試論我國地方環(huán)境立法的困境

李海霞 張熙

關(guān)鍵詞立法法 環(huán)境立法 地方特色

2015年3月15日，第十二屆全國人民代表大會第三次會議對《立法法》進(jìn)行修正，修正后的《立法法》第72條、第82條賦予設(shè)區(qū)的市、自治州等對“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的權(quán)力。到2018年9月，我國地方立法主體增加到354個，包括31個省區(qū)市、289個設(shè)區(qū)的市、30個自治州和4個不設(shè)區(qū)的地級市。地方環(huán)境立法權(quán)主體的增加對于提高地方環(huán)境治理制度化、法治化水平，推進(jìn)依法治國具有里程碑意義。但是隨著地方環(huán)境立法的數(shù)量激增，也出現(xiàn)了一些問題，需要予以認(rèn)真分析。

一、新增地方環(huán)境立法權(quán)主體在環(huán)境立法方面存在立法盲目性、無序性

獲得地方立法權(quán)后的新增環(huán)境立法權(quán)主體立法熱情高漲，盲目追求立法速度和法規(guī)的數(shù)量。自2015年3月15日《立法、法》（2015）實(shí)施至2017年12月31日，全國473個“地方環(huán)境立法權(quán)主體”共制定和修改地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、自治條例和單行條例等法律文件1042部。雖然環(huán)境立法數(shù)量較大，但是缺乏科學(xué)合理的規(guī)劃和論證，沒有根據(jù)當(dāng)下地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境治理的特點(diǎn)有計劃性的安排立法進(jìn)程，呈現(xiàn)盲目追趕的局面，最終導(dǎo)致地方環(huán)境立法缺乏全局性安排。實(shí)踐中甚至有的地方對還不具備立法條件的事項(xiàng)列入立法計劃，后面又因條件不成熟將正在進(jìn)行中的立法程序擱置，浪費(fèi)了立法資源，更沒有取得良好的立法效果。有的地方?jīng)]有充分考慮環(huán)境立法的時效性、針對性、操作性單純?yōu)榱肆⒎ǘ⒎ǎ詈髮⒘⒎ㄗ兂闪送瓿扇蝿?wù)的應(yīng)景型立法。最后，立法追趕帶來的直接問題是一些地方?jīng)]有進(jìn)行充分的調(diào)研和論證，沒有綜合考慮立法中所涉及的各方主體的利益，沒有對地方的區(qū)域性特色進(jìn)行深入的分析和思考導(dǎo)致法規(guī)的適用性仍然停留在上位法的層面，對法律適用中面臨的新問題沒有作出回應(yīng)，最終使地方立法流于形式。

二、新增地方環(huán)境立法權(quán)主體的環(huán)境立法主要表現(xiàn)為執(zhí)行性立法

四年多來，設(shè)區(qū)的市、自治州各地方新增地方立法主體充分結(jié)合本地特點(diǎn)和治理的現(xiàn)實(shí)需要在《立法法》授權(quán)的范圍內(nèi)，制定了大量的地方性法規(guī)，對地方經(jīng)濟(jì)、文化和環(huán)境的發(fā)展起到了積極的促進(jìn)作用。根據(jù)《立法法》第72條的規(guī)定，新增地方立法主體立法權(quán)限的內(nèi)容包括“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”。同時根據(jù)位法法》第73條的規(guī)定，新增立法主體可以進(jìn)行執(zhí)行性立法和創(chuàng)制性立法。但是從各地方新增環(huán)境立法權(quán)主體的立法情況來看，在環(huán)境保護(hù)方面地方性法規(guī)數(shù)量增長迅速，立法內(nèi)容包括飲用水水源保護(hù)、機(jī)動車排氣污染防治、森林防火、城鎮(zhèn)綠化、市容和環(huán)境衛(wèi)生管理等方面的立法。從立法類型上看，地方環(huán)境立法中執(zhí)行性立法較多，創(chuàng)新性立法較少。所謂執(zhí)行性立法是指為了執(zhí)行法律和行政法規(guī)的規(guī)定，根據(jù)本地地方經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境以及區(qū)域特點(diǎn)作出的具體規(guī)定，這是一種建立在上位法基礎(chǔ)之上的立法，立法難度相對創(chuàng)制性立法較小，因?yàn)橛猩衔环ㄗ鳛閰⒄辗侗就瑫r又能參照其他地方法規(guī)，該類立法容易照葫蘆畫瓢。例如，《日照市飲用水水源保護(hù)條例》《白貢市集中式飲用水水源保護(hù)條例》《駐馬店市飲用水水源保護(hù)條例》均是以執(zhí)行《水法》《水污染防治法》等上位法為目的設(shè)立?！队裣猩址阑饤l例》《煙臺市森林防火條例》也是對《森林法》《森林防火條例》的執(zhí)行性立法，在篇章結(jié)構(gòu)，體例內(nèi)容一點(diǎn)承擔(dān)沿襲上位法。

