淺析經(jīng)濟(jì)特區(qū)治理現(xiàn)代化的法治路徑

摘 要 習(xí)近平總書記曾指出國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)國(guó)家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。制度體現(xiàn)法治，法治化是治理現(xiàn)代化的組成部分，國(guó)家治理現(xiàn)代化離不開經(jīng)濟(jì)特區(qū)治理法治化。新時(shí)期，經(jīng)濟(jì)特區(qū)治理法治化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵步驟，承擔(dān)著在制度、法治建設(shè)等方面先行先試的重要使命，而經(jīng)濟(jì)特區(qū)治理現(xiàn)代化包括兩部分內(nèi)容，即治理體系和治理能力：治理體系實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化要求建立完善的制度體系，達(dá)到制度體系科學(xué)、有序、有效運(yùn)行;治理能力實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化要求治理主體堅(jiān)持依法行事，提高治理的效能。經(jīng)濟(jì)特區(qū)能不能按照法治化原則與方式進(jìn)行全方位治理改革，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)特區(qū)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵，新時(shí)期經(jīng)濟(jì)特區(qū)治理現(xiàn)代化要在法治化基礎(chǔ)上持續(xù)推動(dòng)制度創(chuàng)新、治理能力提升，從而在實(shí)現(xiàn)法治的過(guò)程中提高經(jīng)濟(jì)特區(qū)治理發(fā)展的現(xiàn)代化水平。

關(guān)鍵詞 經(jīng)濟(jì)特區(qū) 治理現(xiàn)代化 依法治理 路徑

作者簡(jiǎn)介：董偉偉，順德職業(yè)技術(shù)學(xué)院，辦公室科員，法律顧問(wèn)，研究方向：法學(xué)、墨子文化、高校治理。

中圖分類號(hào)：D601 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.12.060

一、當(dāng)前經(jīng)濟(jì)特區(qū)處于轉(zhuǎn)型治理的關(guān)鍵時(shí)期

經(jīng)濟(jì)特區(qū)是改革發(fā)展的重要組成部分，過(guò)去四十年間擔(dān)負(fù)著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及轉(zhuǎn)型升級(jí)的重任，它的發(fā)展是動(dòng)態(tài)全生命周期式的發(fā)展，經(jīng)歷著出生、成長(zhǎng)、轉(zhuǎn)型、成熟及回歸等階段。①初生期和成長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)特區(qū)主要依靠政策優(yōu)惠提升資源高效配置以引領(lǐng)特區(qū)經(jīng)濟(jì)超前發(fā)展，政策優(yōu)惠也使經(jīng)濟(jì)特區(qū)獲得“治理特權(quán)”，體制機(jī)制變革、制度創(chuàng)新等為經(jīng)濟(jì)特區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定重要基礎(chǔ)。隨著優(yōu)惠政策在全國(guó)不斷推廣，經(jīng)濟(jì)特區(qū)享有的政策優(yōu)惠與全國(guó)其他地區(qū)逐步趨同，政策優(yōu)惠帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)特區(qū)發(fā)展作用減弱，經(jīng)濟(jì)特區(qū)不得不精準(zhǔn)尋求匹配相應(yīng)發(fā)展階段需求的治理路徑及發(fā)展模式，尤其經(jīng)歷四十年高速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)特區(qū)資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等社會(huì)矛盾也不斷凸顯，政府主導(dǎo)型的體制機(jī)制變革急需改變，制度創(chuàng)新急需從低層次的政策制度變革為高層次的多元主體參與的制度創(chuàng)新機(jī)制。同時(shí)，政府公共服務(wù)能力等治理問(wèn)題更加突出，經(jīng)濟(jì)特區(qū)即將進(jìn)入“轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期”。

因此，如何提高經(jīng)濟(jì)特區(qū)治理效能，找尋新的核心競(jìng)爭(zhēng)力是化解轉(zhuǎn)型期矛盾焦點(diǎn)的重要難題。2019年10月通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》明確了治理現(xiàn)代化的方向和路徑，突出治理現(xiàn)代化及依法治國(guó)問(wèn)題是黨必須要解決的問(wèn)題，也是全面深化改革的重要內(nèi)容。法治化的內(nèi)涵決定了其體現(xiàn)在治理的方方面面，不僅屬于治理的內(nèi)容，也是治理的重要保障，更是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的標(biāo)尺。所以，從法治化視角探索經(jīng)濟(jì)特區(qū)治理現(xiàn)代化路徑對(duì)解決經(jīng)濟(jì)特區(qū)轉(zhuǎn)型期凸出問(wèn)題具有重要的啟示作用。

