由“三舊改造”引發(fā)的對城市更新的思考

林四季

關鍵詞“三舊改造” 城市更新 土地資源

如今隨著城市化進程的不斷發(fā)展，可用土地資源也在不斷的減少，新增用地指標上的限定越來越大，使得城市的發(fā)展需求與城市現(xiàn)有用地面積的矛盾日益突出。

因此為有效解決這一問題，有必要通過“三舊改造”的實施，推動城市存量土地的改造升級，提升城市土地資源利用率，推動城市建設實現(xiàn)更好的發(fā)展。

一、“三舊改造”概述分析

“三舊改造”可以說是廣東省所特有的土地節(jié)約集約利用一項城市改造發(fā)展政策，這一概念最早出自于2009年廣東省政府發(fā)布的《關于推進“三舊”改造促進節(jié)約集約用地的若干意見》（粵府[2009]78號文），后續(xù)隨著相關改造措施的不斷落實，針對于三舊改造的政策也在不斷得到完善。比如2016年廣東省政府發(fā)布了《關于提升“三舊”改造水平促進節(jié)約集約用地的通知》（粵府[2016]96號文），2018年發(fā)布了《關于印發(fā)深入推進“三舊”改造工作實施意見的通知》（粵國土資規(guī)[2018]3號文），上述政策的發(fā)布，表明廣東省在“三舊改造”方面已經(jīng)達到了一個較為成熟的地步…。

“三舊改造”具體指的是“舊城鎮(zhèn)、舊廠房以及舊村居”。其中舊城鎮(zhèn)包含有諸多的內(nèi)容，比較常見的舊民居、舊工業(yè)場地等。例如隨著城市的統(tǒng)籌規(guī)范發(fā)展，一些工廠需要進行搬遷，因此而留下一些舊廠房、舊倉庫等，還包括一些棚戶、簡屋等建筑結構。舊廠房主指的是城鎮(zhèn)、農(nóng)村以及工業(yè)園區(qū)內(nèi)的舊廠房，比如非法占用農(nóng)田的違章廠房等，除此之外，還包括一些高耗能低產(chǎn)出不符合國家環(huán)保標準的舊廠房等。而舊村居指的是在城市規(guī)劃控制區(qū)范圍內(nèi)一些“城中村”、不再適合村民居住的“空心村”等。如今隨著城市的不斷發(fā)展，土地資源越來越緊張，通過做好“三舊改造”，能夠充分挖掘城市現(xiàn)有的土地潛力，實現(xiàn)土地效益的最大化，將增量土地為主導的市場轉(zhuǎn)變?yōu)橐源媪客恋貫橹鲗?，更好的推動城市空間的重構，促進城市相關產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級，有效提升城市土地資源利用率，推動城市更新建設實現(xiàn)更好的發(fā)展。

二、“三舊改造”過程中存在的一些問題

（一）“拆三留一”缺乏科學依據(jù)

從廣東省發(fā)布的關于“三舊改造”相關政策來看，主張在實際進行改造過程中“拆三留一”，其中“留一”在拆遷改造過程中做好公共土地的預留，即按照整體拆遷改造面積來算，公共土地的預留比例應在1/3以上，這些土地主要用于道路建設、公共綠化、公共教育等方面。

然而在不同的地域區(qū)段，針對于公共空間的發(fā)展需求也存在一定的差異性，而“拆散留一”屬于一種一刀切的政策，難以充分貼合實際，很容易導致鄰近地段內(nèi)公共空間存在浪費問題，限制了土地效益發(fā)揮。

（二）“三舊改造”提出的控規(guī)指標難以有效銜接當下的法規(guī)體系

“三舊改造”屬于廣東省特有的一種城市改造發(fā)展模式，因此本身有著鮮明的地方特點，在落實到具體的操作實踐過程中，一些操作已經(jīng)偏離了改造初衷，甚至有悖于當下管理體制，從而對于最終“三舊改造”實效性提升帶來一定不利影響。比如在執(zhí)行改造政策過程中，部分政策內(nèi)容不夠清晰明確，涉及范圍內(nèi)容比較廣泛，從而留下了很大的違規(guī)操作空間，在實際進行實施過程中，有障于當下控規(guī)管理法定要求，從而致使規(guī)劃失效，難以保證實際改造規(guī)劃的科學規(guī)范性。比如在部分地區(qū)，—些開發(fā)商利用“三舊改造”存在的法規(guī)漏洞，隨意進行控規(guī)指標修改，從中牟取經(jīng)濟利益。同時規(guī)劃管理部門自由裁量權的增大，還很容易導致腐敗問題出現(xiàn)。

（三）“三舊改造”下的規(guī)劃方案難以起到良好的優(yōu)化作用效果

當下在實際進行“三舊改造”政策實施過程中，針對于規(guī)劃方案制定上，采用的是反推容積率的方式，從而盡可能保證方案的科學合理性。這一方法雖然有助于降低規(guī)劃阻力，推動規(guī)劃改造順利進行，在經(jīng)濟方面能夠促使改造過程中投入產(chǎn)出平衡，保障了改造經(jīng)濟效益。但在一定程度上違背了城市規(guī)劃的公共政策屬性，難以推動城市整體空間重構，無法滿足城市功能優(yōu)化的發(fā)展目標。

