論全國人大代表專職化的理論支撐及可實(shí)現(xiàn)路徑

摘 要：目前我國正處于脫貧攻堅(jiān)、全面進(jìn)入小康社會(huì)決勝階段，社會(huì)發(fā)展迅速，而“兼職”的全國人大代表們往往把更多精力放在自己的主業(yè)上，面對劇烈變化的國際形勢和日新月異的社會(huì)發(fā)展，“兼職代表”很難有充足的精力保證履職效果。本文從全國人大代表“兼職從政”與當(dāng)今社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生的矛盾入手，結(jié)合古今實(shí)例、深度剖析全國人大代表專職化的重要性。同時(shí)尋找一條全國人大代表向“專職化”轉(zhuǎn)變的路徑，以推進(jìn)全國人民代表大會(huì)制度更好發(fā)揮效用。

關(guān)鍵詞：全國人民代表大會(huì)制度;全國人大代表;專職化

一、前言

人民代表大會(huì)制度是符合我國國情的政治制度，是我國的根本政治制度，全國人民代表大會(huì)又是我國最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)。中華人民共和國憲法規(guī)定：全國人民代表大會(huì)和地方各級人民代表大會(huì)由民主選舉產(chǎn)生，對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。我們在堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度先進(jìn)性和優(yōu)越性的同時(shí)，更應(yīng)凝聚發(fā)展的眼光。隨著全國人大代表制度運(yùn)行過程中面臨的諸多現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，國內(nèi)政務(wù)日趨多元、國際環(huán)境日益復(fù)雜，代表們所要了解的事務(wù)日益復(fù)雜多樣，這需要代表們具有較高的政治素養(yǎng)，同時(shí)對經(jīng)濟(jì)、法律、管理、先進(jìn)技術(shù)等擁有廣博的知識，而這些知識和經(jīng)驗(yàn)，靠日常的積累和“臨考前抱佛腳”的心態(tài)往往力不勝任。社會(huì)要保持活力，對制度完善和創(chuàng)新必不可少，而全國人大代表專職化，有利于人民代表大制度發(fā)揮其先進(jìn)性，民主性及科學(xué)性，有利于全國人大代表更好發(fā)揮其建言獻(xiàn)策的能力。

二、全國人大代表兼職化與現(xiàn)今社會(huì)發(fā)展需求間的矛盾

（一）不利于建設(shè)“企業(yè)型”政府

隨著市場經(jīng)濟(jì)體制建立，我國一直致力于企業(yè)型政府建設(shè)，即：“講學(xué)習(xí)、講效率、講服務(wù)、講誠信”，使原本僵化的官僚體制恢復(fù)活力，使績效不佳的政府更有效的運(yùn)作，以適應(yīng)社會(huì)的快速發(fā)展。但作為我國最高權(quán)力機(jī)關(guān)的全國人民代表大會(huì)，其中人大代表們卻以“兼職”為主，忙碌的代表們平日里將更多精力放在自己的主業(yè)上，這極大的降低了代表們服務(wù)水平、服務(wù)效率及能力發(fā)揮，致使代表們所擁有的部分權(quán)力形同虛設(shè)，部分義務(wù)難以履行，代表作用難以有效發(fā)揮。韓愈在《師說》中曾說：“聞道有先后，術(shù)業(yè)有專攻”，如果代表們連基本的時(shí)間都無法保證，就更難以保證全國人大代表工作所需要的專業(yè)度，同時(shí)也不利于我國企業(yè)型政府的建立。

（二）形成少數(shù)派代表多數(shù)派的境況

據(jù)《中國人大網(wǎng)》、《新華社》、及前瞻產(chǎn)業(yè)研究院發(fā)布的《2018-2023年中國財(cái)富管理行業(yè)市場前瞻與投資戰(zhàn)略規(guī)劃分析報(bào)告》數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)：以第十三屆全國人大代表為例，一線工人、農(nóng)民代表468名，企業(yè)家代表79名，分別占代表總數(shù)的15.70%和2.65%;黨政領(lǐng)導(dǎo)干部代表1011名，占代表總數(shù)的33.93%。雖然黨政領(lǐng)導(dǎo)干部代表人數(shù)比例相比于第十二屆全國人民代表大會(huì)時(shí)有所下降（降低了0.95個(gè)百分點(diǎn)），但依舊占了多數(shù)名額。從數(shù)據(jù)層面分析：“兼職”代表往往層次較高、身居要職、任務(wù)重，而這一定程度上導(dǎo)致代表們與普通百姓接觸時(shí)間少，代表們的提案往往只注重頂層設(shè)計(jì)，又因行業(yè)不同、階級分層現(xiàn)象明顯。如全國人大代表，小米集團(tuán)董事長雷軍在大會(huì)中的提案大多圍繞5G應(yīng)用、互聯(lián)網(wǎng)之類展開。少數(shù)高層次的人大代表占據(jù)主要的代表權(quán)，卻往往忽視了占據(jù)我國絕大多數(shù)人口普通百姓真實(shí)需求。

