基層社會(huì)合作治理路徑優(yōu)化及啟示

摘要：以H區(qū)Y鎮(zhèn)疫情防控行動(dòng)為例，從黨組織全面引領(lǐng)、多角色協(xié)同共治、全方位挖掘共識(shí)三方面詮釋基層社會(huì)合作治理路徑優(yōu)化全過程。基于地方“實(shí)戰(zhàn)”經(jīng)驗(yàn)，社會(huì)治理體系建設(shè)需注重基礎(chǔ)性工作，政策制定應(yīng)著眼于群眾切身利益，工作推進(jìn)要激發(fā)群眾的內(nèi)生動(dòng)力。

關(guān)鍵詞：基層社會(huì)治理;合作治理;啟示

中圖分類號(hào)：D621 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-6916（2020）19-0063-03

實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是現(xiàn)階段國家治理的重要課題，村（居）委會(huì)作為中國現(xiàn)代社會(huì)最基層的一級(jí)組織，在社會(huì)治理中有著舉足輕重的地位。2020年初新冠疫情爆發(fā)，突發(fā)的公共衛(wèi)生事件全方位考驗(yàn)了基層社會(huì)治理體系。本文以H區(qū)Y鎮(zhèn)疫情防控工作為例，探索政府與基層社會(huì)合作共治的內(nèi)在邏輯和實(shí)踐路徑，力求對(duì)區(qū)域治理現(xiàn)代化提出可參考、可推廣的解決之道。

一、基層社會(huì)合作治理的運(yùn)行過程：內(nèi)生機(jī)理的要素分析

（一）黨組織全面引領(lǐng)

1.黨組織全過程嵌入

在疫情防控體系布局過程中，黨組織自始至終都履行著組織者和參與者的角色。鎮(zhèn)黨委依賴于日常嚴(yán)密的組織體系，確保在“戰(zhàn)時(shí)”能夠深入滲透到社會(huì)的每一個(gè)縫隙，并在短時(shí)間內(nèi)統(tǒng)一各方思想，構(gòu)建相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)，調(diào)動(dòng)一切能夠調(diào)動(dòng)的資源。這個(gè)成熟的制度模式，成為疫情管控機(jī)制有效運(yùn)轉(zhuǎn)的外部牽引力和內(nèi)生動(dòng)力。比如Y鎮(zhèn)在疫情防控的關(guān)鍵時(shí)期，按照鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)包片、駐村干部包村、村內(nèi)黨員干部包戶的方式，分級(jí)開展疫情防控摸排工作。同時(shí)，逐級(jí)落實(shí)“清零”“日?qǐng)?bào)”和“急報(bào)”等制度。另外，針對(duì)村（居）內(nèi)的年老體弱，行動(dòng)不便又沒有子孫照料的特殊村民，Y鎮(zhèn)要求村（居）黨支部安排黨員志愿者以“結(jié)對(duì)”的方式幫其購買蔬菜、藥品等生活必需品，把黨組織服務(wù)功能拓展到特殊群體家門口，既可減少易感人群的外出次數(shù)，也可以讓特殊村民感受到組織的溫度，提升了群眾對(duì)組織的依賴和信任。

2.多部門無縫隙銜接

各個(gè)部門之間本來就有各自的管理規(guī)范和界限，所以在抗疫前期，部門之間配合生疏、互相推諉扯皮的現(xiàn)象在一定程度上存在。近年來，浙江省推行行政審批“最多跑一次”的改革，該項(xiàng)改革已經(jīng)為打破部門壁壘，推動(dòng)多部門“無縫隙”協(xié)同作戰(zhàn)積累了大量的實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)。據(jù)此，鎮(zhèn)黨委、政府立即建立領(lǐng)導(dǎo)小組和工作指揮部，并且抽調(diào)人員實(shí)行專班化運(yùn)作。工作人員日夜在一個(gè)治理共同體內(nèi)部運(yùn)行，經(jīng)過一定階段沖突—調(diào)整—適應(yīng)循環(huán)往復(fù)的磨合過程，工作組運(yùn)行更加順暢。在這個(gè)治理共同體的內(nèi)部，辦事效率更高，對(duì)組織資源也可以進(jìn)行更為充分的動(dòng)員。