（四）“三舊改造”審批規(guī)劃環(huán)節(jié)過于復雜

從我國當下規(guī)劃體系發(fā)展來看，鎮(zhèn)級級別的政府一般不具備規(guī)劃審批的權利，通常都是在城市規(guī)劃建設中提供一些公共服務。但在當下的“三舊改造”中，“三舊改造”審批規(guī)劃環(huán)節(jié)顯得比較復雜，審批規(guī)劃也非常嚴格，需要逐步落實到“街鎮(zhèn)審批”層面，才能達到批準通過的條件，但在具體實踐上，不同城鎮(zhèn)面臨的情況不同，因此無法在短時間內(nèi)確定所有的拆遷補償方案，在這一過程中，需要經(jīng)過一段長時間的博弈，最終會延長規(guī)劃審批周期，無法與當下城鎮(zhèn)快速發(fā)展要求相適應。

（五）“三舊改造”中仍存在一定的政策誤區(qū)

由于部分城市土地資源管控力度不足，從而為以下非法行為實施提供了較大的空間，比較典型的是在違規(guī)用地進行房屋建設，希望能夠得到更多補償。并且在實際改造規(guī)劃過程中，迫于現(xiàn)實的環(huán)境發(fā)展的壓力，針對一些非法建設用地只能選擇“睜一眼閉一眼”，使得非法便合法，這是一種無奈之舉，主要目的是降低拆遷改造的阻力，推動城市拆遷改造順利完成。但這顯然也違背了城市規(guī)劃依法而為的原則，嚴重影響了城市規(guī)劃法制性建設，因此如何改善這一問題，同樣是“三舊改造”需要面臨的一項重大問題。

三、由“三舊改造”引發(fā)的對城市更新的思考

（一）城市規(guī)劃強制性指標應與法定規(guī)劃體系做好銜接

在城市規(guī)劃方能編制、實施的過程中，依法而定是一項核心原則。因此針對于當前“三舊改造”的規(guī)劃編制方面，需要注重與當下的法定規(guī)劃體系做好合理的銜接。在實際進行規(guī)劃過程中，要嚴格遵循現(xiàn)有的法規(guī)，明確規(guī)范內(nèi)容，確定規(guī)劃范圍，精準確定規(guī)范對象，從而保證相關規(guī)范內(nèi)容能夠有條不紊的進行下去，充分發(fā)揮作用效力。尤其是在一些宏觀規(guī)劃控制方面，一般違規(guī)操作空間比較大，比如土地批租、產(chǎn)業(yè)準入等，因此為避免再次出現(xiàn)違規(guī)現(xiàn)象，需要明確核心規(guī)劃指標，確保其緊密貼合當下法規(guī)，結合實際總規(guī)劃，做好規(guī)劃目標的層層分解，落實到各個單位，保證相關措施得到穩(wěn)定落實，除此之外，在規(guī)劃內(nèi)容制定方面，應使其與控規(guī)相貼合，促使編制單元內(nèi)部指標在整體上更加的平衡。

（二）構建控規(guī)動態(tài)更新機制

在當下的城市更新規(guī)劃編制時，為有效提升在編制的合理性，應結合實際，做好控規(guī)動態(tài)更新機制的建立，從而為規(guī)劃編制提供數(shù)儲備和技術支持。

在“三舊改造”的正常引導下，針對城市更新地段的現(xiàn)狀做好數(shù)據(jù)調(diào)研工作，不斷積累更多的資料，為規(guī)劃管理人員提供良好的信息支持，使其能夠做到心中有數(shù)，充分了解規(guī)劃問題根源所在，確保問題得到有效的解決，成功建立與城鎮(zhèn)建設直接對應的控規(guī)單元動態(tài)更新機制。

（三）建立完善的制度標準與保障機制

在做好城市更新規(guī)劃制度建設的基礎之上，還應結合實際，做好完善的規(guī)劃體系建立，要求體系內(nèi)容完整、層次分明、結構清晰，從而能夠在全省范圍內(nèi)，實現(xiàn)體制與管理架構的更新。在不同規(guī)劃平臺之間，不同管理體制結構也能夠?qū)崿F(xiàn)科學合理的對接，打破以往以往各自為政的局面，保證資源要素流動更加合理科學，提升土地資源利用率，有效推動城鎮(zhèn)建設實現(xiàn)更加健康順利穩(wěn)定的發(fā)展。

（四）做好規(guī)劃報批程序的優(yōu)化

如果報批程序過于簡單，會很容易導致權力尋租現(xiàn)象出現(xiàn)，但如果報批程序過于復雜，則容易影響規(guī)劃實施效率，均難以滿足實際規(guī)劃管理需求。

因此在“三舊改造”規(guī)劃中，應遵循“多方協(xié)調(diào)，共同參與，凸顯實效”原則，保證規(guī)劃報批體制制定的科學合理『生，針對現(xiàn)有復雜的報批層次，需要去除冗余部分，作進一步的簡化，使得更多的群體能夠參與進來，促進不同部門組織聯(lián)合在一起，保證審批的科學合理性。

與此同時，還應將地方政府、規(guī)劃管理部門等不同的審批主體納入同一個平臺中來，促使“技術審查”與“鎮(zhèn)街審議”能夠并行實施，從根本上提升規(guī)劃審批的科學性和高效性。

（五）注重先進的規(guī)劃技術方法引入

由于不同的地區(qū)針對于公共空間的需求也各不相同，因此在確定公共空間的功能構成時，應結合改造地區(qū)的實際特點，引入先進的計量方法，做好規(guī)劃的綜合分析和系統(tǒng)論證，嚴禁進行一刀切，從而有效提升城市改造的科學合理性。

四、總結

綜上所述，“三舊改造”作為廣東省特有的一項城市改造措施，在推動城市空間的重構，提升城市土地資源利用率方面發(fā)揮著非常重要的作用。但“三舊改造”在實際實踐過程中依然存在一定的問題，因此有必要對這些問題進行探討分析，這對于推動廣東省城市改造順利穩(wěn)定發(fā)展具有重要的影響意義。