我國養(yǎng)老服務業(yè)利用外資的現(xiàn)狀、問題及完善路徑

葛林

摘 要：當前我國養(yǎng)老服務業(yè)利用外資形式日漸多元化、外資投資規(guī)模不斷擴大、外資來源地及投資區(qū)域日漸多樣化和均衡化。然而在政府、行業(yè)、企業(yè)、人才等層面依然存在一定的問題。因此未來我國養(yǎng)老服務業(yè)利用外資過程中，要注重產(chǎn)業(yè)投資方向的引導，優(yōu)化外資投資領域和區(qū)域，不斷擴大引資來源地和優(yōu)化引資方式，完善外資投資保障機制建設。

關鍵詞：養(yǎng)老服務業(yè);利用外資;投資領域;投資區(qū)域

服務業(yè)利用外資的水平在一定程度上體現(xiàn)了我國服務業(yè)對外開放的水準。2019年我國服務業(yè)利用外資的比重占到了我國利用外資總額的69.87%，遠遠超過了制造業(yè)、農(nóng)業(yè)等領域。同時，我國人口老齡化程度也在日漸加深，60-65周歲的老人從2013年的2億人增加到2019年的2.5億人，占總人口的比重也從14.9%上升到18.01%;65周歲以上的老人從2013年的1.3億人增加到2019年的1.8億人，占總人口的比重也從9.7%上升到12%。隨著老齡人口的增加，養(yǎng)老問題是擺在政府面前的重大問題。自從國務院出臺《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》（下稱《若干意見》）以來，我國養(yǎng)老服務業(yè)得到了快速發(fā)展，利用外資的水平不斷提高，但也存在一些問題。因此，分析當前我國養(yǎng)老服務業(yè)利用外資的現(xiàn)狀及問題，如此才能為其高質量地利用外資提供相應的對策。

一、當前我國養(yǎng)老服務業(yè)利用外資的現(xiàn)狀

（一）外資投資形式多樣

自從2013年國務院出臺《若干意見》以來，養(yǎng)老服務業(yè)利用外資進入了快車道。2013-2019年外資進入中國的養(yǎng)老服務業(yè)企業(yè)數(shù)量不斷增長，從2013年的5家增至2019年的110家。外商投資養(yǎng)老服務業(yè)不僅企業(yè)數(shù)量增長快，而且投資形式也比較多樣。從投資企業(yè)類型看，2013-2019年間，中外合資、外商獨資企業(yè)占投資企業(yè)總數(shù)的比重超過60%，其中，2017-2019年間這兩類形式的投資企業(yè)占比更是高達90%。從投資企業(yè)的類別看，2013-2019年間，投資額為1000萬元以下的企業(yè)數(shù)量占據(jù)多數(shù)，其比重保持在40-87%之間;投資額為500-1000萬元的企業(yè)數(shù)量占比在6-40%之間，而且比重是呈逐年下降趨勢;投資額在5000萬元以上的企業(yè)數(shù)占比10-20%之間。由此可見，外商進入中國養(yǎng)老服務業(yè)，投資額在5000萬元以下的小微企業(yè)居于多數(shù)，這與服務業(yè)的特點比較契合。

（二）外資投資規(guī)模不斷擴大

從引資規(guī)模上看，利用外資有兩種形式，即合同利用外資額和實際利用外資額。從合同利用外資額上看，外資在養(yǎng)老服務業(yè)中的投資規(guī)模是不斷擴大的，2013年的合同投資額為4825.9萬美元，到2019年增長至187845.3萬美元。從實際利用外資額而言，外資投資養(yǎng)老服務業(yè)的金額在2013年為4521.1萬美元，到2019年增長至21588.5萬美元。顯然，實際利用外資額與合同利用外資額相比有一定差距。

（三）外資來源地日漸多樣化

1.外資來源地的企業(yè)數(shù)量及比重。就外資來源地看，2013年進入中國養(yǎng)老服務業(yè)的外資來自于中國香港、日本、加拿大這3個國家和地區(qū)，到2019年進入中國養(yǎng)老服務業(yè)的外資來源于11個國家和地區(qū)，還增加了法國、中國臺灣、美國、德國、韓國、澳大利亞、新加坡、荷蘭這8個國家和地區(qū)。就不同外資來源地的投資企業(yè)數(shù)及比重看，2013-2019年，中國香港歷年來投資的企業(yè)數(shù)量位居第一位，在這7年時間內，中國香港投資的養(yǎng)老服務業(yè)企業(yè)數(shù)占比保持在50-64.6%之間。其次是日本，日本投資的養(yǎng)老服務業(yè)企業(yè)數(shù)占比保持在8.4-20%之間。除了中國香港、日本在這7年時間內連續(xù)有投資之外，加拿大、美國、法國、韓國、中國臺灣等國家和地區(qū)7年來基本上只有3-5年內保持有投資，而荷蘭則只有2018年才有投資。