二、理清治理現(xiàn)代化、治理法治化、經(jīng)濟(jì)特區(qū)治理的基本關(guān)系

（一）治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵

從概念上看，治理是公共及個(gè)人使用多種方式共同管理事務(wù)的綜合，它旨在調(diào)和不同利益沖突，使多方主體在這一過(guò)程中的各種行為活動(dòng)不斷持續(xù)進(jìn)行。這一過(guò)程包含了必須遵守的各種制度、規(guī)則，也包括了各種共同默認(rèn)或認(rèn)同的非正式制度及制度安排②。而現(xiàn)代化具有多種內(nèi)涵，從社會(huì)發(fā)展層面，它是指從過(guò)去農(nóng)業(yè)社會(huì)逐步邁向現(xiàn)代化的社會(huì)③，包含了人民思想觀念、生活方式、生產(chǎn)方式等方面的轉(zhuǎn)變，但是在這一走向現(xiàn)代化的過(guò)程中，必然伴隨著不斷出現(xiàn)的各種問(wèn)題，包括社會(huì)矛盾、經(jīng)濟(jì)矛盾等，這些問(wèn)題也必然要求在現(xiàn)代化的過(guò)程中解決。

所以，治理現(xiàn)代化要求處理好在現(xiàn)代化過(guò)程中出現(xiàn)的各種矛盾，從而重塑國(guó)家、政府、社會(huì)、市場(chǎng)等要素之間的關(guān)系，使它們之間形成良性互動(dòng)的治理模式。同時(shí)，與傳統(tǒng)治理相比，現(xiàn)代治理還體現(xiàn)在治理主體類型從傳統(tǒng)政府主導(dǎo)型讓位于多元主體參與型的治理模式，在這一模式中，政府治理權(quán)力受到制約和監(jiān)督，政府決策權(quán)受到多方干涉。

治理體系和治理現(xiàn)代化是治理理念的變革，是在新時(shí)期黨所面臨的新形勢(shì)的有力回應(yīng)。治理包括治理體系和治理能力兩個(gè)組成部分，治理體系現(xiàn)代化要求建立科學(xué)、完善、有效的制度運(yùn)行機(jī)制和制度體系;治理能力現(xiàn)代化要求治理主體依法治理，提高治理效能。總之，治理現(xiàn)代化是在現(xiàn)代化進(jìn)程中形成的要求運(yùn)用現(xiàn)代治理手段來(lái)解決治理問(wèn)題的核心概念。

（二）治理法治化的內(nèi)涵

現(xiàn)代治理理論認(rèn)為治理是隨著資本主義發(fā)展出現(xiàn)的政府失靈與市場(chǎng)失靈產(chǎn)生的，治理失效要求使用“善治”來(lái)改變治理方式，善治理論認(rèn)為善治的目的是使社會(huì)和公共利益不斷達(dá)到最大化，它是一種使用多重手段進(jìn)行管理的過(guò)程④，是評(píng)價(jià)治理目標(biāo)的重要標(biāo)準(zhǔn)，善治的形式價(jià)值在于法治。治理方式是現(xiàn)代治理的內(nèi)在要求，其基本內(nèi)容是正確處理國(guó)家、政府、社會(huì)、市場(chǎng)等要素之間的關(guān)系。因此，法治與善治、治理方式密不可分，法治包含了合理性、合法性、效益、秩序等價(jià)值觀念，法治必須貫穿到善治的每一個(gè)要素當(dāng)中，融入治理方式。

從法治角度來(lái)看，治理法治化的目標(biāo)是運(yùn)用法治的治理方式來(lái)達(dá)到善治的目標(biāo)，體現(xiàn)在法治樹立的權(quán)威、進(jìn)行的價(jià)值整合、促成多元主體之間的協(xié)商對(duì)話中。因此，治理法治化要求通過(guò)建立公共參與平臺(tái)以賦予多元主體的合法性從而使治理過(guò)程獲得公眾認(rèn)可的權(quán)威，也要求將“法治”與“人治”進(jìn)行區(qū)分，強(qiáng)化法治在各項(xiàng)事務(wù)當(dāng)中的作用，防止人治觀念泛濫，但這也不等于“唯法論”和弱化了“人”在治理當(dāng)中起到的重要作用。此外，法治也要結(jié)合“德治”“自治”“共治”等元素，在依法治理的過(guò)程中使用德治、自治、共治等多種方式。

