法理范式下黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行論研究

王夢森

[摘? ? 要] 黨內(nèi)法規(guī)作為依規(guī)治黨之“規(guī)”，從規(guī)范動態(tài)運(yùn)行的角度而言，黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行的過程就是黨內(nèi)法規(guī)制度發(fā)揮治理效能的過程。黨內(nèi)治理效能的發(fā)揮離不開對黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行機(jī)制全面而整體的認(rèn)知和把握。因此，借鑒法理范式下法律運(yùn)行理論的研究思路和方法，引入黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行論，有助于提供新的理論資源和分析視角，更好理解黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行機(jī)制，建構(gòu)完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。基于此，需要以黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行論為基點(diǎn)，詳細(xì)地闡釋黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行論的內(nèi)涵和特征，還原黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行的內(nèi)、外部結(jié)構(gòu)和全過程，全面而系統(tǒng)地認(rèn)知和把握黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行論的全貌。

[關(guān)鍵詞] 法治理論;法治思維;法律運(yùn)行;黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行

[中圖分類號] D262.2? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A? [文章編號] 1002-8129（2020）09-0065-07

黨的十八屆四中全會明確提出，中國特色社會主義法治體系包括完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，彰顯出將法治思維、法治方式運(yùn)用在管黨治黨之中的鮮明導(dǎo)向。與此同時，《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018—2022年）》指出，著眼于到建黨100周年時形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，以改革創(chuàng)新精神加快補(bǔ)齊黨內(nèi)法規(guī)制度短板，使黨的各方面制度更加成熟、更加定型，增強(qiáng)依法執(zhí)政本領(lǐng)，提高管黨治黨水平。2021年即將迎來建黨100周年，完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系已初顯規(guī)模。然而，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中存在理論和實(shí)踐相脫節(jié)的不適關(guān)系，具體表現(xiàn)為黨內(nèi)“法制”有時難以有效地轉(zhuǎn)化為黨內(nèi)“法治”，黨內(nèi)法規(guī)制度體系難以有效地轉(zhuǎn)化為黨內(nèi)治理效能。原因是多方面的，但黨內(nèi)法規(guī)理論研究缺乏對黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行論的整體理論觀照是其中最為關(guān)鍵的原因。

一、黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行論的理論析出

關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的學(xué)理概念尚未有明確的通說，為使研究具有堅實(shí)的概念基礎(chǔ)和避免出現(xiàn)不必要的理解歧義，本文提及的黨內(nèi)法規(guī)采用《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》中的概念界定，亦即狹義的黨內(nèi)法規(guī)概念，“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織、中央紀(jì)律檢查委員會以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動、依靠黨的紀(jì)律保證實(shí)施的專門規(guī)章制度”。

在CNKI知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫中，以“黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行”或“黨規(guī)運(yùn)行”為主題或關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，得到的檢索結(jié)果為0篇文章，但檢索結(jié)果為零并不代表關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行的理論研究還未開始。事實(shí)上，國內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行的理論研究已經(jīng)開始且成果相對豐富，主要集中在黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行理論外部運(yùn)行過程即立規(guī)、執(zhí)規(guī)、守規(guī)、督規(guī)的諸項(xiàng)環(huán)節(jié)之中，但大多從微觀角度切入進(jìn)行研究，其中觀、宏觀角度的理論觀照較為欠缺。在立規(guī)環(huán)節(jié)的理論研究中，學(xué)者們關(guān)注黨內(nèi)法規(guī)制定主體、質(zhì)量、目的、技術(shù)規(guī)范等方面[1][2][3][4];在執(zhí)規(guī)、守規(guī)環(huán)節(jié)的理論研究中，學(xué)者們多從黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行、遵守機(jī)制的結(jié)構(gòu)性影響要素進(jìn)行分析，解構(gòu)黨規(guī)執(zhí)行、遵守實(shí)踐中關(guān)鍵影響要素，針對從現(xiàn)實(shí)問題中提煉的關(guān)鍵影響要素提供可行性建議[5][6][7];在督規(guī)環(huán)節(jié)的研究中，學(xué)者們多關(guān)注黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督機(jī)制的部分關(guān)鍵環(huán)節(jié)，如備案審查基準(zhǔn)、黨內(nèi)法規(guī)評估和執(zhí)規(guī)監(jiān)督等[8][9][10]。