3.黨員干部下沉一線

通過黨建引領(lǐng)，黨組織號(hào)召，黨員干部最先于其他群體深入到最危險(xiǎn)、最復(fù)雜的抗疫一線。在疫情防控過程中，黨員干部根據(jù)駐村連片等統(tǒng)一編入村（居），村干部、網(wǎng)格員一起參與排查、宣傳、管控等工作，這樣能夠掌握“第一手”的信息，更能確保數(shù)據(jù)的真實(shí)有效。而數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，也是之后防控方案制定的重要遵循和攻堅(jiān)戰(zhàn)成敗的關(guān)鍵性因素。同時(shí)，在某種程度上，通過疫情期間黨員干部在抗疫過程中處理這些前所未見的“疑難雜癥”，既破解了村干部因長期在外工作而對(duì)村情、村貌不熟悉的困境，也解決了“80、90后”年輕干部沒有農(nóng)村生活經(jīng)歷、基層工作經(jīng)驗(yàn)的難題，使他們在實(shí)戰(zhàn)中得到了心理和能力的雙重淬煉。另外，H區(qū)區(qū)委組織部發(fā)文，要求全區(qū)機(jī)關(guān)企事業(yè)單位的在職黨員在疫情防控過程中做到“雙報(bào)到”（即機(jī)關(guān)企事業(yè)單位黨組織到聯(lián)系社區(qū)報(bào)到、在職黨員到居住地社區(qū)報(bào)到）?；鶎狱h員干部和群眾在抗疫過程中通過日常的接觸服務(wù)彼此熟悉，建立起了聯(lián)系，基層的組織力和凝聚力隨之增強(qiáng)。

（二）多角色協(xié)同共治

1.鎮(zhèn)村上下聯(lián)動(dòng)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的黨組織能夠在短時(shí)間內(nèi)集中力量辦大事，但在實(shí)際運(yùn)行過程中難以對(duì)每個(gè)村（居）委會(huì)的“毛細(xì)血管”都能了如指掌，而村級(jí)組織、村干部雖然很熟悉村情，但當(dāng)其面對(duì)資源統(tǒng)籌調(diào)動(dòng)、矛盾系統(tǒng)化解難題時(shí)，有時(shí)會(huì)心有余而力不足。所以，對(duì)于最基層的村（居）治理，必須經(jīng)歷一個(gè)上下聯(lián)動(dòng)、協(xié)同共治的過程。比如在疫情管控初期，H區(qū)各村村口之間自治管控大多都是在當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府的引導(dǎo)或“建議”下開始實(shí)施。在實(shí)施之初，挖路、筑圍墻、鐵絲網(wǎng)攔死等過度社會(huì)化的動(dòng)員管控措施屢見不鮮，但在實(shí)施過程中沒有考慮應(yīng)急救援、搶險(xiǎn)、物資保障運(yùn)輸?shù)纫蛩?，矛盾沖突不斷，受到老百姓的投訴建議后，上級(jí)黨委、政府及時(shí)糾正，最終確定每村原則上只留一個(gè)道口，采用黨員干部、志愿者24小時(shí)靈活管理。之后的管控效果非常明顯，問題也隨之解決。

2.群體示范帶動(dòng)

