提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力

謝忠平

[摘? ?要]提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力，確保各項黨內(nèi)法規(guī)制度落地生根，是新時代推進全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展、不斷提高黨的建設(shè)質(zhì)量的根本保障。黨內(nèi)法規(guī)自身的質(zhì)量、黨內(nèi)抓落實的本領(lǐng)、制度執(zhí)行的外部環(huán)境以及基層黨建質(zhì)量等方面還存在制約黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力的諸多因素。新時代提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力，應(yīng)從樹立制度意識、提高黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量、發(fā)揮“關(guān)鍵少數(shù)”的帶頭作用、加強制度的督促檢查以及強化實施保障等方面著力，使黨內(nèi)法規(guī)制度能真正做到“立得住、行得通、管得了”。

[關(guān)鍵詞]黨內(nèi)法規(guī)制度;制度執(zhí)行;制度意識;制度文化;制度質(zhì)量

中圖分類號： D262.6? ? 文獻標(biāo)識碼：A? 文章編號：1008-410X（2019）03-0003-08

新時代推進全面從嚴(yán)治黨從縱深發(fā)展，必須“明制度于前，重威刑于后”[1]（P156），制定制度是基礎(chǔ)，執(zhí)行制度是關(guān)鍵。只有堅持多管齊下、全面從嚴(yán)的原則，通過牢固樹立制度意識、提高制度供給的自身質(zhì)量、發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部的帶頭作用、加強制度落實的監(jiān)督機制等舉措切實提高制度的執(zhí)行力，才能確保管黨治黨的各項舉措落到實處、見到實效。

一、制度執(zhí)行的重要性

要真正讓鐵規(guī)發(fā)力、禁令生威，就必須提高制度執(zhí)行力。所謂制度的執(zhí)行力，通常指人實現(xiàn)制度目標(biāo)的能力，就是“人在執(zhí)行的時候的力量、速度、效果等”[2]。相比一般的命令號召、個人主張和臨時決定，制度執(zhí)行力具有明顯的穩(wěn)定性、基礎(chǔ)性、長期性和科學(xué)性等特征。制度與制度的執(zhí)行力是緊密相關(guān)但又存在很大差異的問題，從理論上分析，執(zhí)行力是鏈接制度理想與制度目標(biāo)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，構(gòu)成制度執(zhí)行力的具體要素主要包括制度執(zhí)行的意愿、能力和效果。其中執(zhí)行意愿和執(zhí)行能力決定執(zhí)行效果，即便執(zhí)行能力再強，如果執(zhí)行意愿缺乏，執(zhí)行效果則很難保證;即便執(zhí)行意愿再強，如果執(zhí)行能力低下，也無法確保執(zhí)行效果。制度產(chǎn)生執(zhí)行力需要現(xiàn)實的客觀需求、明確的操作程序和健全的保障機制。任何制度都不是憑空出現(xiàn)或者隨意臆想出來，而是因解決現(xiàn)實問題的需要制定的，制度的修改完善都需要一定的時間和實踐。制度的執(zhí)行需要一定的時間過程和實踐運行，因此制度執(zhí)行也具有相對的依賴性、滯后性。從這個意義上說，理論界的新制度學(xué)派提出的“制度是時間的函數(shù)”這一觀點是很有道理、很有見地的。在貫徹落實制度的實踐中如何把制度的相對滯后性和依賴性降到最低或控制在可以接受的范圍內(nèi)，也是提高制度執(zhí)行力的重要內(nèi)容。

制度的生命在于執(zhí)行，有制度不執(zhí)行比沒有制度造成的后果更嚴(yán)重。制度之要，不在多而在精，在于行得通、管得住。在一定程度上，制度執(zhí)行力的重要性超過了制度體系本身，因為制度的規(guī)范、約束、引領(lǐng)及激勵等功能作用最終只有通過貫徹落實的實踐才能發(fā)揮出來并得到檢驗。能不能做到制度嚴(yán)明、執(zhí)法如山更是關(guān)乎一個組織、一個政黨、一個政權(quán)的前途命運。如果有制度不執(zhí)行，或者違反制度也不追究，那誰也不會拿制度當(dāng)回事，其結(jié)果必定是一盤散沙、分崩離析。鐵的紀(jì)律是我們黨統(tǒng)一意志、統(tǒng)一思想、統(tǒng)一行動的重要保障，毛澤東在延安整風(fēng)時就強調(diào)“身為黨員，鐵的紀(jì)律就非執(zhí)行不可”[3]（P416）。從古今中外的治國理政實踐看，可謂立制不易，執(zhí)行更難。1573年，明代內(nèi)閣首輔張居正向萬歷皇帝提出“蓋天下之事，不難于立法，而難于法之必行”，建議建立考成法，以此來嚴(yán)格考核督察各級官吏貫徹落實朝廷關(guān)于內(nèi)政、軍事、水利及稅賦等重大改革情況，要求他們定期向內(nèi)閣報告地方政事，致使明朝上下“雖萬里外，朝下而夕奉行”，朝廷政體立即為之肅然，從而開啟了著名的“萬歷新政”。歷史也反復(fù)證明，“朝政崩壞、綱紀(jì)廢弛”就會最終釀成“危亡之禍”，導(dǎo)致國將不國、黨將不黨。