2.外資來源地的投資金額及比重。從歷年來外資投資金額及比重看，可以分為兩個階段：第一階段是2013-2014年，這兩年是加拿大、法國寡頭逐鹿的時代，2013年加拿大對中國養(yǎng)老服務業(yè)投資金額位居首位，實際投資金額達到了3164萬美元，占比為69.98%;2014年則是法國對中國養(yǎng)老服務業(yè)投資金額占據(jù)第一位，實際投資金額為1879.6萬美元，占比為58.6%。第二個階段是從2015-2019年，這一階段中國香港的投資金額一枝獨秀，5年來位居第一位，對內地的養(yǎng)老服務業(yè)實際投資金額在1938萬-18776萬美元之間，比重維持在63.5-86.97%之間，實際投資額及比重遙遙領先于其他國家和地區(qū)。除此之外，法國、日本對中國養(yǎng)老服務業(yè)投資特色鮮明，法國側重于高端養(yǎng)老服務業(yè)投資，如知名企業(yè)歐葆庭、高麗澤等積極在華進行產(chǎn)業(yè)布局;日本側重于專業(yè)化領域的投資，7年來每年均保有投資額。

（四）投資區(qū)域范圍日漸拓展

1.投資區(qū)域分布。2013年外商對中國養(yǎng)老服務業(yè)的投資局限于北京、上海、海南、廣東等四省份，2019年已經(jīng)擴大到全國23個省份，覆蓋率達到了74.2%，東部、中部、西部皆有分布。另外，隨著我國自貿區(qū)對外開放力度不斷擴大，18個自貿區(qū)內均有外資養(yǎng)老業(yè)布局，其中上海、深圳兩大自貿區(qū)內的外資養(yǎng)老企業(yè)分別位居前兩位。在外商投資范圍內，東部地區(qū)投資企業(yè)數(shù)量占明顯優(yōu)勢，2013-2019年間，外資在東、中、西部投資的養(yǎng)老服務業(yè)企業(yè)數(shù)量占比分別為72.1%、14.6%和13.3%，其中廣東22家位列第一，江蘇21家、山東16家分列第二、三位，這三個省份的外資投資養(yǎng)老服務業(yè)企業(yè)數(shù)占外商投資企業(yè)總數(shù)的54.1%?？傮w看，外資對中國養(yǎng)老服務業(yè)投資尚處于初級階段，區(qū)域分布明顯不均衡。

2.區(qū)域投資金額及比重。就區(qū)域投資金額看，東、中部地區(qū)的投資金額占比超過了80%，從實際利用外資的金額看，中部地區(qū)更占優(yōu)勢。2013-2019年間，東部、中部、西部地區(qū)養(yǎng)老服務業(yè)實際利用外資額分別累計為18675萬美元、23151.1萬美元、8745.3萬美元?？梢姡胁康貐^(qū)在實際利用外資方面占據(jù)一定優(yōu)勢，領先于東部地區(qū)8.2%。中部地區(qū)實際利用外資額之所以超過了東部地區(qū)，就在于2018年河南省從中國香港引資16000萬美元，這是過去7年來，外資一次性在華投資金額最大的養(yǎng)老服務項目。東部地區(qū)雖然單個投資項目的金額均不大，但一直是呈現(xiàn)遞增趨勢，而中部、西部地區(qū)的單個項目投資額忽大忽小，與個別省份一次引資的項目投資金額比重較大有關。由此表明，外資在東部地區(qū)投資比較穩(wěn)健，也表明東部地區(qū)養(yǎng)老服務業(yè)基礎相對較好。而中西部地區(qū)單個投資項目的金額波動較大，表明外商的投資動機存在一定的投機因素。

