頭協(xié)定，大力普及政策實(shí)施的好處，避免出現(xiàn)因口頭協(xié)定造成承包者權(quán)利丟失，經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)不善的問(wèn)題出現(xiàn)。同時(shí)，要做到設(shè)定抵押權(quán)在承認(rèn)農(nóng)地使用權(quán)可以自由轉(zhuǎn)讓的前提下，亦應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)地使用權(quán)可以設(shè)定抵押。以農(nóng)地使用權(quán)設(shè)定抵押權(quán)，同樣要依法進(jìn)行登記，同時(shí)要建立起流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解的長(zhǎng)效機(jī)制，根據(jù)黨和國(guó)家的相關(guān)文件規(guī)定承包者對(duì)土地權(quán)利用途的一致性，要求承包者無(wú)論處于何種狀態(tài)下，均不能改變農(nóng)業(yè)用地的用途。

3.3經(jīng)營(yíng)者權(quán)利要具有價(jià)值性

經(jīng)營(yíng)者權(quán)利保障的價(jià)值性在于對(duì)于土地的經(jīng)營(yíng)必須具有一定的權(quán)益保障，經(jīng)營(yíng)者權(quán)利的價(jià)值性發(fā)揮要建立在規(guī)避租地風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，如要引導(dǎo)土地承包者要在充分知情的狀況下進(jìn)行流轉(zhuǎn)土地，而經(jīng)營(yíng)者也是如此，杜絕出現(xiàn)口頭協(xié)定的流轉(zhuǎn)方式，在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中也要保障土地流轉(zhuǎn)合同的正規(guī)合法，一份具有法律效應(yīng)的合同是解決土地糾紛的關(guān)鍵，一定要做到以政府部門牽頭為主，土地確權(quán)一定要重視，確權(quán)后頒發(fā)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證也是農(nóng)民權(quán)益的法律保障之一。

另外，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)向當(dāng)?shù)貒?guó)土資源部門反映，若反映無(wú)果，可向人民法院提起訴訟。無(wú)論是承包者還是經(jīng)營(yíng)者在土地租聘合同簽訂時(shí)一定要注意土地租賃的價(jià)格及支付方式、土地租賃的期限、土地租賃的用途、土地租賃的邊界這幾方面的問(wèn)題。經(jīng)營(yíng)者權(quán)利的價(jià)值性另一個(gè)表現(xiàn)筆者認(rèn)為主要是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化效能，政府方面可以幫助經(jīng)營(yíng)者打通企業(yè)與農(nóng)戶的合作通道，探索出更多的基于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)用途的土地流轉(zhuǎn)形式，從而提升土地流轉(zhuǎn)價(jià)值。

總之，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要舉措，更是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)業(yè)資源均衡調(diào)配的良方。因此，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中必須要認(rèn)清流轉(zhuǎn)問(wèn)題的癥結(jié)，不斷完善相關(guān)法律法規(guī)，強(qiáng)化政府管控職能，從而推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的持續(xù)性發(fā)展。

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[收稿日期] 2020-06-08

[作者簡(jiǎn)介]李兆庭（1972-），男，山東臨沂人，農(nóng)經(jīng)師，本科，研究方向：農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理。