我們黨經(jīng)過長期的不懈努力，特別是十八大以來隨著全面從嚴(yán)治黨不斷深入，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的力度空前、進程明顯加快，當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)制度的數(shù)量不少，黨的建設(shè)制度改革中的“四梁八柱”基本搭建完成，制度體系也初具規(guī)模?！艾F(xiàn)在，我們有法規(guī)制度不夠健全、不夠完善的問題，但更值得注意的是已有的法規(guī)制度并沒有得到嚴(yán)格執(zhí)行。”[4]（P89）如果黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行不到位或不執(zhí)行就形同虛設(shè)，只是寫在紙上、貼在墻上、編在手冊里、曬在網(wǎng)上，就變成了“稻草人” “紙老虎” “橡皮泥”與“松緊帶”，就會形成“破窗效應(yīng)”，全面從嚴(yán)治黨也就很難形成穩(wěn)定的、持久的、常態(tài)化的成效。制定一百條好的法規(guī)制度，不如把一條法規(guī)制度執(zhí)行到位。如果現(xiàn)有的制度得不到貫徹執(zhí)行，制定再多的新制度也無濟于事。正如習(xí)近平指出的：“一分部署還要九分落實。制度制定很重要，更重要的是抓落實，九分氣力要花在這上面?！盵5]（P129）實際上，對黨員干部個人而言，執(zhí)行力體現(xiàn)的是執(zhí)政能力和辦事能力;對于政黨而言，執(zhí)行力體現(xiàn)的就是政黨的戰(zhàn)斗力、組織力和公信力。黨的制度建設(shè)是一個系統(tǒng)的復(fù)雜工程，制度的執(zhí)行是這一系統(tǒng)工程中最為重要最為關(guān)鍵的一環(huán)，缺少執(zhí)行這一環(huán)節(jié)或者執(zhí)行打了折扣，黨的活動、工作以及黨員的行為就無法納入制度化、規(guī)范化的軌道，制度建設(shè)的質(zhì)量和效果就難以保障，甚至有功虧一簣的危險。如果制度不“長牙”、紀(jì)律不“帶電”，黨規(guī)黨紀(jì)也就失去了存在的價值，也就無法推動管黨治黨從“寬松軟”走向“嚴(yán)緊硬”，黨的制度優(yōu)勢更無法轉(zhuǎn)化為國家治理的實際效能。因此，如何提高各級黨組織和各級黨員干部貫徹落實黨內(nèi)法規(guī)制度的能力，是提高黨的建設(shè)質(zhì)量必須要認真解決好的一個重要問題。從過去強調(diào)建章立制到制度治黨的提出，“治”是制度治黨的核心，“治”就要求既要在目標(biāo)指向上規(guī)范言行舉止，也要在方式方法上執(zhí)行剛性約束，更要在功能作用上發(fā)揮規(guī)范引領(lǐng)功效，這體現(xiàn)了黨的制度建設(shè)理論的重大發(fā)展。

二、影響黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的制約因素

黨的十八大以來，黨中央以“抓鐵留痕、踏石留印”的決心和作風(fēng)，以執(zhí)紀(jì)監(jiān)督的“四種形態(tài)”優(yōu)化執(zhí)行程序、細化執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，總體上大大提高了黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行力，但目前一些黨組織和少數(shù)黨員干部在貫徹落實黨內(nèi)法規(guī)制度方面還存在歪曲執(zhí)行、逃避執(zhí)行、打折執(zhí)行、虛假執(zhí)行、選擇執(zhí)行、越位執(zhí)行、被動執(zhí)行、盲目執(zhí)行、錯誤執(zhí)行甚至有令不行、有禁不止等諸多不容忽視的問題。產(chǎn)生這些問題的原因有四個方面。

（一）受黨內(nèi)法規(guī)制度自身質(zhì)量的制約

制度畢竟是人制定的，人都是有局限性的。一方面，任何人都是社會歷史中的人，每個人的經(jīng)歷、學(xué)識、能力都會有局限性，每個人的思維認識都會受到客觀的時空條件的制約，勢必會影響其所制定制度的完善性、科學(xué)性。另一方面，個人對黨內(nèi)法規(guī)制度的看法、理解和觀點也都會有差異，對需要通過黨內(nèi)法規(guī)制度解決的黨內(nèi)問題矛盾的認識也不同，由少數(shù)人制定出來的黨內(nèi)法規(guī)制度要制約規(guī)范全體黨員，無論制度的制定者、執(zhí)行者是“制度中人”還是“制度外人”，勢必會產(chǎn)生或多或少的漏洞與問題。因此制定出來的黨內(nèi)法規(guī)制度的完備性、合理性、科學(xué)性都是相對的，更何況黨內(nèi)的矛盾與問題永遠是發(fā)展變化的。猶如種子質(zhì)量直接關(guān)乎種子能否生根、發(fā)芽、成長一樣，制度自身質(zhì)量是制度執(zhí)行的基石，影響到制度建設(shè)的全過程和各方面。如黨內(nèi)法規(guī)制度自身質(zhì)量有問題，就會出現(xiàn)執(zhí)行力先天不足，也難以落地生根。

