網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督的行政法規(guī)制論綱

摘 要 網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督是網(wǎng)絡(luò)條件下社會監(jiān)督的新途徑，是維護權(quán)益、暢達民意的一種便捷而有效的手段，已彰顯其獨特性。目前我國網(wǎng)絡(luò)管理及網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督相關(guān)法律法規(guī)尚不成熟，立法尚不完善，執(zhí)法也難以達到規(guī)范化。本文分析網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督對社會治理的利弊及實現(xiàn)方式的基礎(chǔ)上就網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督現(xiàn)狀及其所面臨的行政法問題及規(guī)制進行論述，以期使網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督在一個良性的制度框架內(nèi)實現(xiàn)對行政權(quán)的有效制約，由此推動網(wǎng)絡(luò)民主的法治建設(shè)。

關(guān)鍵詞 網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督 言論自由 權(quán)力制約 行政法規(guī)制

基金項目：四川省哲學(xué)社會科學(xué)重點研究基地四川省教育廳人文社會科學(xué)重點研究基地社會治理創(chuàng)新研究中心項目“網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督的行政法規(guī)制”（編號SHZLQN1608）研究成果。

作者簡介：才鳳敏，江西警察學(xué)院，副教授，研究方向：憲法與行政法學(xué)。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.12.047

隨著互聯(lián)網(wǎng)的迅猛發(fā)展，作為輿論監(jiān)督的新形式，網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督體現(xiàn)其巨大的影響力，從1998年印尼排華事件、孫志剛案件、躲貓貓事件、天價香煙事件、 圓明園鋪設(shè)防滲膜事件、哈爾濱天價醫(yī)藥費事件、雷洋事件及至浙大開除犯強奸罪學(xué)生學(xué)籍、吉林平安經(jīng)涉事干部被免職等事件，二十幾年間，幾乎每起事件均在網(wǎng)民熱議下引起社會重大反響。網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督不僅沖擊了傳統(tǒng)輿論導(dǎo)向模式，更引發(fā)了一些法律問題，值得我們關(guān)注。

一、網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督的利弊觀

網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督是指公眾通過互聯(lián)網(wǎng)形成的輿論對權(quán)力以及與權(quán)力有關(guān)的人或事務(wù)進行監(jiān)督的行為。自互聯(lián)網(wǎng)興起以及隨著智能手機等技術(shù)發(fā)展，如何指引網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督導(dǎo)向并防止其消極作用，是新時代提出的新問題。國內(nèi)外學(xué)者從傳播、社會、文化、政治等角度對網(wǎng)絡(luò)這一新媒體以及由此產(chǎn)生的網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督問題進行多角度的研究，法學(xué)研究的關(guān)注點最初集中在私法領(lǐng)域，如網(wǎng)絡(luò)暴力、網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)問題。但從網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督主體與被監(jiān)督的主體（主要是行政機關(guān)、公務(wù)員）的關(guān)系來看，把網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督作為監(jiān)督行政的一種特殊類型來研究，能為網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督對權(quán)力的有效制約提供理論支持，更有利于解決網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督所面臨的理論現(xiàn)實困境。

在網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督大量涌現(xiàn)并運用的背景下，人民享有的相應(yīng)權(quán)利與法律規(guī)制的相互關(guān)系是怎樣的？

我國每一位個體都是網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督的主體，依據(jù)是其所享有的法律權(quán)利中的表達權(quán)利和民主權(quán)利。眾所周知，人民民主專政是我國國體，行使監(jiān)督權(quán)的主體是人民，監(jiān)督權(quán)是人民的民主權(quán)利之一。網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督這種形式廣大群眾更容易參與其中，能體現(xiàn)民主政治的內(nèi)涵。我們尊重并保障人民的監(jiān)督權(quán)，歸根結(jié)底是人民民主在起作用。而民主又和法治緊密相連。因此，人民民主越強大，網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督的能量越巨大，因其所維護的利益是所有公民的權(quán)利。

