我國國家公園建設中存在的社區(qū)問題及對策

摘 要：我國目前尚未建立國家公園體系，而建立了一套風景保護區(qū)，自然保護區(qū)，森林公園，自然公園為體系的保護系統(tǒng)，該體系在事件的過程中面臨碎片化，缺失公益性的問題，我們越來越明顯的看到我們需要保護那些擁有極致美景和脆弱生態(tài)的地區(qū)，但更加清楚的是僅止步于此是遠遠不夠的.劃定出一塊地方作為公園并不能成為無法觸及到更廣闊環(huán)境的遮羞布.城市、農田、廢棄土地和暴露于工業(yè)開發(fā)活動的海洋都應該以合情合理、合法合規(guī)的模式進行管理。

關鍵詞：國家公園;補償機制;國家公園權屬爭議

一、我國國家公園建設中存在的問題

1：國家公園建設中社區(qū)參與制度的缺失

當前社區(qū)參與制度缺失的情況普遍存在，經營者在進行管理時極少征求保護機構以及社區(qū)居民的意見，導致?lián)p害居民利益和參與建設的積極性。社區(qū)居民往往處于被動接受的狀態(tài)，甚至只能用極端方式來爭取對社區(qū)的有利政策實施，缺乏社區(qū)參與管理的保障機制。國家公園所在的區(qū)域通常采取移民搬遷的政策迫使當?shù)氐木用袷ネ恋?，改變原有的生活勞作模式又因缺乏相應的補償機制，從而加劇了當?shù)厣鐓^(qū)民眾與管理機構的矛盾。

2：國家公園建設中社區(qū)利益分配機制不健全

社區(qū)旅游利益分配機制是國家公園建設成功的根本保障。但在我國的國家公園建設程中的過存在社區(qū)民眾利益分配失衡的問題，一方面， 當?shù)卣途用癜l(fā)展經濟、脫貧致富的愿望十分強烈;另一方面， 居民生產生活對自然資源的依賴性也很強。社區(qū)居民作為資源最直接的利用者，其利益訴求常常得不到滿足， 在被禁止對資源的不合理利用的同時，缺乏可代替的發(fā)展途徑，在公園建設保護的過程中，社區(qū)居民屬于被管理的一方，旅游收入社區(qū)居民獲得較少。

3：國家公園建設中社區(qū)生態(tài)補償機制的缺失

國家公園建設中由于涉及各方的利益協(xié)調問題，所以想要解決國家公園設立而產生問題，有很大的難度。這些困難體現(xiàn)在：

（1）補償方不明確：當與國家公園相關的社區(qū)居民的權利受到侵犯時，如何將環(huán)境權利以貨幣形式表現(xiàn)出來進行補償是一大難題。出于保護環(huán)境和旅游開發(fā)的需要，社區(qū)利用自然資源的行為受到限制，社區(qū)居民的生活方式都將被迫改變，這樣勢必會切斷社區(qū)居民的生活來源，對于社區(qū)居民是否給予經濟上的補償，除了經濟上在其他方面是否有其他補助，該些都沒有明確的法律規(guī)定。

（2）受償對象權利難以得到保護：大多數(shù)國家公園選址是我國的重要生態(tài)功能區(qū)，在國家公園社區(qū)實施生態(tài)補償是保障該地區(qū)生態(tài)建設的關鍵所在，可在社區(qū)內由于需要得到生態(tài)補償?shù)亩酁樯絽^(qū)或農村的居民，他們力量薄弱，而需要做出補償?shù)拇蠖酁閺妱菀环?，所以生態(tài)補償機制在落實方面可謂困難重重。

（3）補償標準不確定：目前國家公園地有關的“為何補、誰來補、補多少、怎么補”等基本問題都沒有明確答案或落實措施，更多時候都是執(zhí)行者一方確定的，對于受償人而言，事實上的受益甚至比他們進行生產而獲得的經濟效益還低，在征用土地、搬遷等問題上因為補償不一而引發(fā)不滿。