就當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)制度來看，其存在的不完善、不科學(xué)、不適應(yīng)、不配套、不銜接、不協(xié)調(diào)、不一致的地方主要體現(xiàn)在三個方面。一是可操作性不強。如某些法規(guī)制度或其中某些條文只對黨員干部提出了一些“禁止” “反對” “不準(zhǔn)”等規(guī)定，并沒有具體規(guī)定應(yīng)該怎么辦以及具體怎么做;有的制度只提出了一些口號性、號召性的道德說教，條文過于原則籠統(tǒng)，沒有剛性約束和具體要求，缺少具體性、執(zhí)行性和程序性的規(guī)定，缺乏細化與量化的標(biāo)準(zhǔn)，可謂“定性不定量、定罪不量刑”，使制度執(zhí)行出現(xiàn)了“牛欄關(guān)貓”;有的制度規(guī)定過于強調(diào)約束性，標(biāo)準(zhǔn)過高過嚴(yán)且缺乏明確的責(zé)任主體和執(zhí)行主體，增加了執(zhí)行的難度;有的制度設(shè)置的懲處力度小、違紀(jì)成本低導(dǎo)致制度執(zhí)行中出現(xiàn)了“寬松軟”，還有的制度執(zhí)行的層次過多、幅度過寬、程序過于繁瑣，導(dǎo)致在執(zhí)行的過程中會因邊際效應(yīng)而出現(xiàn)制度執(zhí)行效果層層遞減的現(xiàn)象。二是協(xié)調(diào)性不夠。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中黨內(nèi)法規(guī)與國家法律、根本制度與具體制度、實體性制度與程序性程度、基本法規(guī)與實施細則以及單項制度之間的配套協(xié)調(diào)都需要進一步加強，如我們很早就出臺了縣處級以上干部財產(chǎn)收入申報制度，但由于始終缺少公開環(huán)節(jié)以及嚴(yán)格的社會信用制度做配套而失去了應(yīng)有的監(jiān)督作用，導(dǎo)致這一制度在反腐倡廉中的實際效用大大降低。有的地方、部門和單位黨組織制定的制度與中央黨內(nèi)法規(guī)制度不相符，過寬過嚴(yán)的情況時有發(fā)生，也不利于執(zhí)行。三是制度連續(xù)性和嚴(yán)密性不夠。黨的建設(shè)某一具體方面的制度過多、變化過快，往往因時因事導(dǎo)致制度倉促出臺，結(jié)果已有制度還沒來得及執(zhí)行或執(zhí)行效果還有待觀察，而新的制度就制定頒布下來了，制度頻繁“翻烙餅”造成基層不知所措;有的黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定與國家法律、管理條例、職業(yè)規(guī)范等存在重復(fù)交叉，導(dǎo)致在執(zhí)行中難以體現(xiàn)“紀(jì)法分開” “紀(jì)嚴(yán)于法” “紀(jì)在法前”和“紀(jì)法協(xié)同”的要求，甚至出現(xiàn)干部違法被發(fā)現(xiàn)查處后黨組織再去倒查其違紀(jì)行為。制度自身質(zhì)量不高，就會制約執(zhí)行的效果，就會出現(xiàn)“制度空轉(zhuǎn)” “制度浪費” “制度失靈” “制度虛設(shè)”和“制度形式主義”現(xiàn)象。

（二）受領(lǐng)導(dǎo)干部素質(zhì)能力的影響

制度靠人來執(zhí)行，關(guān)鍵在領(lǐng)導(dǎo)?！白訋浺哉敫也徽?？毛澤東在抗日戰(zhàn)爭時期就提出了“正確的路線確定之后，干部是決定因素”[6]（P526）的著名論斷，包括黨的十九大提出領(lǐng)導(dǎo)干部要增強狠抓落實的本領(lǐng)等，無不說明領(lǐng)導(dǎo)干部在制度執(zhí)行中具有不可替代的作用。但是從現(xiàn)實看，在制度和約束面前趨利避害也是人的天性，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部作為關(guān)鍵少數(shù)，身居要位，手掌重權(quán)，往往既是黨內(nèi)法規(guī)制度的制定者，又是執(zhí)行者。他們既有制度決策中的權(quán)力，又具有制度執(zhí)行過程中最先獲取制度執(zhí)行信息、最易發(fā)現(xiàn)制度漏洞的優(yōu)勢，產(chǎn)生趁機追求個人利益最大化的可能，在黨內(nèi)民主還不充分、黨內(nèi)外監(jiān)督還不夠健全的情況下，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部如果個人道德自律失守，就使得他們在黨內(nèi)制度建設(shè)中不但起不到以上率下作用，反而成為制度的破壞者。近年來在反腐敗斗爭中揭露出來的大量黨員領(lǐng)導(dǎo)干部違法亂紀(jì)的事實也證明了這一點。

毋庸諱言，當(dāng)前黨內(nèi)有少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部特權(quán)意識嚴(yán)重，習(xí)慣于把組織的權(quán)威看成是個人的權(quán)威，把法規(guī)制度當(dāng)作手電筒，照人不照己，甚至完全凌駕于法紀(jì)之上，根本不愿意接受法律和制度的約束;有的權(quán)力觀不正，把主政的地方和分管的領(lǐng)域部門看作不許他人置喙的私人領(lǐng)地，把下屬和身邊人看作自己的家臣門客，視制度規(guī)矩為無物;有的缺乏責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識，懶政不作為，得過且過，為了不出事寧愿不干事，不愿抓也不敢管;有的執(zhí)行制度的初衷不是為黨為民為公，而是出于維護部門、小團體或個人利益的目的而選擇性執(zhí)行;有的剛走上領(lǐng)導(dǎo)崗位時還謹小慎微，官當(dāng)久了就目中無人;有的在職務(wù)比較低時還遵紀(jì)守法，官當(dāng)大了目無法紀(jì);有的心思不在如何維護制度的權(quán)威性和嚴(yán)肅性上，而是挖空心思鉆制度的空子;有的缺乏抓落實的本領(lǐng)，對法規(guī)制度只會上傳下達做不到結(jié)合實際抓執(zhí)行，制度只能“說在嘴上、寫在紙上、掛在墻上、曬在網(wǎng)上，就是落實不到行動上”。綜上，領(lǐng)導(dǎo)干部素質(zhì)和能力上的種種不足與欠缺無疑給黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行帶來了負面影響。