然而，黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行理論對探究黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行機(jī)制至關(guān)重要，沒有科學(xué)、系統(tǒng)、完備的理論指導(dǎo)很難從專業(yè)整體的視角來把握黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行的全過程。黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行（或稱“黨規(guī)運(yùn)行”），從語詞意涵上可以理解為：黨內(nèi)法規(guī)依照自身的運(yùn)動規(guī)律，在黨內(nèi)法規(guī)治理的場域中有序化地運(yùn)行。從黨規(guī)運(yùn)行過程和存在形態(tài)的角度看，黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行理論不僅包括外部運(yùn)行過程，也包括內(nèi)部運(yùn)行過程，外部運(yùn)行過程是內(nèi)部運(yùn)行過程的具化體現(xiàn)，內(nèi)部運(yùn)行過程是外部運(yùn)行過程的理論基礎(chǔ)。學(xué)界的既有研究很少觸及內(nèi)部運(yùn)行過程的相關(guān)理論?；诖耍疚脑噲D從黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行理論的整體視角切入，在借鑒先前既有研究成果的基礎(chǔ)上①，明晰黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行的理論內(nèi)涵、基本特征，并著重分析黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行的內(nèi)部過程和外部過程如同“鳥之雙翼、車之兩輪”，堅持在內(nèi)部過程理論指引下保持外部過程良好運(yùn)行，在外部過程運(yùn)行中逐漸完善內(nèi)部過程理論。只有對黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行的內(nèi)部過程和外部過程進(jìn)行同步研究，才能更好地把握黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行全貌和運(yùn)行狀況。

二、黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行論的理論內(nèi)涵

黨內(nèi)法規(guī)既具有規(guī)范性，也具有實(shí)踐性，黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性在實(shí)踐中得以不斷發(fā)展和完善。在黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行理論視角下，黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性與實(shí)踐性和黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行理論中內(nèi)部過程與外部過程相對接，內(nèi)部運(yùn)行過程是建立在理論抽象層面的邏輯推演，需要嚴(yán)格的規(guī)范性要求，而外部運(yùn)行過程是建立在實(shí)踐層面的實(shí)際運(yùn)行，離開有效的執(zhí)行力整個運(yùn)行過程的目的和意義就不復(fù)存在，這正是實(shí)踐性要求的體現(xiàn)。因此，需要深刻把握黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行論的理論內(nèi)涵，明晰黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行機(jī)制機(jī)理，進(jìn)而在黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行論整體視角下，將黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行論諸項(xiàng)環(huán)節(jié)過程與黨內(nèi)法規(guī)實(shí)踐運(yùn)行環(huán)節(jié)過程進(jìn)行有序而體系的勾連，增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性和實(shí)踐性，真正地將管黨治黨、全面從嚴(yán)治黨落到實(shí)處。所謂黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行就是黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)部運(yùn)行和外部運(yùn)行的具體形態(tài)之間不斷循環(huán)的過程。

從黨內(nèi)法規(guī)外部運(yùn)行過程的角度看，黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行是整體思維下包含立規(guī)、執(zhí)規(guī)、守規(guī)、督規(guī)等步驟的黨內(nèi)治理循環(huán)系統(tǒng)。立規(guī)，在整個黨內(nèi)治理循環(huán)系統(tǒng)中處于原點(diǎn)的位置，是黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行的前提，是黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范的創(chuàng)制行為，這意味著黨建實(shí)踐的客觀要求需要藉由一定的立規(guī)程序上升為具有黨的紀(jì)律保證實(shí)施的黨規(guī)規(guī)范的具體內(nèi)容。執(zhí)規(guī)，是黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行的外在動力來源，是指黨內(nèi)執(zhí)行主體具體實(shí)施黨內(nèi)法規(guī)，以確保黨內(nèi)法規(guī)為廣大黨員和黨組織的普遍執(zhí)行。守規(guī)，是黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行的內(nèi)在動力來源，是廣大黨員和黨組織對黨內(nèi)法規(guī)的認(rèn)同和遵守，體現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)科學(xué)性和規(guī)范性。督規(guī)，即黨內(nèi)法規(guī)的監(jiān)督，是黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行的“保護(hù)閥”，是允許黨內(nèi)外組織、黨員和非黨員對黨內(nèi)法規(guī)的制定、執(zhí)行、遵守等方面進(jìn)行監(jiān)督，進(jìn)而在不同程度上糾正和消除違規(guī)行為，以維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)的正常運(yùn)行。

從黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)部運(yùn)行過程的角度看，黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行是指在規(guī)范層面黨規(guī)具體存在形態(tài)不斷轉(zhuǎn)化的過程，其涵蓋以下四種具體形態(tài)，即黨規(guī)規(guī)范、黨務(wù)行為、黨務(wù)關(guān)系、黨內(nèi)秩序。換言之，黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)部運(yùn)行就是黨規(guī)規(guī)范藉由黨內(nèi)主體參與的黨務(wù)行為作為中介、橋梁，不斷地轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)黨內(nèi)生活中的黨務(wù)關(guān)系，經(jīng)過黨務(wù)關(guān)系的系統(tǒng)化、有序化的勾連，進(jìn)而達(dá)致良善、統(tǒng)一、有序的黨內(nèi)秩序的過程。黨規(guī)規(guī)范是其他形態(tài)的支點(diǎn)，黨務(wù)行為、黨務(wù)關(guān)系、黨內(nèi)秩序都需依托于黨規(guī)規(guī)范而存在。黨規(guī)規(guī)范的內(nèi)部結(jié)構(gòu)是由行為模式和后果兩個要素構(gòu)成，規(guī)定黨內(nèi)主體的權(quán)利義務(wù)、職權(quán)職責(zé)的具體內(nèi)容。黨規(guī)規(guī)范的嚴(yán)密邏輯結(jié)構(gòu)，可以清晰地對黨務(wù)行為進(jìn)行指引、評價，與此同時，黨規(guī)規(guī)范是判斷黨內(nèi)主體的黨務(wù)行為是否具有以及具有何種黨規(guī)意義的規(guī)范依據(jù)。黨務(wù)行為是黨員或者黨組織依黨規(guī)規(guī)范作出的具有黨規(guī)意義、能夠引起黨規(guī)關(guān)系的行為。黨規(guī)規(guī)范從靜態(tài)的規(guī)范文本狀態(tài)走入動態(tài)的現(xiàn)實(shí)黨內(nèi)生活需要藉由黨務(wù)行為予以轉(zhuǎn)化，黨務(wù)行為是黨內(nèi)“法制”走向黨內(nèi)“法治”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。黨務(wù)關(guān)系是黨規(guī)規(guī)范通過黨務(wù)行為作用于黨內(nèi)生活的過程和結(jié)果，核心是權(quán)力關(guān)系，其或縱或橫取決于黨組織之間的職權(quán)配置，同時受到人、事、時、地等其他重要因素影響[11] 157。黨務(wù)關(guān)系將特定的黨內(nèi)關(guān)系內(nèi)容賦予了黨規(guī)的形式，從而實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)關(guān)系的法治化，是運(yùn)用法治思維、法治方式管黨治黨的顯著特征。黨內(nèi)秩序，是黨務(wù)關(guān)系的系統(tǒng)化、有序化勾連，是黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)生活通過復(fù)雜的相互作用而形成的一種有序化狀態(tài)，是黨內(nèi)法規(guī)依據(jù)黨規(guī)規(guī)范走入管黨治黨實(shí)踐中的具體化、制度化和體系化的實(shí)踐呈現(xiàn)。

三、黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行的基本特征

黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行的基本特征，是基于黨的建設(shè)和管黨治黨的大背景下，對黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行的諸多環(huán)節(jié)之間運(yùn)行機(jī)制的一般性的、共性的總結(jié)和概括。只有把握運(yùn)行機(jī)制的基本特征，才能更好地站在規(guī)律性的理論高度，指導(dǎo)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)踐深入推進(jìn)，促進(jìn)管黨治黨的有效進(jìn)行和全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展。