（三）理清治理現(xiàn)代化、治理法治化關(guān)系與經(jīng)濟(jì)特區(qū)治理的關(guān)系

治理現(xiàn)代化、治理法治化、經(jīng)濟(jì)特區(qū)治理三者是相互聯(lián)系相互作用影響的關(guān)系。首先，治理現(xiàn)代化應(yīng)該包含體系也即制度體系的現(xiàn)代化和治理主體能力現(xiàn)代化;其次，將三者進(jìn)行比較，治理現(xiàn)代化的內(nèi)容明顯大于治理法治化的內(nèi)容，治理現(xiàn)代化外延包含著法治化的內(nèi)容;再次，法治制度體系和法治主體能力屬于治理體系和治理能力的一部分，法治化體現(xiàn)在治理環(huán)節(jié)的方方面面，蘊(yùn)含在治理方式當(dāng)中，屬于治理現(xiàn)代化的重要途徑和渠道。

新時(shí)期，經(jīng)濟(jì)特區(qū)治理法治化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵步驟，承擔(dān)著在制度、法治建設(shè)等方面先行先試的重要使命。因此，國(guó)家治理現(xiàn)代化當(dāng)然包含經(jīng)濟(jì)特區(qū)治理現(xiàn)代化，經(jīng)濟(jì)特區(qū)治理現(xiàn)代化也包含經(jīng)濟(jì)特區(qū)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，使用法治的治理方式來(lái)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)特區(qū)治理現(xiàn)代化，對(duì)轉(zhuǎn)型期經(jīng)濟(jì)特區(qū)跳出困境、尋求新的出路具有重要啟示。

三、經(jīng)濟(jì)特區(qū)治理現(xiàn)代化的法治路徑

（一）完善以經(jīng)濟(jì)特區(qū)為中心的區(qū)域發(fā)展制度體系

“立善法于天下，則天下治;立善法于一國(guó)，則一國(guó)治⑤，法治的目的之一在于實(shí)現(xiàn)有效治理，即實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧，達(dá)到善治。實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)特區(qū)治理現(xiàn)代化前提要確保有可依據(jù)的“善法”。

目前，經(jīng)濟(jì)特區(qū)優(yōu)惠政策逐步向全國(guó)鋪開使經(jīng)濟(jì)特區(qū)出現(xiàn)“特區(qū)不特”現(xiàn)象，而轉(zhuǎn)型期內(nèi)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)則是引領(lǐng)區(qū)域發(fā)展的核心角色，原有的制度體系應(yīng)隨著區(qū)域發(fā)展進(jìn)行及時(shí)、有效的調(diào)整。以深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)為例，隨著深圳地理范圍不斷擴(kuò)大，如何使深圳與粵港澳大灣區(qū)內(nèi)其他城市加強(qiáng)合作以消除大灣區(qū)內(nèi)制度壁壘，需要區(qū)域內(nèi)多方主體協(xié)調(diào)各方發(fā)展機(jī)制，完善深圳與大灣區(qū)內(nèi)其他地區(qū)的法律制度體系，在大灣區(qū)內(nèi)通過(guò)協(xié)商達(dá)成協(xié)同共治的發(fā)展機(jī)制，尤其要在現(xiàn)代信息化發(fā)展前提下，努力構(gòu)建信息資源的共建共享，使各方優(yōu)勢(shì)得到充分發(fā)揮，形成良性互動(dòng)的整體發(fā)展優(yōu)勢(shì)。黨的十九大報(bào)告指明了社會(huì)改革和社會(huì)創(chuàng)新已經(jīng)成為了黨和國(guó)家在新時(shí)期的重要任務(wù)，這使得經(jīng)濟(jì)特區(qū)過(guò)去以經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域制度創(chuàng)新為重點(diǎn)轉(zhuǎn)為向經(jīng)濟(jì)、文化、城鄉(xiāng)結(jié)合等多領(lǐng)域制度創(chuàng)新。深在社會(huì)發(fā)展創(chuàng)新方面，深圳一直領(lǐng)先其他各地區(qū)⑥，并形成了一條民主法治的現(xiàn)代化城市治理之路，它利用法治方法，通過(guò)立政策指導(dǎo)、立法制定法規(guī)來(lái)確定政府在權(quán)力上權(quán)限范圍，利用制度規(guī)范政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，使政府能夠在規(guī)范的制度前提下依法辦事，并向公眾明確各項(xiàng)規(guī)定達(dá)到透明化管理，這不僅使政府效率得到有效提高，而且也使市場(chǎng)主體的自主性、主體性得到充分發(fā)揮。