（三）受傳統(tǒng)政治文化的侵蝕

中國共產(chǎn)黨作為馬克思主義政黨，是馬克思主義與中國工人運動相結(jié)合的產(chǎn)物，歷經(jīng)革命、建設(shè)和改革的不同時期已經(jīng)成長為世界第一大政黨，它以馬克思主義為思想旗幟又根植于中華大地，深受中華傳統(tǒng)文化滋養(yǎng)熏陶，它既有世界政黨的普遍性，也有自身的獨特性。廣大黨員的行為在受到黨的性質(zhì)宗旨、理想信念、意識形態(tài)、政治立場、組織原則、紀(jì)律規(guī)矩、黨內(nèi)傳統(tǒng)等影響的同時，也必然受到我國的封建文化、風(fēng)俗習(xí)慣、道德倫理、價值觀念與處世哲學(xué)等傳統(tǒng)文化的制約。源遠流長、博大精深的中華文化在賦予我們黨獨特的精華營養(yǎng)的同時，也會留下某些封建糟粕，不可避免地影響廣大黨員的思維和行為方式，也給黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行環(huán)境帶來了負面影響。

馬克思指出：“人們自己創(chuàng)造歷史，但是他們并不是隨心所欲地創(chuàng)造，并不是在他們自己選定的條件下創(chuàng)造，而是在直接碰到的、既定的、從過去繼承下來的條件下創(chuàng)造。一切已死的先輩們的傳統(tǒng)，像夢魘一樣糾纏著活人的頭腦?！盵7]（P585） 中國傳統(tǒng)文化中的某些封建的、腐朽的因素也如同“先輩們的傳統(tǒng)”一樣，出現(xiàn)馬克思所說的“死人”會“糾纏活人的頭腦”。如中國傳統(tǒng)政治文化屬于“臣民型政治文化”，普通民眾的主體地位幾乎被忽略，強調(diào)的是等級觀念和尊卑有別，儒家文化一貫主張的是君君、臣臣、父父、子子之道，至于平等與契約的概念幾乎是不存在，這些傳統(tǒng)也深深嵌入中國人的文化基因，至今依然影響人們的思想和行動。如根深蒂固的人治思想就使保障黨員民主權(quán)利的制度執(zhí)行起來容易“變形”;“多栽花少種刺”、明哲保身、好人主義的處世哲學(xué)讓“得罪人”的制度執(zhí)行起來容易“變軟”;本位主義、個人主義、圈子文化讓凡是涉及單位部門或黨員個人利益的制度執(zhí)行起來容易“變味”;上尊下卑、官貴民賤、人身依附的封建落后思想使黨員個人、下級組織監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)、上級組織的制度執(zhí)行起來容易“變空”;不推不動、被動應(yīng)付、敷衍塞責(zé)的消極作風(fēng)使檢查力度小的制度執(zhí)行起來容易“變淡”。上述因素的存在弱化了制度的整體功能，污染了黨內(nèi)政治生態(tài)，不利于黨內(nèi)法規(guī)制度的貫徹執(zhí)行。

（四）受基層黨建質(zhì)量不高的牽連

基層黨組織是黨的基本單元，也是貫徹執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)制度的戰(zhàn)斗堡壘。實踐證明，基層黨組織自身作用發(fā)揮的好壞、自身建設(shè)質(zhì)量的高低直接關(guān)乎其執(zhí)行力的強弱。從黨的組織體系來看，基層黨組織建設(shè)還很不平衡，一些基層黨組織的組織力不強，尤其是其政治功能弱化，還有極個別的出現(xiàn)軟弱渙散的現(xiàn)象，使黨內(nèi)法規(guī)制度在貫徹執(zhí)行中被大打折扣。

