民辦高校法律顧問模式研究

摘 要 構(gòu)建一套符合我國(guó)國(guó)情和民辦高校校情的法律顧問模式，是黨中央“依法治?！睉?zhàn)略在我國(guó)民辦高等教育領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。本文深入剖析了當(dāng)下民辦高校法律顧問制度普遍存在的問題，具體問題具體分析，提出構(gòu)建和完善民辦高校法律顧問制度的具體建議。

關(guān)鍵詞 民辦高校 法律顧問 模式

基金項(xiàng)目：云南省教育廳科學(xué)研究基金項(xiàng)目資助：基于“依法治校”戰(zhàn)略背景下民辦高校法律顧問模式研究——以云南師范大學(xué)商學(xué)院為例（2020J1134）階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：曹路明，云南師范大學(xué)商學(xué)院法學(xué)院，助教，研究方向：行政法學(xué)。

中圖分類號(hào)：G647 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.12.076

2012年11月，教育部在《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》（教政法[2012]9號(hào)）中明確要求，高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)設(shè)立或者指定專門機(jī)構(gòu)，聘請(qǐng)專業(yè)人員作為法律顧問，在學(xué)校的決策、管理過程中發(fā)揮參謀和助手作用，對(duì)學(xué)校的管理措施進(jìn)行合法性評(píng)估。2020年7月，教育部在《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)高等學(xué)校法治工作的意見》（教政法[2020]8號(hào)）中再次強(qiáng)調(diào)，學(xué)校應(yīng)當(dāng)有專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)法治工作，建立健全法律顧問制度，由法治工作機(jī)構(gòu)人員、學(xué)校相關(guān)專家、外聘執(zhí)業(yè)律師組成法律顧問隊(duì)伍，探索建立高等學(xué)校總法律顧問制度。民辦高校作為我國(guó)高等教育體系的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)積極貫徹國(guó)家政策，切實(shí)落實(shí)《綱要》要求，建立健全符合自身發(fā)展特點(diǎn)和辦學(xué)特色的法律顧問模式。

一、民辦高校建立法律顧問制度的重要意義

民辦高校是企業(yè)事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體及其他社會(huì)組織或公民個(gè)人利用非國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)，面向社會(huì)舉辦的高等學(xué)校。實(shí)踐中，民辦高校更加注重應(yīng)用型和專門型人才的培養(yǎng)，人才培養(yǎng)模式更加貼近社會(huì)實(shí)踐需求。隨著高等教育管理工作對(duì)內(nèi)發(fā)展的深入和對(duì)外合作的拓展，民辦高校工作涉及的范圍越來越廣，由此可能產(chǎn)生的法律問題也越來越多，進(jìn)而將面臨更多的訴訟和非訴風(fēng)險(xiǎn)。例如，民辦高校在日常設(shè)備采購(gòu)、校企戰(zhàn)略合作、科研項(xiàng)目轉(zhuǎn)化、產(chǎn)學(xué)研一體化等實(shí)踐活動(dòng)中，可能面臨大量涉及合同、物權(quán)、侵權(quán)等法律關(guān)系的法律事務(wù)，直接關(guān)系到學(xué)校相關(guān)工作的推進(jìn);又如，民辦高校對(duì)違反校紀(jì)校規(guī)的學(xué)生進(jìn)行處罰是否依法合規(guī)，校內(nèi)勞動(dòng)糾紛處理是否存在法律上的瑕疵，都關(guān)系到學(xué)校師生管理工作的開展;再如，民辦高校在進(jìn)行科研成果轉(zhuǎn)化時(shí)，知識(shí)產(chǎn)權(quán)是否得到充分的保護(hù)，直接關(guān)系到學(xué)?？蒲邪l(fā)展的核心利益。若民辦高校無法對(duì)運(yùn)行過程中的法律風(fēng)險(xiǎn)和隱患進(jìn)行有效的防范和消除，極有可能給高校自身和在校師生帶來嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失和負(fù)面的聲譽(yù)影響。