基層社會(huì)有效治理離不開村（居）精英的示范帶動(dòng)，其中包括村（居）兩委班子等精英，也包括對(duì)村（居）治理關(guān)心的村民代表、村民小組長及村中有威望的人等。在疫情防控過程中，Y鎮(zhèn)不是一味地下壓責(zé)任，有時(shí)也會(huì)通過各種渠道傳達(dá)關(guān)愛。對(duì)于防疫過程中機(jī)關(guān)、村、企業(yè)、衛(wèi)生院各個(gè)層面的先進(jìn)典型、先進(jìn)事跡，通過鎮(zhèn)公眾號(hào)、上級(jí)媒體等及時(shí)發(fā)布出去，以此來營造全員“抗疫”的濃厚氛圍。通過宣傳，村民的家園意識(shí)和責(zé)任感很容易被調(diào)動(dòng)，這對(duì)疫情期間大量閑賦在家的青壯年，也起到了一個(gè)較好的示范作用，平時(shí)各村（居）公共區(qū)域基本見不到年輕人，而在此次疫情防控中，青年人較為活躍，他們大多以志愿者的身份加入到抗疫隊(duì)伍。另外，Y鎮(zhèn)的企業(yè)家、鄉(xiāng)賢在疫情最初防疫物資非常急缺的情況下，利用自己在外的人脈關(guān)系，從海外買到了口罩、手套和防護(hù)服等。通過精英團(tuán)隊(duì)的示范帶動(dòng)，本轄區(qū)內(nèi)的超市負(fù)責(zé)人、種田大戶、糧油店老板等都無償捐獻(xiàn)了抗疫物資。

3.村內(nèi)熟人監(jiān)督

中國農(nóng)村是個(gè)十分典型的“熟人社會(huì)”，“熟人社會(huì)”以人情規(guī)范為準(zhǔn)則的行為模式，對(duì)村民的行為產(chǎn)生影響。Y鎮(zhèn)共有42個(gè)村（居）內(nèi)部是較充分的熟人社會(huì)，村民的行為舉止彼此都看在眼里，也受到身邊熟人的監(jiān)督，誰家親戚在疫情村，誰家在鄂經(jīng)商、讀書、務(wù)工，誰家孩子在國外留學(xué)或者誰家有外來租戶等等，村民之間相互了如指掌。當(dāng)個(gè)別從疫區(qū)回來的群眾不進(jìn)行自我隔離，村民之間就會(huì)進(jìn)行輿論監(jiān)督。JH村有一戶人家的女兒在德國留學(xué)，回來之后沒有進(jìn)行隔離，當(dāng)區(qū)里要求在全區(qū)范圍內(nèi)開展國外回來人員排查時(shí)，村民的恐慌情緒致使村內(nèi)謠言四起，促進(jìn)問題得到了解決。因此，在熟人社會(huì)的疫情防控過程中，人人都成為積極的行動(dòng)者，互相監(jiān)督，村民在選擇時(shí)就會(huì)考慮自己的行為是否和大家認(rèn)同的一致，甚至做得更好，否則就有可能在當(dāng)?shù)亍叭饲槿Α泵媾R被排斥的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）全方位挖掘共識(shí)

1.利益關(guān)聯(lián)

在村（居）治理過程中，利益關(guān)聯(lián)成為村民參與治理的重要內(nèi)驅(qū)力。在疫情防控過程中，鎮(zhèn)村兩級(jí)聚焦與村民切身利益相關(guān)的事務(wù)，反復(fù)向村民宣傳抗疫是與每個(gè)人相關(guān)的事情，強(qiáng)調(diào)家園意識(shí)，如果村里有從疫區(qū)或疫情村回來沒有做好居家隔離的話，那么全村都得強(qiáng)制隔離，一旦被隔離，所有人的生產(chǎn)、生活都將陷入非正常的狀態(tài)。當(dāng)個(gè)別村因確診病例導(dǎo)致整個(gè)村被隔離的報(bào)道越來越多的情況下，村民就會(huì)自發(fā)地當(dāng)起監(jiān)督員。比如PK村有一戶租客是湖北籍，過年沒有回家，但是該租客的丈夫過年期間偷偷從湖北跑到Y(jié)鎮(zhèn)過年，疫情期間該丈夫一直躲在出租房內(nèi)不與外界接觸，房東檢查或者村里巡查的時(shí)候均未發(fā)現(xiàn)。經(jīng)過村民的舉報(bào)，村委即刻要求對(duì)該租客全家進(jìn)行硬隔離并查清該租客的行動(dòng)軌跡。因此，在疫情防控過程中，增強(qiáng)村民彼此間的共同利益連接點(diǎn)，將參與治理自治聚焦于個(gè)體與群體間的利益互相與協(xié)調(diào)滿足中，可以催生可持續(xù)積累的良性治理效應(yīng)。