（三）“形式代表”造成決策資源浪費(fèi)

全國人大會(huì)議時(shí)間短、代表多、提案多、涉及內(nèi)容廣泛，這是現(xiàn)在全國人民代表大會(huì)制度存在的主要問題之一。以2020年十三屆全國人大三次會(huì)議為例（2020年5月22日開始至2020年5月28日結(jié)束），會(huì)議時(shí)間僅為7天，至5月25日12時(shí)，大會(huì)秘書處共收到代表提出的議案506件，扣除聽取政府報(bào)告時(shí)間，很多代表在未深入了解提案的前提下，就需要隨波逐流式草草投票，或是壓根不發(fā)表任何意見，造成決策資源浪費(fèi)，影響決策科學(xué)性。

（四）既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員的利己主義

全國人大代表們既是政策的制定者，又是政策實(shí)施的監(jiān)督者，容易導(dǎo)致監(jiān)守自盜的現(xiàn)象發(fā)生。我國公務(wù)員法規(guī)定：公務(wù)員不得從事或者參與營利性活動(dòng)，不得在企業(yè)或者其他營利性組織中兼任職務(wù)，目的就是為了防止公職人員濫用權(quán)利為自己謀求利益。而對于“兼職的”全國人大代表們卻沒有這些限制，所以其在政策提案及監(jiān)督實(shí)施過程中，難免會(huì)出現(xiàn)利己行為，如在十三屆全國人大三次會(huì)議中，內(nèi)蒙古伊利實(shí)業(yè)集團(tuán)股份有限公司高管李翠枝建議：將“一生飲奶計(jì)劃”納入國家戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)國家學(xué)生飲用奶從幼兒園到高中的全覆蓋，同時(shí)建議將跨境電商稅率與一般貿(mào)易稅率等同，將嬰幼兒配方奶粉從跨境電商清單中剔除。又如聯(lián)想集團(tuán)董事長兼CEO楊元慶提出，建議將個(gè)人電腦作為戰(zhàn)略必需品，出臺相應(yīng)的促消費(fèi)政策，縮減數(shù)字鴻溝。不難看出，這兩位出自企業(yè)界的人大代表的提案表面看似從國家發(fā)展大局出發(fā)，為普通百姓謀求福利，但為自家企業(yè)謀利的私心也同樣溢于言表。

三、全國人大代表專職化現(xiàn)實(shí)依據(jù)

（一）我國古代的全國人大代表專職化發(fā)展

我國古代雖然沒有如今完善的人民代表大會(huì)制度，但各個(gè)朝代都能尋覓到相關(guān)制度的縮影，全國人大代表專職化基因在我國自古由來。如“朝參”和“集議”這樣的“兩會(huì)”形式外，還有如“諫議”制，比如唐代最著名的“人大代表”魏征就是其代表人物之一。我們不難發(fā)現(xiàn)，不論哪一朝代，國家共商國是的人員基本都是專職人員，雖然現(xiàn)今全國人大代表大會(huì)制度與我國古代“朝參”、“集議”等制度不全相同，但在我國人大代表專職化發(fā)展道路上，至少有史可依，預(yù)示我國全國人大代表專職化發(fā)展也并非不可。

（二）國外代表專職化發(fā)展

早在古希臘時(shí)期，公民大會(huì)下就設(shè)置了“四百人會(huì)議”這樣的常設(shè)專職機(jī)構(gòu);又如現(xiàn)今歐美國家普遍采用的代議制制度，雖然代議制被稱為“西方的人民代表大會(huì)制度”，但與我國人民代表大會(huì)制度明顯區(qū)別之一就是代表專職化與兼職化區(qū)別。代議制代表基本都是專職人員，歐美國家為了限制代表兼職，甚至對代表任職資格進(jìn)行種種約束，目的就是保證代表全心投入工作中。雖然我國與歐美國家基本政治制度不同，但也可作為我國全國人大代表專職化之路的一個(gè)借鑒。