一些地方和基層的黨組織建設(shè)質(zhì)量不高，造成黨內(nèi)法規(guī)制度出現(xiàn)執(zhí)行力層層遞減、基層最弱的現(xiàn)狀，制度虛置空轉(zhuǎn)、剪切打折、消極敷衍以及過度執(zhí)行等現(xiàn)象時有發(fā)生。一是制度在基層宣傳力度不夠、內(nèi)容解釋不精準(zhǔn)。不少基層黨組織對于新制度的具體規(guī)定、要求、尺度與標(biāo)準(zhǔn)拿捏不準(zhǔn)，遇到具體問題還是茫然失措，要么趕緊向上級主管單位或有關(guān)部門咨詢，得到明確答復(fù)后才敢處理，要么怕?lián)?zé)惹麻煩，奉行多一事不如少一事，凡事一律禁止否定。二是基層在執(zhí)行制度中慢作為不作為還不同程度地存在，出現(xiàn)隨意裁量和選擇執(zhí)行。例如，有的在制度剛出臺時抓一抓，時間一長就松下來了，在上級強調(diào)、領(lǐng)導(dǎo)重視時抓一抓，過后就放到一邊，不采取切實措施抓常抓長、落細落小;有利的執(zhí)行無利的不執(zhí)行，容易的執(zhí)行苦難的不執(zhí)行，領(lǐng)導(dǎo)不重視的不執(zhí)行或慢執(zhí)行;還有的則是“表態(tài)多調(diào)門高而行動少落實差”。三是個別地方和基層存在亂作為，導(dǎo)致制度過度執(zhí)行。具體表現(xiàn)在擅自超越制度原本的框架，對上級出臺的制度“自創(chuàng)”一些附加內(nèi)容和條款，損害了原有制度的價值與目標(biāo)。有的遇事不分青紅皂白就拿紀(jì)律規(guī)矩說事，“通不通三分鐘、再不通就懲處”，在日常工作與任務(wù)安排中動輒懲處黨員，忽視了做思想政治工作與關(guān)懷激勵黨員。極個別地方和部門在貫徹執(zhí)行中出現(xiàn)了過“左”偏激，把“全面從嚴(yán)”理解為“越紅越正確”“越左越保險”，甚至在實踐中形成了相互比“嚴(yán)”、比“左”、比“紅”，抓不住黨內(nèi)法規(guī)制度所規(guī)范約束的內(nèi)容、重點、對象與邊界，以至于出現(xiàn)了中學(xué)教師假日期間自費聚餐被懲處、農(nóng)村小學(xué)教師晚上家里飲酒被查處和駐村扶貧干部晚上因洗澡沒能及時接巡查組電話被通報批評等嚴(yán)重背離偏離實事求是原則與黨內(nèi)法規(guī)制度初衷的現(xiàn)象。

三、著力抓好黨內(nèi)法規(guī)制度的貫徹落實

新時代推動黨內(nèi)法規(guī)制度落地見效是一個系統(tǒng)工程，應(yīng)堅持多管齊下，做到強意識、定良制、抓關(guān)鍵、重監(jiān)督、實保障，使黨內(nèi)法規(guī)制度能真正做到“立得住、行得通、管得了”。

（一）樹立制度意識

思想是行動的先導(dǎo)，樹立制度意識是遵紀(jì)守規(guī)的思想基礎(chǔ)。只有內(nèi)化于心，才能外化于行。意識作為人腦對外部客觀世界的反映，對人的行為有著很強的支配和能動作用。一個國家的公民對法規(guī)制度的思想、觀點、態(tài)度及基本看法，直接關(guān)乎這個國家的法治建設(shè)和現(xiàn)代化進程。依規(guī)治黨、制度強黨是一項系統(tǒng)的復(fù)雜工程，不僅需要建立一套完備的法規(guī)制度體系，更需要牢固的制度意識作為支撐。如果一個政黨的成員沒有制度意識，連自身的法規(guī)制度都不遵守不服從，就會有禁不止、有令不行，各自為政、各行其是，政黨的領(lǐng)導(dǎo)力、組織力和戰(zhàn)斗力就無從談起。黨的法規(guī)制度有權(quán)威，全黨上下令行禁止、步調(diào)一致，黨就有力量。

制度意識來自于黨員自身的堅強黨性，也來自于對法規(guī)制度的不斷學(xué)習(xí)和理解。從黨性修養(yǎng)看，一個對黨忠誠、信仰堅定的黨員，必定是黨內(nèi)法規(guī)制度的模范執(zhí)行者;反之，一個黨性覺悟低的黨員也不可能自覺嚴(yán)格地遵守和執(zhí)行黨的各項規(guī)章制度。因此，廣大黨員要堅持不懈地錘煉黨性，堅定共產(chǎn)主義和中國特色社會主義的理想信念，堅持正確的政治信仰和政治立場，切實增強貫徹落實黨內(nèi)法規(guī)制度的自覺性和使命感。從當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)制度的教育宣傳來看，通常情況下黨內(nèi)法規(guī)制度是自中央頒布后，由各級黨組織逐級通知傳達，最后由支部組織黨員學(xué)習(xí)，各個領(lǐng)域各個系統(tǒng)的基層黨支部情況千差萬別，學(xué)習(xí)效果自然參差不齊，制度的貫徹落實更難以保證，而且干部教育培訓(xùn)中的法規(guī)制度培訓(xùn)無論是培訓(xùn)內(nèi)容的規(guī)范還是培訓(xùn)對象的覆蓋都存在不全面、不系統(tǒng)等碎片化問題，黨內(nèi)法規(guī)制度的宣傳推介機制也還不完善。因此，應(yīng)該深化黨內(nèi)法規(guī)制度的學(xué)習(xí)、宣傳和研究，建立健全黨內(nèi)法規(guī)制度的發(fā)布解釋、學(xué)習(xí)宣傳機制，有必要組織撰寫高質(zhì)量的黨內(nèi)法規(guī)制度教材，還可以通過以案釋紀(jì)的方式，將黨內(nèi)法規(guī)制度明確納入各級黨委中心學(xué)習(xí)組學(xué)習(xí)內(nèi)容，并作為各級黨校、行政學(xué)院和干部學(xué)院教育培訓(xùn)的必修課程，教育引導(dǎo)廣大黨員牢固樹立法治思維和制度意識，同時建設(shè)健康向上的黨內(nèi)政治文化，切實加強黨內(nèi)制度文化建設(shè)，發(fā)揮文化對制度的涵養(yǎng)作用，讓崇尚制度、遵守制度、敬畏制度、捍衛(wèi)制度、服從制度、執(zhí)行制度成為每位黨員的價值追求、生活方式和行為習(xí)慣，讓廣大黨員干部在制度與紀(jì)律面前能“心有敬畏、言有所戒、行有所止”。說到底，提高黨內(nèi)的制度意識關(guān)鍵在于加強黨內(nèi)制度文化建設(shè)。