三、新增地方環(huán)境立法權(quán)主體的環(huán)境立法體系結(jié)構(gòu)、條文內(nèi)容與上位法和其他地方性法規(guī)重復(fù)過多

與上位法相比較來看，無論是在法規(guī)的體系結(jié)構(gòu)還是在條文內(nèi)容上地方環(huán)境立法與上位法重復(fù)較多，甚至有的地方立法中直接照搬上位法條文，尤其在法律責(zé)任部分直接照搬上位法條款的內(nèi)容。在多部地方性環(huán)境立法中更是比比皆是，根據(jù)《行政處罰法》以及其他相關(guān)法律法規(guī)，地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章可設(shè)定的行政處罰措施包括申誡罰、財產(chǎn)罰、能力罰。但是從地方環(huán)境立法的情況來看，當(dāng)前大多數(shù)地方性環(huán)境法規(guī)法律責(zé)任部分主要是以罰款為主的財產(chǎn)罰，對能力罰作出規(guī)定的法規(guī)較少，更沒有根據(jù)地方環(huán)境治理的需要和區(qū)域特色創(chuàng)制性的提出經(jīng)濟(jì)處罰、司法處罰等多樣性手段。例如，《玉溪市森林防火條例》第四章法律責(zé)任部分一共有六條，從法律責(zé)任的類型上看，其中五條均為罰款處罰;從法律責(zé)任的依據(jù)來看，均是根據(jù)《森林防火條例》《云南省森林防火條例》等上位法予以規(guī)定;從法律責(zé)任設(shè)定的處罰事項(xiàng)看，對條例中的禁止性事項(xiàng)作出了相應(yīng)的處罰。

除了法律責(zé)任部分設(shè)定方式單一之外，地方環(huán)境立法具體事項(xiàng)上操作性、指引性不強(qiáng)，甚至在地方法規(guī)制定后仍然需要通過制定相對應(yīng)的實(shí)施辦法來予以明確，使得地方立法對地方環(huán)境監(jiān)管與治理的指導(dǎo)價值嚴(yán)重降低。另外，相同類型的地方立法方面，各地之間的條文內(nèi)容相互“借鑒”過多，例如《玉溪市森林防火條例》第十八條就較多的借鑒了姻臺市森林防火條例》第十二條的表述，在該條款中使用的“生物阻隔網(wǎng)絡(luò)”“航空滅火”“飛機(jī)臨時停機(jī)坪”等語詞均來源于《煙臺市森林防火條例》。另外，從相同類型的條例來看無論是從法規(guī)文本的結(jié)構(gòu)、還是具體條文的規(guī)定相似和一致的地方比較多。地方環(huán)境立法主體不論是出于盲目追趕的需要還是出于降低立法風(fēng)險的考慮，立法過程中無視地方性更強(qiáng)調(diào)與上位法的一致性，照抄照搬或重復(fù)上位法不僅浪費(fèi)了立法資源，也使中央與地方立法從層層遞進(jìn)的上下級關(guān)系演變?yōu)閮?nèi)容相似的平面關(guān)系，在某種程度上反倒會抵消中央立法的效力。由于地方環(huán)境立法對地方環(huán)境治理的特點(diǎn)未能深入分析并在立法上作出一定創(chuàng)新，不能與時俱進(jìn)，立法中缺乏地方環(huán)境治理和環(huán)境監(jiān)管的全局性和長遠(yuǎn)觀念，最終導(dǎo)致地方環(huán)境立法的全局性和前瞻性不足，同時由于缺乏新的法律規(guī)制手段，對環(huán)境治理和監(jiān)管的指引大大削弱。