二、我國養(yǎng)老服務業(yè)利用外資存在的問題

（一）政府層面的問題

1.政府部門對養(yǎng)老服務業(yè)利用外資不夠重視。就引資的戰(zhàn)略及決策看，地方政府比較偏愛于能夠立即帶動GDP增長的項目，比較偏向于制造業(yè)引資，而對于促進經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展的服務業(yè)引資不夠重視，特別是對單個投資項目較小的養(yǎng)老服務業(yè)引資就更不重視，未能將養(yǎng)老服務業(yè)引資與制造業(yè)引資置于同等地位。正是因為政府部門存在較強的功利化引資思維，制約了養(yǎng)老服務業(yè)引資質與量的提升。

2.相關的激勵政策與措施并未完全落實。隨著國務院《若干意見》的出臺，各部門及地方政府也出臺了鼓勵外資投資養(yǎng)老服務業(yè)的一些優(yōu)惠政策，如放寬市場準入，實施投資負面清單制度，給予用地用電用水優(yōu)惠，運用彩票公益基金提供補貼等等，除了這些具體的措施之外，各地政府還相繼推出了匯兌自由、放寬專業(yè)人才來華限制、調整劃撥土地使用性質等政策，總體看，我國給予外資投資養(yǎng)老服務業(yè)的優(yōu)惠政策及措施較多。然而在實際貫徹當中，隱形壁壘尚未消除，導致了一些優(yōu)惠政策和措施不能落到實處。

3.扶持政策及措施的形式亟待豐富和完善。與一般服務業(yè)相比，外資投資養(yǎng)老服務業(yè)的扶持和優(yōu)惠政策形式還應該多樣化。如中醫(yī)藥醫(yī)療保健及相關服務已經(jīng)納入到服務貿易創(chuàng)新發(fā)展試點領域的范圍，符合條件的該類企業(yè)每年能夠獲得15%的企業(yè)所得稅減免。但技術要求高、產(chǎn)業(yè)關聯(lián)度強、服務普惠性廣的養(yǎng)老醫(yī)療服務并未納入到中醫(yī)藥醫(yī)療保健及相關服務領域，無法享受企業(yè)所得稅減免政策。另外，與歐美日發(fā)達國家相比，我國對養(yǎng)老服務業(yè)的財稅、保險、投融資、補貼等領域的支持還不夠細化，亟待完善。

（二）行業(yè)層面的問題

1.我國養(yǎng)老服務業(yè)利用外資的規(guī)模過小。隨著市場準入的放寬，外資進入中國養(yǎng)老服務業(yè)的渠道逐步拓寬，然而2019年我國養(yǎng)老服務業(yè)利用外資規(guī)模還不到2.2億美元，全國衛(wèi)生服務行業(yè)利用外資規(guī)模4.5億美元，養(yǎng)老服務業(yè)利用外資的規(guī)模占衛(wèi)生服務業(yè)利用外資總額的比重為48.88%。從比例上看，這個比重并不低。但2019年全國服務業(yè)利用外資規(guī)模為1198.6億美元，與服務業(yè)利用外資的龐大規(guī)模相比，養(yǎng)老服務業(yè)利用外資規(guī)模過小。利用外資規(guī)模過小，表明養(yǎng)老服務業(yè)的產(chǎn)業(yè)結構還存在一定的問題，對外資的吸引力不足。

2.我國養(yǎng)老服務業(yè)利用外資結構有待優(yōu)化。就投資來源地而言，養(yǎng)老服務業(yè)利用的外資大部分是來自于中國香港地區(qū)，而來自于香港的養(yǎng)老服務業(yè)資本主要是房地產(chǎn)資本，部分港商以養(yǎng)老服務業(yè)的名義在大陸投資房地產(chǎn)，存在著較大的投機因素;從投資區(qū)域看，外商投資過于集中于東部地區(qū)，中西部地區(qū)投資較少且內部結構也不夠均衡，至今天津、黑龍江、江西、西藏等8個省份還沒有外資涉足當?shù)氐酿B(yǎng)老服務業(yè)。另外，養(yǎng)老房地產(chǎn)業(yè)在養(yǎng)老服務業(yè)利用外資中的比重過高，不僅侵占了養(yǎng)老服務業(yè)的財稅、用地等方面的資源，也不利于養(yǎng)老服務業(yè)與上下游產(chǎn)業(yè)之間的銜接。