（二）提高黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量

良法是善治的前提與基礎(chǔ)，制度治黨、依規(guī)治黨的前提是有良制良規(guī)可依可據(jù)?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》明確提出：“制定黨內(nèi)法規(guī)制度必須牢牢抓住質(zhì)量這個關(guān)鍵”。制度的好壞良莠取決于它是否適時、適地與適用。在好的制度下，可以使壞人無法干壞事，甚至可以干好事;不好的制度讓好人無法干好事，甚至干壞事。好的制度首先應(yīng)是把握規(guī)律、反映規(guī)律和遵循規(guī)律的制度。黨內(nèi)法規(guī)制度只有遵循政黨自身的規(guī)律、抓住黨內(nèi)矛盾問題的本質(zhì)、符合黨員教育管理的實際、契合治國理政的需要，才能得到認同和遵守，才能發(fā)揮根本性、長期性、全局性和穩(wěn)定性的作用。好的制度也應(yīng)是系統(tǒng)而嚴(yán)密的制度，能做到“前后銜接、左右聯(lián)動、上下配套、系統(tǒng)集成”，如果體系不健全、條文不嚴(yán)密、程序不嚴(yán)謹，勢必會產(chǎn)生漏洞短板和雜亂無序，損害執(zhí)行力。好的制度還應(yīng)是適用簡便的制度，只有于法周延、于事簡便，具有很強的可操作性，關(guān)貓的“牛欄”才能變成制度的鐵籠。

要提高黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量，一是堅持問題導(dǎo)向。離開了黨內(nèi)的實際矛盾問題，黨內(nèi)立規(guī)都會無的放矢，離開了實踐經(jīng)驗，黨內(nèi)立制就成為無源之水。新時代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)既要善于借鑒吸收黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和重要經(jīng)驗，以黨內(nèi)法規(guī)制度的形式把十八大以來全面從嚴(yán)治黨的成熟經(jīng)驗和成功做法固定下來，更要善于發(fā)現(xiàn)黨的建設(shè)、黨的領(lǐng)導(dǎo)與黨內(nèi)治理中存在的突出問題和薄弱環(huán)節(jié)，把中央要求與群眾呼聲、基層實踐結(jié)合起來，增強制度對現(xiàn)實問題的回應(yīng)性，從設(shè)計環(huán)節(jié)預(yù)防制度覆蓋不到頭、責(zé)任不明確、執(zhí)行不到位的問題。二是堅持兩種立制方式。制定制度要民主立制和科學(xué)立制，最大限度吸引廣大黨員和群眾參與，最廣泛地聽取各方面的意見建議，不能閉門造車、暗箱操作和主觀主義，避免以言代法、部門立法和臨時立法，防止出現(xiàn)碎片化、部門化、爭權(quán)諉責(zé)和規(guī)范弱化現(xiàn)象，做到有的放矢、對癥下藥和精準(zhǔn)出招，提高制度制定的民主化和科學(xué)化水平，使制度贏得深厚的民意基礎(chǔ)、獲得廣泛的認可與理解，使執(zhí)行能最大限度地減少阻力。三是處理好三種關(guān)系。處理好嚴(yán)謹性與實效性的關(guān)系，既要內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)謹，又要務(wù)實管用、簡便易行;處理好原則性與靈活性的關(guān)系，既要面向全黨、服務(wù)大局，又要結(jié)合實際、有序推進;處理好適應(yīng)性與適度性的關(guān)系，既要考慮黨員的接受程度、黨內(nèi)的實際情況，又要保持一定的前瞻性和預(yù)見性，從整體上抓好制度的銜接配套，全面增強制度的規(guī)范性、實操性、系統(tǒng)性與科學(xué)性。四是把握制度的“四個維度”。要從理性、約束、標(biāo)準(zhǔn)、時空四個維度，綜合考慮制度的現(xiàn)實需要、約束對象、量化程度、背景環(huán)境，能量化的盡量量化，減少號召性、模糊性的表達，規(guī)范制度執(zhí)行的前置條件，優(yōu)化執(zhí)行程序，明確責(zé)任主體之間的權(quán)力邊界，避免職責(zé)不清晰導(dǎo)致執(zhí)行制度的自由裁量權(quán)過大，實現(xiàn)寬與嚴(yán)、質(zhì)與量的辯證統(tǒng)一，切實提高制度設(shè)計制定的科學(xué)性，形成更加成熟定型的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。