因此，如何在大灣區(qū)范圍內(nèi)形成以深圳等經(jīng)濟(jì)特區(qū)為中心的、各城市法律規(guī)范相互協(xié)調(diào)的治理制度體系，需要各城市共同加強(qiáng)依法行政、完善各項(xiàng)制度制定的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制、在服務(wù)大灣區(qū)整體發(fā)展中謀求制度建設(shè)。同時(shí)完善各項(xiàng)制度的審查力度，定期組織對(duì)制度進(jìn)行清理，剔除違反憲法的地方性法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件，以形成完備的依法行政制度體系。

（二）提升經(jīng)濟(jì)特區(qū)多元主體依法治理的能力

治理能力在一定程度上體現(xiàn)治理主體的權(quán)力大小，治理權(quán)力涉及立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)、司法權(quán)等各種公共權(quán)力，屬于依法治理的范疇。經(jīng)濟(jì)特區(qū)治理要走向現(xiàn)代化，必須首先走向法治化，從科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、提升政府核心行動(dòng)者的活力等方面貫徹落實(shí)。

第一，堅(jiān)持科學(xué)立法。經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)要做到先立法、先行動(dòng)，保證立法質(zhì)量，保證立法的科學(xué)性、民主性、程序性、規(guī)范性，將公平、正義等原則貫穿到立法的全過(guò)程。堅(jiān)持黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)是最根本的方向和保障，要在完善黨委領(lǐng)導(dǎo)的前提下，建立人民代表大會(huì)進(jìn)行主導(dǎo)、人民政府是重要基礎(chǔ)和依托、各方主體積極參與的多元治理特色的立法工作格局。同時(shí)要堅(jiān)持完善立法上的修改、廢除、清除、整理等同過(guò)程進(jìn)行，恪守為人民的立法原則，使每項(xiàng)立法都符合憲法法律規(guī)定、滿足經(jīng)濟(jì)特區(qū)群眾需求。此外，為及時(shí)反饋經(jīng)濟(jì)特區(qū)群眾立法需求，應(yīng)引導(dǎo)群眾參與到經(jīng)濟(jì)特區(qū)的立法過(guò)程，明確群眾、社會(huì)組織等第三方在行政立法中的創(chuàng)議權(quán)，明確立法權(quán)力邊界，完善立法項(xiàng)目征征集、論證、聽證等制度以促進(jìn)構(gòu)建高質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)特區(qū)治理制度體系。

第二，深入嚴(yán)格執(zhí)法。執(zhí)法是法律權(quán)威的體現(xiàn)，是法律生命力的保障，嚴(yán)格執(zhí)法要求經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府堅(jiān)持“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的原則，拒絕“以言代法、以權(quán)壓法”的人治思想。提高經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府的執(zhí)法能力，貫徹嚴(yán)格執(zhí)法，首先要加強(qiáng)特區(qū)政府執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，提高執(zhí)法人員法律綜合素養(yǎng)、執(zhí)法過(guò)程中的專業(yè)水準(zhǔn)、執(zhí)法效率及效果，完善公眾對(duì)執(zhí)法人員的評(píng)價(jià)機(jī)制。其次要以經(jīng)濟(jì)特區(qū)行政體制改革為重點(diǎn)，參考企業(yè)行政管理模式，推行官商分置的管理模式⑦，使政府不干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)事務(wù)。最后要全面落實(shí)經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府權(quán)力清單制度，落實(shí)職權(quán)法定原則，明確經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府權(quán)力來(lái)源的法律依據(jù)和執(zhí)行部門，清楚地羅列出權(quán)力目錄，并及時(shí)向社會(huì)進(jìn)行公布，保障公民的參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

第三，推行公正司法。公正司法是法律的重要防線，公正司法要求經(jīng)濟(jì)特區(qū)率先引領(lǐng)深化司法體制改革，落實(shí)司法責(zé)任制，建立開放、透明、便民的司法機(jī)制，利用現(xiàn)代科技技術(shù)，推行司法領(lǐng)域智慧云完善及普及，同時(shí)加強(qiáng)司法隊(duì)伍建設(shè)，建立相關(guān)機(jī)制排除外界及司法內(nèi)部對(duì)司法辦案人員的干擾，真正提高司法人員辦案效率，保障人民群眾利益。