隨著高等教育改革的推進(jìn)，民辦高校所面臨的法律挑戰(zhàn)，早已由原先單一化、固定化的法律事務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)楦訌?fù)雜化、多元化和專業(yè)化的法律問題。從實(shí)踐情況看，在應(yīng)對(duì)紛繁復(fù)雜的法律風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，民辦高校顯得力不從心，即便是學(xué)校的核心管理層，也不一定具有全面且專業(yè)的法律知識(shí)和技能來解決各式各樣的法律問題，以至于高校在某些重大法律糾紛中陷入被動(dòng)的局面。究其原因，在于民辦高校法律事務(wù)管理水平較為有限，多為事后補(bǔ)救，有效的法律顧問模式構(gòu)建更是無從談起。因此，構(gòu)建一套切實(shí)可行的法律顧問制度對(duì)于民辦高校自身法律風(fēng)險(xiǎn)防控和辦學(xué)發(fā)展意義重大。首先，“依法治?！笔恰耙婪ㄖ螄?guó)”重大戰(zhàn)略在教育領(lǐng)域的體現(xiàn)，構(gòu)建高校法律顧問制度，是對(duì)國(guó)家“依法治?！睉?zhàn)略方針的真正回應(yīng)，是推進(jìn)高校法治建設(shè)的有力舉措;其次，有利于對(duì)重大法律風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)測(cè)，保障高校決策的合法合規(guī)性;再次，有利于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)較大的法律問題進(jìn)行控制，做好證據(jù)的保全和固定;最后，有利于主動(dòng)采取有效的法律措施解決已經(jīng)發(fā)生的法律糾紛，保障高校的合法權(quán)益。

二、當(dāng)前民辦高校法律顧問制度存在的問題

（一）未設(shè)立統(tǒng)一的法律顧問部門

縱觀國(guó)內(nèi)高校，不少公辦院校設(shè)立了專門的行政管理機(jī)構(gòu)來處理法律事務(wù)。如華中科技大學(xué)、云南大學(xué)、吉林大學(xué)等院校將法律事務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)為學(xué)校的處級(jí)管理機(jī)構(gòu);亦有公辦院校將法律事務(wù)處理機(jī)構(gòu)通過內(nèi)設(shè)或掛靠的方式歸口高校辦公室管理，如武漢大學(xué)設(shè)立依法治校辦公室，掛靠校長(zhǎng)辦公室。與公辦高校相比，民辦高校設(shè)置專門的法務(wù)機(jī)構(gòu)來處理學(xué)校法律事務(wù)的情況并不常見，多見于通過校內(nèi)法學(xué)教師兼職或外聘專門律師來解決本校遇到的法律糾紛。究其原因，一方面在于民辦高校存在經(jīng)費(fèi)短缺、人手不足、人力資源成本較大等問題，導(dǎo)致法務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)立困難;另一方面，即便有的民辦高校設(shè)立了專門的法務(wù)部門進(jìn)行法律事務(wù)管理，但法務(wù)人員工作較為單一，往往局限于“法律層面”，而在參與學(xué)校民主管理方面作用偏弱，同時(shí)，其工作重心主要集中在處理學(xué)校涉法事務(wù)，在為師生提供法律咨詢，開展法律宣傳教育工作等方面往往難以兼顧。①

（二）缺乏專門的學(xué)校法律顧問人員

目前，民辦高校法律顧問人員的組成，主要分為三大類型，皆存在相應(yīng)問題。第一類人員是由其他行政部門“借調(diào)”形成，該類人員雖然具有豐富的高校管理經(jīng)驗(yàn)，但往往欠缺法律知識(shí)，難以應(yīng)對(duì)專業(yè)的法律問題;有的選派人員雖然也是法學(xué)專業(yè)出生，但因?yàn)殚L(zhǎng)期從事教學(xué)管理工作，缺乏司法實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)。第二類以本校法學(xué)教師兼職法律顧問為主，根據(jù)《律師法》的規(guī)定，高等院校中從事法學(xué)教育、研究的人員，可以申請(qǐng)兼職律師執(zhí)業(yè)。聘任在校法學(xué)教師處理學(xué)校法律事務(wù)的民辦高校不在少數(shù)，但由于其兼職身份，往往大量精力集中在教學(xué)、科研工作上，很難專注從事法務(wù)工作，導(dǎo)致法務(wù)工作層次不清且穩(wěn)定性不足。②第三類則是完全通過市場(chǎng)化的方式從校外聘請(qǐng)專業(yè)律師擔(dān)任學(xué)校的法律顧問，該類人員的法律專業(yè)性和工作穩(wěn)定性在一定程度上能夠得到保證，但缺乏高校工作經(jīng)驗(yàn)，很難針對(duì)民辦高校本身的特點(diǎn)開展相關(guān)法務(wù)工作，往往導(dǎo)致工作結(jié)果不盡如人意。因此，盡管民辦高校根據(jù)自身情況聘用不同的人員從事法務(wù)工作，但由于缺乏專門的法律顧問人員，導(dǎo)致學(xué)校法務(wù)工作難以開展，自身合法權(quán)益難以得到有效保護(hù)。