4：國家公園建設中社區(qū)集體土地權屬的爭議

國家公園建設中社區(qū)集體土地權屬處置有三種典型模式：集體土地所有權和使用權收歸國家所有、集體土地使用權流轉、集體土地權屬關系不變。權屬處置過程中存在的突出問題：強征和“以租代征”，補償不到位;強制流轉，不合法征用，流轉定價偏低、生態(tài)保護與農民自主經營權相矛盾等問題。

二、對我國家公園建設中存在的的社區(qū)問題的建議

1：建立多種鼓勵社區(qū)居民參與的方式。

通過門票分紅保障村民的基本生活。應將公園門票收入提取一定比例，按月按戶發(fā)放給村民，以保障村民的基本生活開支。另外，對因占用村民生產生活資源造成損失的部分應進行相關補償。對村民進行旅游技能培訓。公園經營所需的服務性崗位，包括客房保潔、室外保潔、餐廳服務、歌舞表演等，應全部面向當?shù)厣鐓^(qū)招工; 勞動技能性崗位，如廚師、向導、導游等，則應主要面向社區(qū)招工，并通過培訓努力幫助村民提高素質。幫助村民開辦農家樂、小生意。為經濟條件中等及以上的家庭提供擔保幫助他們獲得農村小額貸款，吸引外出務工人員返鄉(xiāng)就業(yè)，以開展農家接待或從事小買賣工作。加大社區(qū)文化資源的開發(fā)力度。

2：建立合理的利益分配機制。

建立公平合理的利益分配機制，是激勵社區(qū)居民參與公園發(fā)展與環(huán)境保護的有效途徑。要兼顧各相關利益群體的利益，建立合理的利益分配機制，特別要照顧到核心社區(qū)居民的利益，只有保障了他們的利益不受損，才能充分調動他們保護生態(tài)環(huán)境、參與公園發(fā)展的主動性、積極性實現(xiàn)公園與社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。通過規(guī)劃，能從制度上保證充分調動社區(qū)的量積極參與到公園的自然資源管理與可持續(xù)利用過程中。

3：建立多渠道生態(tài)補償融資機制

補多少”和“怎么補”都影響生態(tài)補償?shù)男Ч?，應結合不同區(qū)域的特征、風景名勝區(qū)保護與發(fā)展的基本情況，拓展資金渠道，建立資金補償、財政轉移支付、實物補償、智力補償?shù)榷鄻踊纳鷳B(tài)補償途徑。從渠道拓展而言，僅從財稅相關渠道而言，就應建立用水權、排污權、碳排放權初始分配制度，完善有償使用、預算管理、投融資機制，培育和發(fā)展交易平臺;探索地區(qū)間、流域間、流域上下游等水權交易方式;推進重點流域、重點區(qū)域排污權交易，擴大排污權有償使用和交易試點;逐步建立碳排放權交易制度;建立統(tǒng)一的綠色產品標準、認證、標識等體系，完善落實對綠色產品研發(fā)生產、運輸配送、購買使用的財稅金融支持和政府采購等政策。通過這些渠道，使國家公園能從多個渠道用多種方式獲得補償資金。從補償方式而言，應結合風景名勝區(qū)的實際需要，探索依托財政資金通過購買公共服務、智力服務的方式，并“加強生態(tài)保護補償效益評估，積極培育生態(tài)服務價值評估機構”，以建立保護者和受益者良性互動的機制，形成評估機制、市場機制促進生態(tài)保護的局面。

4：對國家公園全部或部分土地資源權屬實現(xiàn)國有化

全球多數(shù)國家強調國家公園公益性，都是以土地等資源權屬國有化為前提的。世界各國，尤其是土地資源私有制國家，國家公園多采用三種方式獲取土地資源所有權或使用權：一是國家或地方政府贖買;二是國家或地方政府長期租賃;三是國家或地方政府土地資源空間置換。我國現(xiàn)有保護地土地資源權屬大部分為集體所有，且我國土地等資源的所有權、使用權、收益權等產權關系較復雜。為保障國家公園的公益屬性，可以以土地資源所有權與使用權分離、補償土地資源所有權人經濟收益為主，政府贖買、長期租賃、空間置換為輔的國家公園土地資源使用制度。

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作者簡介：呂云娜，1992年2月，女，普米，云南省麗江市寧蒗縣，研究生，法學理論