（三）發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部的帶頭作用

領(lǐng)導(dǎo)帶頭是制度執(zhí)行的最好榜樣和最強推力。要把制度貫徹執(zhí)行下去，就要把執(zhí)行者的素質(zhì)能力提升上來。領(lǐng)導(dǎo)干部是黨內(nèi)法規(guī)制度的制定者、執(zhí)行者和監(jiān)督者，他們的制度意識強弱、遵守制度狀況，對廣大黨員和群眾有著重要的導(dǎo)向、示范和標(biāo)桿作用?！皽?zhǔn)則、條例都要以高級干部為重點，把這部分人抓好了，能夠在全黨做出表率，很多事情就好辦了?！盵8]在一個擁有8900多萬黨員的大黨內(nèi)，如果作為黨內(nèi)法規(guī)制度的制定者、實施者和執(zhí)行者的領(lǐng)導(dǎo)干部都缺乏法治意識、制度意識，且要凌駕于法規(guī)制度之上，怎能奢望廣大普通黨員能信仰和尊崇制度，又如何奢談以依規(guī)治黨引領(lǐng)依法治國。“法之不行，自上犯之”，“己之不正，焉能正人”。只有破除握有法規(guī)制度自由裁量權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)干部的特權(quán)意識，才能保證黨內(nèi)法規(guī)制度在執(zhí)行中不會產(chǎn)生“破窗效應(yīng)”。只有堅持法規(guī)面前人人平等、制度面前沒有特權(quán)、制度約束沒有例外的原則，才能保證領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭學(xué)習(xí)、嚴(yán)格遵守和自覺維護黨內(nèi)法規(guī)制度，做到用制度管權(quán)管人管事，才能實現(xiàn)依規(guī)治黨、從嚴(yán)治黨的目標(biāo)。領(lǐng)導(dǎo)干部也只有帶頭嚴(yán)格執(zhí)行制度，把制度意識轉(zhuǎn)化為自己的行為準(zhǔn)則和自覺行動，才能規(guī)范用權(quán)，才能發(fā)揮“關(guān)鍵少數(shù)”的模范帶頭作用。

要提高領(lǐng)導(dǎo)干部狠抓制度落實的本領(lǐng)。一是增強執(zhí)行制度的責(zé)任感。高度的責(zé)任感是提高執(zhí)行力的前提，也是提高執(zhí)行力的原動力。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部特別是各級黨組織書記要切實擔(dān)負起管黨治黨的政治責(zé)任，履行好貫徹落實黨內(nèi)法規(guī)制度的主體責(zé)任，管好自己該管的人和事，實行逐層逐級傳導(dǎo)壓力和壓實責(zé)任，著力形成一級抓一級、層層抓落實的格局。二是發(fā)揮示范帶頭作用。領(lǐng)導(dǎo)干部要切實增強“四個意識”，樹立正確的權(quán)力觀，反對特權(quán)思想和特權(quán)現(xiàn)象，保持對人民的赤子之心，做到自重自省、自勵自謹，帶頭學(xué)習(xí)制度、熟知制度、遵守制度，在黨規(guī)黨紀(jì)面前堅持“行動先于群眾、標(biāo)準(zhǔn)高于群眾、要求嚴(yán)于群眾”，“要求別人做到的自己先做到，要求別人不做的自己堅決不做”[9]，在執(zhí)行制度過程中做到“感情面前不徇私、利益面前不變通、干擾面前不破例、困難面前不退縮”，讓黨員領(lǐng)導(dǎo)干部釋放在制度執(zhí)行中的正能量。三是提高制度執(zhí)行能力。領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)把法規(guī)制度作為思考問題、制定決策和部署工作的根本遵循和主要依據(jù)，提高依法行政、依制辦事的能力，改進工作作風(fēng)，摒棄教條主義和官僚主義，以求真務(wù)實的作風(fēng)推動制度的有效落實。

（四）加強制度的督促檢查

制度的貫徹執(zhí)行離不開監(jiān)督檢查，需要外在的壓力。監(jiān)督考核是制度執(zhí)行的一個必不可少的環(huán)節(jié)，是實現(xiàn)制度目標(biāo)的重要方法?！白ズ梅ㄒ?guī)制度落實，必須落實監(jiān)督制度，加強日常監(jiān)督和專項檢查。要用監(jiān)督傳遞壓力，用壓力推動落實。對違規(guī)違紀(jì)、破壞法規(guī)制度踩‘紅線、越‘底線、闖‘雷區(qū)的，要堅決嚴(yán)肅查處，不以權(quán)勢大而破規(guī)，不以問題小而姑息，不以違者眾而放任，不留‘暗門、不開‘天窗，堅決防止‘破窗效應(yīng)”[4]（P90）。一些黨內(nèi)法規(guī)制度頒布實施后之所以出現(xiàn)“雷聲大雨點小” “雨過地皮濕”、虎頭蛇尾、時松時緊等問題，一個重要原因就在于制度執(zhí)行的監(jiān)督考核不給力;一些制度之所以得不到貫徹執(zhí)行，很大程度上就因為對違反制度或不執(zhí)行制度的行為沒有進行及時必要的懲處。