（三）法律顧問工作理念陳舊

現(xiàn)代大學(xué)的職能不再是傳統(tǒng)意義上單純的教學(xué)和科研，還包含了產(chǎn)學(xué)研一體化、校企聯(lián)動(dòng)、內(nèi)控管理等內(nèi)容，這就要求高校法律顧問工作更加專業(yè)化、具體化且具有預(yù)見性。除了傳統(tǒng)意義上的“糾紛解決”，高校應(yīng)當(dāng)更加重視風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防和矛盾的化解。事實(shí)上，民辦高校法律顧問往往充當(dāng)“救火員”的角色，其工作思路依然停留在“事后救濟(jì)”的傳統(tǒng)思維方式上，缺乏有效“事前預(yù)防”和“事中控制”。這種較為陳舊的工作理念，一方面導(dǎo)致高校在做出重大決策前，對(duì)可能發(fā)生的法律風(fēng)險(xiǎn)沒有一個(gè)有效準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)，為后續(xù)的工作開展埋下隱患;另一方面，對(duì)于已經(jīng)發(fā)生的輕微法律糾紛，由于沒有進(jìn)行有效的“事中控制”，導(dǎo)致矛盾持續(xù)惡化，給高校自身帶來嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失。

三、民辦高校法律顧問模式重構(gòu)

（一）設(shè)立專門的法律顧問辦公室，明確法律顧問職責(zé)

法律顧問制度是民辦高校依法治校的重要組成部分，民辦高校應(yīng)當(dāng)成立具體落實(shí)法律顧問制度的專門機(jī)構(gòu)——法律顧問辦公室，通過該辦公室開展相關(guān)法務(wù)工作。同時(shí)，法律顧問辦公室應(yīng)當(dāng)具有獨(dú)立的行政編制，而非“掛靠”或“隸屬”于某個(gè)行政部門，該機(jī)構(gòu)應(yīng)與校內(nèi)分管教學(xué)科研、黨建工作、學(xué)生工作等二級(jí)部門平級(jí)，處于中層管理地位。在法律顧問辦公室設(shè)立的基礎(chǔ)上，應(yīng)明確法律顧問人員的職責(zé)，具體而言，民辦高校法律顧問承擔(dān)的職責(zé)至少應(yīng)包括：（1）在學(xué)校的重大決策或重大事項(xiàng)上出謀劃策，出具法律意見書，提供法律風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告;（2）就學(xué)校內(nèi)部的規(guī)章制度進(jìn)行合法性、合規(guī)性審查，排除潛在的法律隱患;（3）就學(xué)校對(duì)外簽訂的各類協(xié)議進(jìn)行法律審查，提出修改建議;（4）以代理人的身份處理學(xué)校涉裁涉訴案件;（5）為校內(nèi)師生提供必要的法律咨詢，參與校內(nèi)法治培訓(xùn)與宣傳;6.學(xué)校其他需要法律顧問參與的工作，如為在校師生提供合理的法律援助等。