2.需求滿足

在居家隔離期間，Y鎮(zhèn)聯(lián)合農(nóng)業(yè)農(nóng)村、商務(wù)、市場監(jiān)管等部門，協(xié)調(diào)蔬菜、糧油、肉禽等日常生活物資，通過點(diǎn)單式服務(wù)保證村民的日常生活。另外，Y鎮(zhèn)是傳統(tǒng)蔬菜生產(chǎn)基地，該鎮(zhèn)各類蔬菜規(guī)模種植有139戶，規(guī)模種植面積約1500畝。Y鎮(zhèn)自2020年2月3日凌晨起實(shí)行出行管控，嚴(yán)格控制人員進(jìn)出。因此，種植大戶的銷售渠道減少、運(yùn)輸變難。鎮(zhèn)政府了解到情況后，立即成立蔬菜銷售專班，對(duì)全鎮(zhèn)各類蔬菜規(guī)模上種植主體進(jìn)行調(diào)查摸底，統(tǒng)計(jì)出相關(guān)數(shù)據(jù)。同時(shí)，對(duì)接區(qū)級(jí)有關(guān)單位，將滯銷蔬菜名單向各級(jí)供銷平臺(tái)、農(nóng)貿(mào)市場、收購商等推薦，并將收購商的電話告知各種植戶，主動(dòng)為其辦理鎮(zhèn)內(nèi)“綠色通行證”，通過雙向溝通，提高交易成功率。在多方的協(xié)助下，疫情期間Y鎮(zhèn)幫助轄區(qū)內(nèi)種植大戶銷售了十多萬公斤蔬菜，減少了農(nóng)戶因滯銷帶來的損失。在隔離期間，Y鎮(zhèn)一直本著“隔離不隔愛”的原則，幫助村民解決實(shí)際困難，滿足村民的需求，并且通過矛盾問題的解決樹立威信，讓村民實(shí)實(shí)在在感受到黨和政府的溫暖。

3.情感認(rèn)同

參與是基層治理的核心要義。如果說利益關(guān)聯(lián)度是引導(dǎo)村民參與社會(huì)治理的最先誘因，那么真正從內(nèi)心激發(fā)村民參與的熱情，才能增強(qiáng)村民參與的能動(dòng)性。在疫情一開始各村實(shí)施自治管控的時(shí)候，一部分村民因擔(dān)心個(gè)人生命安全對(duì)此做法表示理解支持，但是有部分村民流露出不滿甚至對(duì)立的情緒，尤其是一些老年人，沒有把防控當(dāng)回事，經(jīng)常抱著沒發(fā)生在自己身上就沒事的僥幸心理，以至于不聽管控聚集，也不戴口罩。從2020年2月3日開始，Y鎮(zhèn)全鎮(zhèn)實(shí)行出行管控，全鎮(zhèn)機(jī)關(guān)、醫(yī)護(hù)、交警、消防等相關(guān)工作人員集體住在單位，不得回家。至此，村民才開始意識(shí)到封閉社交對(duì)個(gè)人的生產(chǎn)生活將會(huì)產(chǎn)生極大影響，不及早控制住疫情將后患無窮。同時(shí)，Y鎮(zhèn)進(jìn)一步加大了輿論宣傳營造氛圍，不斷向村民強(qiáng)調(diào)責(zé)任意識(shí)和家園意識(shí)，村民充分認(rèn)識(shí)到管好村（居），做好防控是每個(gè)人關(guān)聯(lián)的事，這樣村民的主體性被激活了，進(jìn)行自我教育和自我管理，在參與治理過程中踐行治理者的職責(zé)。情感認(rèn)同進(jìn)一步提高村民的參與能力和參與效能，成為村民自治的關(guān)鍵增長點(diǎn)。

二、結(jié)語

本文展示了H區(qū)Y鎮(zhèn)疫情防控的全過程，盡管本文是個(gè)案，但仍具備一定的典型性，可為現(xiàn)代基層社會(huì)治理模式的轉(zhuǎn)型提供借鑒。