要讓黨內(nèi)法規(guī)制度真正落地生根、開花結(jié)果，必須在制度執(zhí)行的監(jiān)督和懲處兩個相對薄弱環(huán)節(jié)上下功夫。一方面要強化監(jiān)督。我們制定一項黨內(nèi)法規(guī)制度，不僅要提出應(yīng)該怎么辦，還應(yīng)明確規(guī)定違反了怎么處理。這就要求在制度的文本設(shè)計中，設(shè)置貫徹執(zhí)行的保障性條款，明確制度執(zhí)行和監(jiān)督主體的責(zé)任，在基本制度出臺后要制定檢查、監(jiān)督和獎懲的具體細則，建立健全自上而下和自下而上相結(jié)合的監(jiān)督體系，做到環(huán)環(huán)相扣、步步為營，防止制度執(zhí)行流于形式。在執(zhí)行督察方面，應(yīng)建設(shè)一支精干高效的黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行督察隊伍，推動黨章遵守和執(zhí)行情況專項督察的常態(tài)化，并對黨內(nèi)重要法規(guī)如黨的紀(jì)律條例、監(jiān)督條例、問責(zé)條例、干部選拔任用條例、廉潔自律準(zhǔn)則以及黨內(nèi)政治生活準(zhǔn)則開展定期專項督察活動，實行黨內(nèi)法規(guī)制度實施責(zé)任制，明確黨委主體責(zé)任、書記第一責(zé)任人和班子成員在職責(zé)范圍內(nèi)履行監(jiān)督職責(zé)，紀(jì)委應(yīng)切實履行監(jiān)督責(zé)任，運用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的“四種形態(tài)”強力推動黨內(nèi)法規(guī)制度的貫徹落實。另一方面要嚴(yán)肅懲處。“動員千遍，不如問責(zé)一次”。把對黨內(nèi)法規(guī)制度的學(xué)習(xí)、遵守和執(zhí)行情況作為檢驗黨員干部民主評議、年度考核、評優(yōu)評先以及提拔任用的重要依據(jù)。對那些我行我素、有令不行、有禁不止、隨意變通、刻意規(guī)避甚至惡意踐踏黨內(nèi)法規(guī)制度的行為，發(fā)現(xiàn)一起、查處一起、曝光一起，做到違紀(jì)必究、執(zhí)紀(jì)必嚴(yán)、獎懲分明，讓“熱爐法則”取代“破窗效應(yīng)”，讓黨的制度“長牙”、黨的紀(jì)律“帶電”。近年來中央和各省市在定期巡視巡查中對發(fā)現(xiàn)的典型違紀(jì)違規(guī)行為都給予了公開的通報曝光，實踐證明這對廣大黨員干部發(fā)揮了很大的教育震懾作用，彰顯了黨內(nèi)法規(guī)制度貫徹執(zhí)行的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。通過強化監(jiān)督與懲處，不但有利于確保黨內(nèi)法規(guī)制度的落地見效，而且有利于培育和增強黨內(nèi)的制度意識和法治精神，更為新時代推進全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨注入了強大動力。

（五）強化制度的實施保障

要確保已經(jīng)生效的法規(guī)制度得到有效遵守和執(zhí)行，就必須注重加強黨內(nèi)法規(guī)制度的實施體系建設(shè)。黨內(nèi)法規(guī)制度的實施體系建設(shè)也是一個包括發(fā)布解釋、學(xué)習(xí)教育、宣傳解釋、執(zhí)行督查、備案審查、效果評估、實施清理等多個環(huán)節(jié)在內(nèi)的系統(tǒng)工程，必須做到環(huán)環(huán)相扣、步步為營，強化黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的機制保障、機構(gòu)保障、人才保障和資源保障。

提高黨內(nèi)法規(guī)制度體系運轉(zhuǎn)的效能應(yīng)著力抓好制度實施的各個環(huán)節(jié)。在發(fā)布上，應(yīng)按照“誰制定誰發(fā)布”和“公開是原則、不公開是特例”的原則，建立統(tǒng)一的發(fā)布平臺，盡量避免以往“自發(fā)布之日實施”帶來的歧義和困擾，應(yīng)直接寫明制度執(zhí)行生效的具體日期，適當(dāng)做好部分黨內(nèi)法規(guī)制度降密、解密工作。在學(xué)習(xí)教育上，應(yīng)從建立宣講解讀制度、健全互聯(lián)網(wǎng)黨內(nèi)法規(guī)宣傳工作制度，推動黨內(nèi)法規(guī)制度學(xué)習(xí)教育常態(tài)化，推動現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)及時編輯出版，探索建立領(lǐng)導(dǎo)干部任前黨內(nèi)法規(guī)制度測試制度，把重要黨內(nèi)法規(guī)納入黨的宣傳工作之中等方面著力。在制度的解釋上，應(yīng)把《制定條例》中“適用與解釋”條款進行研究、調(diào)整和細化，重點抓好黨章的解釋制度和工作機制，推動黨內(nèi)法規(guī)制度解釋主體職責(zé)常態(tài)化，把宣講制度與解釋制度結(jié)合起來。在制度的備案審查上，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》，建立健全備案審查銜接聯(lián)動機制、建立備案工作考核評價制度和執(zhí)行情況、實施效果評估制度和黨內(nèi)法規(guī)制度清理機制，確保各項黨內(nèi)法規(guī)制度立得住、行得通、管得了以及不合理、過時的制度能清理得掉。在制度的人才保障上，要加強黨內(nèi)法規(guī)人才的培養(yǎng)，依托科研院所和黨政機關(guān)等力量建設(shè)一支對黨忠誠、專業(yè)化水平高和綜合素質(zhì)強的黨內(nèi)法規(guī)人才隊伍，加強黨內(nèi)法規(guī)研究的相關(guān)智庫建設(shè)，為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)提供理論支持和人才保障。在制度的信息化建設(shè)上，要建立完善黨內(nèi)法規(guī)制度數(shù)據(jù)庫，為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)提供現(xiàn)代化信息技術(shù)的保障與支持，讓實施保障體系更加健全有力。