（二）聘用專職法律顧問人員，校內(nèi)任用與校外聘用相結(jié)合

隨著高?！胺?wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展職能”的不斷強(qiáng)化，高校與社會(huì)之間的交往日益頻繁，涉法事務(wù)越來越多，兼職型法律顧問往往難以充分滿足日益擴(kuò)大的法務(wù)需求。③因此，在法律顧問辦公室設(shè)立的前提下，民辦高校聘用專職法務(wù)人員承擔(dān)學(xué)校法律顧問工作尤為重要。民辦高校應(yīng)當(dāng)高度重視專業(yè)法務(wù)人員的聘用，設(shè)立專職法務(wù)崗位，將專業(yè)法律人才納入正式行政編制進(jìn)行管理，而非傳統(tǒng)意義上的“借調(diào)”或“掛職鍛煉”。在配備專職法務(wù)人員的基礎(chǔ)上，采取購(gòu)買服務(wù)的方式，聘用校內(nèi)法學(xué)專家與校外市場(chǎng)化律師提供專業(yè)的法律服務(wù)。法律顧問辦公室專職法務(wù)主要承擔(dān)校內(nèi)法律風(fēng)險(xiǎn)防控、重大決策合法合規(guī)性論證、合同文書審查、涉法合同談判、校內(nèi)師生法律咨詢與法律法規(guī)宣傳等非訴訟工作，對(duì)于高校所面臨的重大法律糾紛解決和訴訟案件代理，則由外聘專業(yè)律師進(jìn)行處理，校內(nèi)法律顧問人員進(jìn)行配合;同時(shí)，學(xué)校應(yīng)將校內(nèi)法律專家提出的專業(yè)意見和建議作為重要參考，將三者功能有機(jī)結(jié)合，形成“風(fēng)險(xiǎn)防控-專業(yè)支撐-糾紛化解”的法律顧問聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

（三）更加注重“事前預(yù)防”，實(shí)現(xiàn)由“事后救濟(jì)”為主向“事中控制”與“事后救濟(jì)”并重的轉(zhuǎn)變

“事前預(yù)防”“事中控制”和“事后救濟(jì)”是民辦高校法律顧問工作的重要內(nèi)容。然而，民辦高校法律顧問在工作中“重事后救濟(jì)、輕事前預(yù)防”的現(xiàn)象比較普遍。④在法律顧問參與學(xué)校開展的教學(xué)科研、行政管理和對(duì)外交流等事項(xiàng)的過程中，既要扮演好“救火員”的角色，通過法律途徑維護(hù)好學(xué)校的合法權(quán)益，更要構(gòu)筑起一道堅(jiān)實(shí)的法律“防火墻”，對(duì)學(xué)?？赡苊媾R的法律風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效防范;同時(shí)，對(duì)于已經(jīng)發(fā)生但尚處于可控范圍內(nèi)的法律糾紛，法律顧問應(yīng)當(dāng)及時(shí)介入，做好調(diào)查取證工作，為下一步可能出現(xiàn)的仲裁或訴訟做好準(zhǔn)備。這就要求民辦高校法律顧問將傳統(tǒng)的以“事后救濟(jì)”為主的工作理念，盡快向以“事前預(yù)防”為主，“事中控制”與“事后救濟(jì)”并重的工作理念進(jìn)行轉(zhuǎn)換。

構(gòu)建具有中國(guó)特色的民辦高校法律顧問模式是一項(xiàng)重大而復(fù)雜的工程，必須依據(jù)我國(guó)高等教育的國(guó)情和民辦高校的具體校情進(jìn)行。實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)設(shè)置專門的法律顧問辦公室，明確成員職責(zé)，實(shí)行“校內(nèi)任用”與“校外聘用”相結(jié)合的人才選用機(jī)制，盡快轉(zhuǎn)換法律顧問的工作思路，實(shí)現(xiàn)由“重救濟(jì)、輕預(yù)防”向“主抓預(yù)防，控制與救濟(jì)并重”的工作理念的轉(zhuǎn)化，充分發(fā)揮法律顧問重大決策參謀、法律風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、法律糾紛解決等作用，為民辦高校的管理和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供堅(jiān)實(shí)的法律保障。

注釋：

①③ 陶永峰.高校法律顧問制度運(yùn)行模式研究及其完善[J].懷化學(xué)院學(xué)報(bào)，2014（07）.

② 王萍.高校法律顧問制度的多元化模式構(gòu)建——一個(gè)基于校情的現(xiàn)實(shí)考量[J].湖南科技學(xué)院學(xué)報(bào)，2016（12）.

④ 郭秀晶，王霽霞.首都高校法制機(jī)構(gòu)建設(shè)調(diào)研報(bào)告[J].北京教育，2008（09）.