（三）不忘初心，方得始終的“姚式教義”

姚明作為中國籃球歷史上最出色的一位籃球運(yùn)動(dòng)員，09年買入上海男籃俱樂部，在他當(dāng)選中國籃協(xié)主席后不久，就將其所持股份全部賣出。究其原因，只因?yàn)樯砑娑嗦殻y免做不好本職工作。業(yè)精于勤，人精力有限，只有全心投入，才能做到最好。全國人大代表們競選的初衷是代表人民發(fā)聲，進(jìn)言獻(xiàn)策、辦實(shí)事，但如果其主要精力還是放在原崗位上，其履職的效率難免大打折扣。

四、全國人大代表專職化的優(yōu)勢

（一）多元學(xué)習(xí)，減少知識的遮蔽性

全國人大代表往往是各自行業(yè)里的精英，對其所在行業(yè)有深刻的理解，但制度法規(guī)的建立，卻需要代表們考慮到政治、經(jīng)濟(jì)、法律、文化、社會(huì)發(fā)展形態(tài)等多個(gè)因素，知識的遮蔽性，往往影響代表們提案的可行性。全國人大代表專職化，使代表們有充足時(shí)間和精力對相關(guān)知識進(jìn)行學(xué)習(xí)吸收，如落實(shí)職前培訓(xùn)、職中技能提升，專家咨詢等制度，以保證決策的科學(xué)性。

（二）集中討論，破解政策鄰避效應(yīng)

馬克思曾說過：“只有在集體中，個(gè)人才能獲得全面發(fā)展其才能的手段?！比舜蟠碓诎l(fā)表提案時(shí)，常帶有地域性或階級性特征，比如提倡2.5天休息日的提案，就忽視了大多數(shù)連雙休、甚至單休都無法保障群體的需求。人大代表專職化可以讓更多人大代表一起討論：不同職業(yè)、不同年齡、不同背景的人大代表一同議事，可以有效的減少提案的片面性，減少政策鄰避效應(yīng)問題。

（三）突發(fā)事件快速應(yīng)急

現(xiàn)如今國際交流合作日益加快，國內(nèi)外環(huán)境變化難以捉摸，突發(fā)公共性事件頻率加大，需要我們在遇到這些問題時(shí)，擁有快速科學(xué)應(yīng)急能力。而全國人大代表大會(huì)基本一年一開，代表們每次從全國各地齊聚北京，路途耗時(shí)耗力，再加上會(huì)議復(fù)雜的流程，大大降低了決策的時(shí)效性和政策的實(shí)施效果。

（四）上接下承，決策民主科學(xué)，監(jiān)督更高效

人大代表專職化可以使人大代表有更多時(shí)間和精力了解多方面問題，做決策時(shí)甚至可以深入基層實(shí)地考察調(diào)研，還可開通全國人大代表熱線，廣羅民意，摒棄空中樓閣，決策民主科學(xué)。同時(shí)人大代表專職化便于充分發(fā)揮人大代表的監(jiān)督權(quán)，“兼職”代表們精力有限，在行使監(jiān)督權(quán)時(shí)常常心有余而力不足，而熱大代表專職化后，可以最大限度的解決了人大代表們的時(shí)間和精力問題，充分發(fā)揮代表們的監(jiān)督權(quán)。

五、全國人大代表專職化實(shí)現(xiàn)路徑

（一）擇優(yōu)選拔，代表自愿專職

在進(jìn)行全國人大代表選舉時(shí)，應(yīng)層層深入考察，優(yōu)中選優(yōu)。只有在選人標(biāo)準(zhǔn)上更加嚴(yán)格，才能從源頭上杜絕“德不配位”代表進(jìn)入國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)。選舉專職代表時(shí)，堅(jiān)持自愿原則，尊重代表們自我需求，代表們自愿專職才能最大程度上展現(xiàn)其能力，強(qiáng)化專職代表制度的優(yōu)越性。

（二）循序漸進(jìn)，堅(jiān)持比例原則

全國人大代表眾多，如第十三屆全國代表大會(huì)，全國人大代表人數(shù)已接近3000人，覆蓋全國35個(gè)地區(qū)，所以這就決定了我國人大代表專職化之路絕對不是一蹴而就的，而是需要一個(gè)循序漸進(jìn)的過程。同時(shí)全國人大代表專職化也并非需要所有代表都必須成為專職人員，可以按照一定比例原則，從不同民族、不同地區(qū)推薦、選舉合適的代表專職化就職。