（一）社會(huì)治理體系建設(shè)需注重基礎(chǔ)性工作

我國長期以來是“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”的高度集中統(tǒng)一的政治體系，公眾普遍存在依附性心態(tài)，這就需要一個(gè)強(qiáng)有力的組織者和協(xié)調(diào)者發(fā)揮主導(dǎo)牽引作用。而H區(qū)村級(jí)治理“三化十二制”自2004年開始實(shí)施以來，經(jīng)過十六年的不斷優(yōu)化、深入，已經(jīng)構(gòu)建成相對(duì)完善的基層治理體系，這也是抗疫工作從“平時(shí)”狀態(tài)迅速轉(zhuǎn)到“戰(zhàn)時(shí)”狀態(tài)最關(guān)鍵的成功要素。所以，無論是應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件還是其他突發(fā)性的應(yīng)急事件，其實(shí)都是考驗(yàn)著屬地黨委、政府平時(shí)社會(huì)治理體系建設(shè)的“基本功”。基層干部的辛勞付出，不僅帶來了抗疫工作最后的勝利，同時(shí)也摸清了以前還未十分清楚的基層底數(shù)。通過高強(qiáng)度的防疫工作，鍛煉了一大批能打勝仗的基層干部，這些都為之后基層治理能力的提升和治理體系建設(shè)打下更加堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（二）政策制定應(yīng)著眼于群眾切身利益

以往政策制度的制定，更強(qiáng)調(diào)的是“頂層設(shè)計(jì)”，有時(shí)就會(huì)出現(xiàn)坐在辦公室推演無懈可擊，可下到地方難以落地，甚至有時(shí)會(huì)起到反作用。而在抗疫過程中，所有的政策制定都盡可能地在群眾最關(guān)心的利益處落腳，也在其最能觸動(dòng)內(nèi)心處去宣傳引導(dǎo)，最終得到群眾對(duì)于政策的發(fā)自內(nèi)心的情感認(rèn)同。所以，在今后針對(duì)社會(huì)治理的政策制定、工作推行過程中，若無法做到群眾自治，仍舊需要政府推動(dòng)，這時(shí)必須時(shí)刻將人本思維帶入，將滿足公眾需求作為觸發(fā)治理的基點(diǎn)，只有這樣才能讓所有工作做得順?biāo)浦郏宜角伞?/p>

（三）工作推進(jìn)要激發(fā)群眾的內(nèi)生動(dòng)力

當(dāng)前社會(huì)趨于高度開放、多元，政府工作能否真正激發(fā)群眾（團(tuán)體）的內(nèi)生自驅(qū)力，將是成功與否的關(guān)鍵因素。一方面，要發(fā)揮集體利益共同體的作用。通過抗疫工作發(fā)現(xiàn)，在諸多領(lǐng)域，社會(huì)組織、團(tuán)體有時(shí)擁有政府所不具備的優(yōu)勢和資源，比如，在抗疫過程中物資的全球采購、村民自治人員的組織，避免了許多官方的程序性要求，而更加靈活、高效。另一方面，要激發(fā)老百姓的內(nèi)驅(qū)動(dòng)力。一項(xiàng)工作或運(yùn)動(dòng)，如果沒有發(fā)動(dòng)群眾參與，最后肯定會(huì)成為政府自編自導(dǎo)自演的“獨(dú)角戲”，到最后，站著看的人多，說風(fēng)涼話的人多，支持的人反而越來越少。所以，通過培養(yǎng)群眾的家園情懷、共同體意識(shí)，發(fā)揮群眾的主觀能動(dòng)性，讓盡可能多的人參與其中，最終能夠促使他們自我教育、自我管理、自我服務(wù)，達(dá)到協(xié)調(diào)共治的有效治理。

當(dāng)然，長期以來基層的自我組織能力的弱勢甚至“缺場”、部門協(xié)調(diào)機(jī)制和跨域治理能力建設(shè)等短板問題，都需要在接下來的體制機(jī)制改革中盡快加以改進(jìn)提升。

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作者簡介：張巧巧（1985—），女，漢族，浙江臺(tái)州人，中共臺(tái)州市黃巖區(qū)委黨校助理講師，研究方向?yàn)樯鐣?huì)發(fā)展和管理。

（責(zé)任編輯：馬雙）