第一，黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行是對黨規(guī)的內(nèi)部運(yùn)行和外部運(yùn)行的有機(jī)結(jié)合。黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行是統(tǒng)合內(nèi)部和外部運(yùn)行全過程的范疇集合，一方面，無論是立規(guī)、執(zhí)規(guī)、守規(guī)、督規(guī)，還是黨規(guī)規(guī)范、黨務(wù)行為、黨務(wù)關(guān)系、黨內(nèi)秩序，這些子范疇都從屬于黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行;另一方面，黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行離不開內(nèi)部和外部運(yùn)行的每個環(huán)節(jié)。在黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)部運(yùn)行中，黨規(guī)規(guī)范需要借助于一定的黨務(wù)行為媒介來呈現(xiàn)黨規(guī)規(guī)范的具體規(guī)定，然后，才能藉由黨務(wù)行為產(chǎn)生具有黨規(guī)意義的、被黨規(guī)所調(diào)整的黨務(wù)關(guān)系。在黨內(nèi)治理中，依照上述步驟引發(fā)眾多的黨務(wù)關(guān)系，其經(jīng)由有序的引導(dǎo)結(jié)成網(wǎng)格化的顯著特征，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)秩序的統(tǒng)一、完整和有序。在黨內(nèi)法規(guī)外部運(yùn)行中，立規(guī)主體制定黨內(nèi)法規(guī)，執(zhí)規(guī)主體貫徹執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)，守規(guī)主體自覺認(rèn)同、遵守黨內(nèi)法規(guī)，督規(guī)主體行使自身職能監(jiān)督黨內(nèi)法規(guī)的正常運(yùn)行。只有通過他們之間的合作，黨內(nèi)法規(guī)才能實(shí)現(xiàn)價值。黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行離不開內(nèi)部、外部過程中的每個環(huán)節(jié)，它們之間互相作用的效果決定了黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行效果，進(jìn)而影響黨內(nèi)法規(guī)效能的發(fā)揮。

第二，黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行是各種要素和形態(tài)之間不斷相互轉(zhuǎn)化、作用的動態(tài)循環(huán)過程。黨內(nèi)法規(guī)的外部運(yùn)行過程，遵循立規(guī)—執(zhí)規(guī)—守規(guī)—督規(guī)的順序運(yùn)行。誠然，運(yùn)行并非按單向的順序進(jìn)行，而是循環(huán)往復(fù)地進(jìn)行，立規(guī)是執(zhí)規(guī)、守規(guī)、督規(guī)的依據(jù)和基礎(chǔ)，立規(guī)需要向執(zhí)規(guī)、守規(guī)和督規(guī)進(jìn)行轉(zhuǎn)化，與此同時，彼此之間還存在相互作用。在執(zhí)規(guī)、守規(guī)、督規(guī)實(shí)踐之中，發(fā)現(xiàn)黨規(guī)規(guī)范存在脫離實(shí)際、缺乏針對性、可行性、科學(xué)性等問題，外部運(yùn)行機(jī)制將反向作用于立規(guī)環(huán)節(jié)，反饋運(yùn)行實(shí)踐之中實(shí)踐與理論的差異，立規(guī)環(huán)節(jié)能夠知悉差異的存在、分析差異的原因、注重立規(guī)的實(shí)效，進(jìn)而促進(jìn)立規(guī)的科學(xué)化和規(guī)范化，提升黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量和實(shí)效性。黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)部運(yùn)行過程，是黨規(guī)形態(tài)的演化過程，演化過程遵循一定的客觀規(guī)律，即黨規(guī)規(guī)范—黨務(wù)行為—黨務(wù)關(guān)系—黨內(nèi)秩序的形態(tài)演化規(guī)律。黨規(guī)形態(tài)演化規(guī)律具有諸多顯著的特征，例如，從抽象轉(zhuǎn)向具體，從微觀轉(zhuǎn)向宏觀，從規(guī)范文本轉(zhuǎn)向黨內(nèi)實(shí)踐，從靜態(tài)轉(zhuǎn)向動態(tài)等。從方法論的角度而言，黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)部運(yùn)行過程是外部運(yùn)行過程的方法論意義上的指引和微觀解構(gòu)，要將黨規(guī)規(guī)范—黨務(wù)行為—黨務(wù)關(guān)系三種形態(tài)的規(guī)律轉(zhuǎn)化嵌入外部運(yùn)行過程，運(yùn)用此三種形態(tài)建構(gòu)方法論意義上的“黨規(guī)規(guī)范—黨務(wù)行為—黨務(wù)關(guān)系”三維分析框架，把握黨內(nèi)法規(guī)外部運(yùn)行中的客觀規(guī)律;以此三維分析框架解構(gòu)黨內(nèi)法規(guī)外部運(yùn)行過程，立規(guī)則是黨規(guī)規(guī)范不斷充實(shí)規(guī)范本文的過程，執(zhí)規(guī)、守規(guī)、督規(guī)是黨規(guī)規(guī)范藉由黨務(wù)行為引發(fā)黨務(wù)關(guān)系的過程。此外，黨規(guī)形態(tài)是多元化的，不僅限于上述四種形態(tài)，還有黨規(guī)文化、黨規(guī)制度、黨規(guī)理念和黨規(guī)價值等多種形態(tài)。