（三）企業(yè)層面的問題

1.企業(yè)客戶定位的高端化降低了養(yǎng)老服務業(yè)的普惠性。外商投資的企業(yè)特別是獨資企業(yè)客戶定位過高，鎖定中高端客戶群體，導致普通老齡人口望而卻步。這些養(yǎng)老服務企業(yè)一般而言，設施比較高檔，收費也比較高昂，對于普通的退休老人，難以承受這些高昂的費用。如法資的歐葆庭（南京）養(yǎng)老服務有限公司開設醫(yī)養(yǎng)護理服務，一個月的床位費就需要8000元，這明顯高于我國大多數(shù)老齡人口的月退休金。養(yǎng)老服務業(yè)雖然是服務產(chǎn)業(yè)，但其也屬于一項社會事業(yè)，客戶定位的高端化大大降低了該行業(yè)的普惠性，不利于該行業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

2.高品質的服務定位與投資收益率難以兼得。外資進入中國養(yǎng)老服務市場，在提供高品質的養(yǎng)老服務的同時更需要考慮高投資的回報率。然而，在實踐中，這二者之間無法兼顧。如很多外資養(yǎng)老服務企業(yè)經(jīng)營方式專業(yè)水平高，配套設施設備也比較齊全，對護理人員的綜合素質要求也比較高，這無疑會增加運營的成本，導致很少有企業(yè)能夠在短期內盈利，部分企業(yè)甚至虧空較大。據(jù)人社部的一項調查數(shù)據(jù)顯示，2019年中國有150家獨資或合資養(yǎng)老服務企業(yè)，年度能夠實現(xiàn)盈利的比例不超過10%。

（四）人才方面的問題

國際養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)協(xié)會（IAHSA）提供的護理人員與老齡人口的比例是這樣的：生活能夠自理的老人與專業(yè)護理人員的比例是10：1;生活能夠半自理的老人與護理人員的比例是6：1;生活完全不能自理的老人與專業(yè)護理人員的比例是3：1?；谶@樣的比例，2019年我國60周歲以上的生活完全不能自理的老人有4000萬。然而現(xiàn)在整個養(yǎng)老服務業(yè)的專業(yè)護理人員不足100萬，通過人社部、衛(wèi)健委認證的專業(yè)護理人員僅為14.8萬。而這14.8萬人當中符合外資企業(yè)要求就更少。因此專業(yè)護理人才的短缺是制約中國養(yǎng)老服務業(yè)利用外資的最大短板。

三、完善我國養(yǎng)老服務業(yè)利用外資的策略建議

（一）強化養(yǎng)老服務業(yè)利用外資的產(chǎn)業(yè)方向引導

第一，各地要按照自身服務業(yè)發(fā)展基礎及人口老齡化率的現(xiàn)實，按照國務院2017年修訂的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》以及2019年印發(fā)的《關于進一步做好利用外資工作的意見》（下稱《利用外資的意見》）中的要求，引導外資在養(yǎng)老服務業(yè)中的投資方向。在這個過程中，要積極引導外商投資老齡人口的醫(yī)療服務、娛樂康養(yǎng)、文化旅游以及老年醫(yī)護用品生產(chǎn)等領域。各地政府要積極拓寬引資渠道，引導外商投資方向與當?shù)禺a(chǎn)業(yè)的契合度，打造本土化的與養(yǎng)老服務業(yè)相互銜接的上下游產(chǎn)業(yè)鏈，不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)鏈結構，推進養(yǎng)老服務業(yè)的高品質發(fā)展。第二，各地政府在審批外商投資過程中，要優(yōu)先審批與制造業(yè)、生產(chǎn)性服務業(yè)關聯(lián)度高的養(yǎng)老服務業(yè)投資項目，避免養(yǎng)老服務業(yè)走向養(yǎng)老地產(chǎn)業(yè)。對于與各地制造業(yè)、文化旅游業(yè)、醫(yī)療服務業(yè)關系密切的養(yǎng)老服務投資項目要優(yōu)先審批，嚴格按照《利用外資的意見》中的要求確立外商投資形式。第三，各級政府要出臺優(yōu)惠政策，鼓勵外資進入中國養(yǎng)老服務業(yè)專業(yè)人才培養(yǎng)體系。當前養(yǎng)老服務業(yè)專業(yè)人才匱乏是制約其利用外資的重要因素，通過相關的產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠政策，鼓勵外資在華設立養(yǎng)老服務專業(yè)人才培訓中心，加大與中國相關高校、科研機構、培訓機構的合作，為提升中國養(yǎng)老服務業(yè)專業(yè)人才培養(yǎng)質量創(chuàng)造平臺。