四、新增地方環(huán)境立法權(quán)主體的環(huán)境立法中地方特色體現(xiàn)不足，缺乏創(chuàng)新性

地方立法的主要任務(wù)是解決當(dāng)?shù)貑栴}，尤其是解決中央立法不能解決、沒有解決或不便解決的問題。地方立法的重要特征之一是具有鮮明的地方特色。不同的自然條件、人文狀況決定了不同地區(qū)的地方立法應(yīng)當(dāng)立足于地方特色并適應(yīng)本地需要，解決本地問題。在地方環(huán)境立法中體現(xiàn)特色和創(chuàng)新務(wù)必需要對地方政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)、風(fēng)俗、民情等進(jìn)行充分的調(diào)研，并在立法中結(jié)合區(qū)域特色回應(yīng)地方治理的需要，通過制度化的手段解決本地方突出的亟待解決而上位法沒有立法或者不宜通過立法解決的問題。例如，《玉溪市飛井水庫飲用水水源保護(hù)條例》（草案）中根據(jù)該水庫的特點(diǎn)，創(chuàng)新性的將尚未劃入保護(hù)區(qū)且不適宜劃入保護(hù)區(qū)保護(hù)的清水河作為“補(bǔ)償性水源保護(hù)”就是結(jié)合了地方實(shí)際和飲用水水源管理的特點(diǎn)獨(dú)創(chuàng)性條款，對于解決地方獨(dú)特性問題具有重要作用。由于創(chuàng)制性立法并沒有上位法的參照，是一個“從無到有”的過程，不同于執(zhí)行性立法是一個“從有到優(yōu)”的過程，在《玉溪市森林防火條例》草案形成的過程中，根據(jù)當(dāng)?shù)厣址阑鸬膶?shí)踐將長期行之有效的森林防火“網(wǎng)格化”機(jī)制寫入條例，由于沒有可供參照的體例結(jié)構(gòu)、條文內(nèi)容，在立法中對立法者的立法能力、立法技術(shù)的要求明顯高于執(zhí)行性立法，針對該條在條例形成的過程中對語言表述等進(jìn)行了反復(fù)的論證和修改，從簡改到繁，有從繁改到減，最終在頒布實(shí)施的條例中第二十二條表述為：“市、縣（區(qū)）人民政府按照屬地原則劃定森林防火責(zé)任區(qū)，確定責(zé)任單位和責(zé)任人，實(shí)行森林防火網(wǎng)格化管理?！庇捎趧?chuàng)制性立法的較高要求直接導(dǎo)致了環(huán)境立法中創(chuàng)制性立法的數(shù)量較少。而創(chuàng)新性不足的直接弊病是現(xiàn)有地方環(huán)境立法呈現(xiàn)了千人一面的局面，各地立法呈現(xiàn)趨同化。

五、新增地方環(huán)境立法權(quán)主體的環(huán)境立法中公民參與度不高、參與的方式單一

地方法規(guī)的制定過程離不開公民的參與，因?yàn)檫@是民意基礎(chǔ)在立法中最基本的體現(xiàn)，而立法過程中公民參與的程度是檢驗(yàn)法律民意基礎(chǔ)的重要指標(biāo)。然而公民在地方環(huán)境立法中參與的廣度不足、反饋機(jī)制匱乏、參與方式單一，最終使得公民在地方環(huán)境立法中的參與某種程度上虛置，往往流于形式，通過召開聽證會、論證會邀請社會各方參與，雖然形式上公開征求了公民意見，但實(shí)質(zhì)上有時可能會變成各個部門利益在立法上的較量，參與的部門往往立足于自身的管理和利益驅(qū)動提出意見。普通民眾的參與由于既缺乏環(huán)境專業(yè)知識又缺乏法律專業(yè)知識根本不能充分的表達(dá)意見，尤其在聽證會和論證會的時間極為有限的情況下，參會公民往往只能就法律草案發(fā)表意見，因此立法聽證會上也經(jīng)常出現(xiàn)公民代表的意見就是“沒有意見”。更不用提有的地方竟然會出現(xiàn)專門參與立法聽證會的職業(yè)聽證公民，公民在地方立法中的參與越發(fā)限于形式的表征意義，而難以做到全面、客觀對立法草案發(fā)表意見。如此一來，公民基于殘缺的認(rèn)識參與立法，難免會與立法期待不相符，不僅會浪費(fèi)立法資源，同時對于公民參與立法的質(zhì)量也難免會有所折扣。普通民眾代表基本無法提出建設(shè)性的意見和建議，不能真正的反映民意，立法中公眾參與的民眾代表性和價值大大降低。

地方環(huán)境立法對于提高我國的生態(tài)治理水平、鞏固、提煉生態(tài)文明建設(shè)活動成果，建設(shè)美麗中國、生態(tài)中國具有重要意義，通過對當(dāng)前地方環(huán)境立法的困境分析有助于進(jìn)一步認(rèn)識我國當(dāng)前地方立法中的不足，為今后地方環(huán)境立法的完善奠定基礎(chǔ)。