第三，黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行是黨內(nèi)法規(guī)評估關(guān)鍵的指標(biāo)。所謂黨內(nèi)法規(guī)評估是指黨內(nèi)法規(guī)的創(chuàng)制機(jī)關(guān)根據(jù)法定的職權(quán)對黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量與實(shí)施效果進(jìn)行評價和檢驗(yàn)的過程[12]。然而，由于黨內(nèi)法規(guī)效能是在復(fù)雜的、多元素影響的功能發(fā)揮機(jī)制中實(shí)現(xiàn)，黨內(nèi)法規(guī)評估需要緊密結(jié)合黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行展開分階段性的評估，黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行狀況很大程度上決定了黨內(nèi)法規(guī)評估的結(jié)果，黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行是黨內(nèi)法規(guī)評估的最關(guān)鍵的指標(biāo)。具體而言，黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行的外部過程和內(nèi)部過程只要在預(yù)設(shè)的軌道上有序地運(yùn)轉(zhuǎn)，每個具體環(huán)節(jié)都能發(fā)揮出最大的效能，每種形態(tài)都能夠及時、有效、精準(zhǔn)地互相轉(zhuǎn)化和作用，那么黨內(nèi)法規(guī)的整體效能就能發(fā)揮到最大化。而基于上述黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行機(jī)制，反向評估黨內(nèi)法規(guī)也需要分階段進(jìn)行，結(jié)合運(yùn)行機(jī)制中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)展開評估標(biāo)準(zhǔn)的建構(gòu)，這樣更易于找準(zhǔn)問題的根源，“對癥下藥”，更好地將黨內(nèi)法規(guī)制度體系轉(zhuǎn)化為最大化的黨內(nèi)治理效能。

四、黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行的內(nèi)部結(jié)構(gòu)

黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行是黨內(nèi)法規(guī)的動態(tài)化表現(xiàn)。黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行之間的關(guān)系，類似于國家法律中憲法和憲治之間的關(guān)系、法制和法治之間的關(guān)系，他們之間的共性特征在于靜態(tài)向動態(tài)的轉(zhuǎn)化，形式法制向?qū)嵸|(zhì)法治的轉(zhuǎn)化。黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行論符合中國共產(chǎn)黨運(yùn)用法治思維和法治方式管黨治黨的實(shí)踐要求，契合中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政、依憲執(zhí)政、依規(guī)治黨的理論預(yù)設(shè)。而對黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行的研究只有深入到結(jié)構(gòu)層次，才能充分把握黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行的全貌。事實(shí)上，黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行的外部結(jié)構(gòu)有相對豐富的理論成果，在此不再詳述。下文主要圍繞黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行的內(nèi)部結(jié)構(gòu)展開論述。