（二）拓寬養(yǎng)老服務業(yè)的引資渠道

第一，要不斷拓寬養(yǎng)老服務業(yè)引資來源地?？陀^看，中國香港進入內地養(yǎng)老服務業(yè)多是地產(chǎn)資本，帶有較強的投機色彩，而且中國香港的養(yǎng)老服務業(yè)專業(yè)化水平與歐美日等發(fā)達國家相比并無優(yōu)勢。因此各地政府要基于本地區(qū)服務業(yè)發(fā)展基礎，加大面向歐美日發(fā)達國家引資，不斷優(yōu)化我國養(yǎng)老服務業(yè)利用外資的結構。如瑞士、瑞典、俄羅斯、新西蘭等國家的養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展頗具特色，而這些國家在中國養(yǎng)老服務業(yè)領域基本沒有投資，因此當前需要進一步提升養(yǎng)老服務業(yè)的引資針對性。第二，要不斷創(chuàng)新養(yǎng)老服務業(yè)引資合作方式。按照《外商投資法》的要求，我國養(yǎng)老服務業(yè)在引資過程中，可以加大PPP、利潤再投資、并購重組等方式來利用外資。同時要需要進一步加大金融、保險、醫(yī)療、人才培養(yǎng)等領域的制度革新，充分利用國際資本市場，適當引進部分國際風投資本，由此可以在一定程度上降低引資對部分國家和地區(qū)的依賴程度。

（三）優(yōu)化養(yǎng)老服務業(yè)利用外資的領域和區(qū)域

第一，要注重養(yǎng)老醫(yī)療服務、康復護理、老年醫(yī)療用品生產(chǎn)等產(chǎn)業(yè)關聯(lián)度較寬領域的引資。養(yǎng)老服務業(yè)作為一項投資大、回報周期長且?guī)в泄嫔实漠a(chǎn)業(yè)，是應對人口老齡化的重要社會服務機制。然而僅僅以養(yǎng)老地產(chǎn)業(yè)作為支撐，不足以帶動養(yǎng)老服務業(yè)社會化效應的溢出。因此我國要加大養(yǎng)老服務業(yè)當中產(chǎn)業(yè)鏈長領域的引資力度，不斷推進制造業(yè)、金融業(yè)、醫(yī)療服務業(yè)與養(yǎng)老服務業(yè)之間的滲透和結合。第二，要引導外資向中西部地區(qū)轉移。我國中西部地區(qū)與東部地區(qū)相比，社會服務不夠發(fā)達，老齡人口養(yǎng)老壓力巨大。在這種情況下，中西部地區(qū)各級政府要加大養(yǎng)老服務業(yè)產(chǎn)業(yè)扶持力度，不斷完善社會服務體系，吸引外商資本進入。同時要不斷優(yōu)化營商環(huán)境，降低外商投資的風險及成本，從人力資源、社會服務、資金等多角度來實現(xiàn)外商在中西部地區(qū)養(yǎng)老服務業(yè)投資結構優(yōu)化。

（四）完善養(yǎng)老服務業(yè)外資投資保障機制

第一，不斷完善外商投資及經(jīng)營的法律法規(guī)體系，提升監(jiān)管、審批及管理的透明度?！锻馍掏顿Y法》雖然對外商投資的方式、領域以及監(jiān)管程序等做了比較細致的規(guī)定。但該法的規(guī)定還是比較原則，且部分內容與《民法典》《基本醫(yī)療法》《保險法》等相沖突，因此當務之急一方面各地要出臺養(yǎng)老服務業(yè)引資的相關細則，另一方面立法部門要厘清《外商投資法》與養(yǎng)老服務業(yè)相關領域法律之間的內容沖突，確保法律實施的公平和統(tǒng)一。第二，各地要不斷優(yōu)化和改善外商投資環(huán)境。養(yǎng)老服務業(yè)帶有較強的社會公益屬性，需要政府提供一定的公共產(chǎn)品支持。在硬件方面，要不斷完善基礎設施，履行相關用地用電用水用氣等方面的優(yōu)惠政策，降低外資投資成本;在軟件方面，各地要不斷簡化相關引資審批程序，在外資經(jīng)營過程中要做好“一站式”服務，降低外資在養(yǎng)老服務業(yè)領域的經(jīng)營成本。

注釋：

①數(shù)據(jù)說明：投資數(shù)據(jù)來自于商務部全國外商投資企業(yè)年度投資經(jīng)營信息聯(lián)合報告信息公示平臺，占比、倍數(shù)為計算所得;人口數(shù)據(jù)來自于國家統(tǒng)計局國家數(shù)據(jù)庫（National data），占比為計算所得。

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