（三）宣傳引導(dǎo)，轉(zhuǎn)變思想態(tài)度

幾十年來，無論是全國人大代表自身還是普通公民，都習(xí)慣代表們兼職任職，而如今如果要推行人大代表專職制度，就需要先進(jìn)行思想宣傳引導(dǎo)。正所謂“辭之輯矣，民之協(xié)矣;辭之繹矣，民之莫矣?！笨梢娗捌诘乃枷胍龑?dǎo)重要性，無論是對于人大代表來說，還是對于普通公民，都具有極其重要的鼓勵(lì)性和安撫性，只有這樣才能讓制度更好的落地，獲得人民及代表們本身的支持和鼓勵(lì)。

（四）新增法規(guī)，明確法律地位

全國人大代表專職化等同于新增了一個(gè)正式的高級別政府部門，需要及時(shí)制定相關(guān)法律法規(guī)給予身份保護(hù)和權(quán)利約束?？稍诂F(xiàn)有的關(guān)于全國人大代表專門法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，結(jié)合《公務(wù)員法》中的基本法律法規(guī)，對人大代表工作地點(diǎn)和時(shí)間進(jìn)行約束，同時(shí)對他們的權(quán)利范圍、身份定位、工作職責(zé)進(jìn)行再次確定。

（五）完善薪資、轉(zhuǎn)崗、晉升、離退休政策

全國人大代表專職化，需要解決的重點(diǎn)之一就是代表們的薪酬制度及體制化安排。只有得到相應(yīng)的物質(zhì)保障，專職代表們才能更專心投身于工作中，解除后顧之憂。因?yàn)槿珖舜蟠砣纹趩栴}，當(dāng)專職代表任結(jié)束后，需要有相對完善的轉(zhuǎn)崗、或者晉升機(jī)制，對于想要回到原單位或者離退休的人大代表們，也應(yīng)制定相應(yīng)的離退休等制度保障，從而完善全國人大代表專職化制度。

（六）將權(quán)利關(guān)在制度的籠子里

全國人大代表們是國家政策的制定者也是政策執(zhí)行的監(jiān)督者，所以我們也要謹(jǐn)防人大代表專職化后權(quán)力擴(kuò)張問題。人大代表專職化的初衷是更好的適應(yīng)社會(huì)發(fā)展，服務(wù)人民，但如果因?yàn)槿舜蟠韺Ｂ毣瘜?dǎo)致代表們權(quán)力極速擴(kuò)張，監(jiān)督權(quán)變?yōu)楸O(jiān)視權(quán)，對完善我國人大代表制度、體現(xiàn)其優(yōu)越性作用微乎其微，那就適得其反。所以我們應(yīng)該制定相關(guān)法律法規(guī)，比如明確人大監(jiān)督權(quán)和國家監(jiān)察委員會(huì)等權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)的劃分，對人大權(quán)力進(jìn)行約束，防止“利己主義”、“山頭主義”等問題的出現(xiàn)。

六、結(jié)語

人大代表為人民，全國人大代表專職化探索根本目的是為了解決代表們“本職工作與代表工作”時(shí)間、精力、利益沖突等問題，讓部分代表可以有更多的時(shí)間和精力深入群眾為人民發(fā)聲，更快的幫助人民解決問題、更有力的監(jiān)督政策的有效實(shí)施、更堅(jiān)定的利用好人民賦予的權(quán)利，更好的執(zhí)行國家交代的任務(wù)。但全國人大代表專職化還有很長的路要走，過程漫長且需要解決的問題眾多，如限定代表們專職人數(shù)、薪資、轉(zhuǎn)崗、晉升、離退休等問題。因此我們在進(jìn)行全國人大代表專職化道路上進(jìn)行探索時(shí)，應(yīng)進(jìn)行全方面考慮，同時(shí)敢于探索，敢于嘗試。

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作者簡介：姓名：康凱;性別：男;民族：漢族;籍貫：江蘇南京;職務(wù)：學(xué)生;學(xué)歷：研究生;工作單位：黑龍江省社會(huì)科學(xué)院;研究方向：行政管理（政策研究）;工作單位（研究生碩士在讀。