此外，要充分釋放經(jīng)濟(jì)特區(qū)核心行動(dòng)者的活力。與一般政府相比，經(jīng)濟(jì)特區(qū)核心行動(dòng)者具有更多的自由行動(dòng)空間，但轉(zhuǎn)型期內(nèi)也可能會(huì)出現(xiàn)一些短期政績(jī)最大化、職能錯(cuò)位等問(wèn)題，因此必須改變經(jīng)濟(jì)特區(qū)核心行動(dòng)者不正確的權(quán)力觀、政績(jī)觀、發(fā)展觀。然而，正確使用自由裁量權(quán)是釋放核心行動(dòng)者活力的關(guān)鍵所在。以深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)為例，首先建立了核心行動(dòng)者試錯(cuò)容錯(cuò)免責(zé)條款，在面對(duì)改革空白區(qū)域，允許先行制定規(guī)范性文件，建立獎(jiǎng)勵(lì)政策，創(chuàng)新免責(zé)條款;其次通過(guò)清晰、明確的立法限制核心行動(dòng)者行政職權(quán)，使其充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，同時(shí)避免了權(quán)力界限不清引起的行動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，深圳的實(shí)踐對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)釋放核心行動(dòng)者活力具有重要的借鑒作用。

第四，經(jīng)濟(jì)特區(qū)治理主體不僅包括政府核心行動(dòng)者，還包含群眾、社會(huì)組織、經(jīng)濟(jì)組織等多元主體類型，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)特區(qū)治理法治化就是要使用法治手段分解政府與第三方主體之間的權(quán)力，這不僅可以激發(fā)政府核心行動(dòng)者之外的主體投身經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)的熱情，也可使第三方主體自覺(jué)接受法律法規(guī)的規(guī)制，最終達(dá)到充分發(fā)揮多元主體依法治理的作用，提升經(jīng)濟(jì)特區(qū)治理效能。

法治是治理現(xiàn)代化的基本要求和基本方式。黨的十九屆四中全會(huì)《關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》指出了國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，這也為經(jīng)濟(jì)特區(qū)治理現(xiàn)代化指明了鮮明道路。新時(shí)代，經(jīng)濟(jì)特區(qū)治理法治化路徑是經(jīng)濟(jì)特區(qū)治理現(xiàn)代化的重要性保障，必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，完善經(jīng)濟(jì)特區(qū)制度體系建設(shè)，使制度體系科學(xué)、有序、有效運(yùn)行，突出制度規(guī)范保障作用，不斷推進(jìn)“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”，全面推進(jìn)依法治國(guó)，才能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)特區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，同時(shí)提高經(jīng)濟(jì)特區(qū)治理主體治理能力，堅(jiān)持依法行事，提高治理的效能，凸顯治理主體的主體責(zé)任，提升經(jīng)濟(jì)特區(qū)治理水平。

注釋：

① 沈承誠(chéng).經(jīng)濟(jì)特區(qū)的轉(zhuǎn)型治理：國(guó)家治理體制變革活性載體的觀察[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)論壇，2017（05）：43.

②④ 俞可平.治理和善治引論[J].馬克思主義與現(xiàn)實(shí)，1999 （05）：38，39.

③ 蔣立山.社會(huì)治理現(xiàn)代化的法治路徑———從黨的十九大報(bào)告到十九屆四中全會(huì)決定[J].法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)），2020（02）：30.

⑤ 李宏偉.法治建設(shè)是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要路徑[J].河南日?qǐng)?bào)，2019（09） ：1.

⑥ 李羅力.推進(jìn)社會(huì)改革和社會(huì)治理創(chuàng)新是深圳特區(qū)的新使命[J].2018世界經(jīng)濟(jì)特區(qū)發(fā)展（深圳）論壇——改革開放再出發(fā)論文集（中英文雙語(yǔ)），2018（06） ：36.

⑦ 沈承誠(chéng).經(jīng)濟(jì)特區(qū)的轉(zhuǎn)型治理：國(guó)家治理體制變革活性載體的觀察——以轉(zhuǎn)換期的深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)為例[J].河領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)論壇，2017（05） ：46.