我國公民有言論自由，行使監(jiān)督權(quán)也是公民行使言論權(quán)利的一種表現(xiàn)形式，公民如能真實地披露某些事實真相，切中權(quán)力運行中的不足乃至濫用的要害，揭示整個事情的來龍去脈，使相應(yīng)受監(jiān)督對象得到輿論譴責(zé)，正是推進權(quán)力在陽光下運行，防治腐敗的一殺手锏。

網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督輿論在民意的表達范圍、快速傳播、施壓促壓、個性化等方面的優(yōu)勢顯而易見，但其弊端也很顯著，首先，信息的片面性。網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督的主體雖說是全體人民群眾，但是網(wǎng)民特別是有發(fā)言意愿和能力的網(wǎng)民群體是有“限定”的，受年齡、地域、經(jīng)濟條件、知識結(jié)構(gòu)、社會地位等因素影響，往往掌握“網(wǎng)絡(luò)輿論”的群體是部分群體，而且這部分不能代表全體人民群眾，這就說明在監(jiān)督過程中主體參與是不平等的，那網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督的內(nèi)容（觀點）也不能全面代表全社會，這導(dǎo)致的結(jié)果一是非網(wǎng)民群體不能通過“網(wǎng)絡(luò)”途徑行使自己的監(jiān)督權(quán)力，二是表達了自己觀點的主體的意愿是有代表性的，或有偏頗。其次，信息的真實性折扣大。網(wǎng)絡(luò)輿論有隨意性，因網(wǎng)絡(luò)虛擬、開放性并隱匿了發(fā)言者身份，使得一些惡意虛報散播假消息的存在，還有發(fā)表攻擊性、煽動性或侮辱性言論的，更有些盲目從眾者，發(fā)言、監(jiān)督等行為非理性。最后，容易產(chǎn)生越位、侵權(quán)的問題。網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督有可能在表達自己的觀點、訴求和行使監(jiān)督權(quán)力時形成“網(wǎng)絡(luò)暴力”，不僅侵害他人合法權(quán)益，還影響行政執(zhí)法、司法審判的程序和結(jié)果。

二、行政法規(guī)制保障網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督良性運行

在我國任何組織或者個人都沒有超越憲法和法律的特權(quán)，網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督主體亦然，網(wǎng)絡(luò)輿論可以促進民主，也能造成騷亂，其發(fā)展需要法律來規(guī)制，也只有法律能給網(wǎng)絡(luò)輿論以規(guī)范化、制度化以及程序化的保障。憲法賦予我國公民言論自由的權(quán)利，但是任何自由都是有邊界和限制的，不存在沒有界限的自由?！吨腥A人民共和國憲法》第51條和《中華人民共和國民法典》第132條①都為公民的權(quán)利（自由）設(shè)定了邊界。

言論自由存在被濫用的危險，因此有必要進行一定的諸如主體、內(nèi)容、方式等的限制。無法對網(wǎng)絡(luò)媒體實施統(tǒng)一有效的監(jiān)督就會導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管的盲目性、隨意性、表面性和片面性，影響和制約網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的健康有序發(fā)展。要發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督的優(yōu)勢，盡量把其劣勢扼殺或控制，是需要條件的，法律規(guī)制首當(dāng)其沖。任何網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督主體享有其民主權(quán)利的同時也將受到法律的規(guī)制。行政法規(guī)制必然會擔(dān)當(dāng)起網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督過程中的正面影響與負面效應(yīng)之“調(diào)節(jié)器”的角色，利用其自身的特有調(diào)整機制來規(guī)制并促進網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督良性發(fā)展。

三、網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督的法律規(guī)制現(xiàn)狀

網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督雖然是維護權(quán)益、暢達民意的一種便捷而有效的手段，但目前我國與網(wǎng)絡(luò)管理、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督相關(guān)的法律法規(guī)尚不完善與成熟，無論是從民眾表達自由、個人信息等給予保護的立法還是對網(wǎng)絡(luò)輿論規(guī)范管理的執(zhí)法方面都不盡完善?，F(xiàn)有的行政法規(guī)制手段以行政處罰、行政許可為主，尚不能兼顧互聯(lián)網(wǎng)輿論特性，不少典型案件也折射出網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督權(quán)規(guī)范、正當(dāng)行使的迫切性。

1997年發(fā)布的《關(guān)于利用國際互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)開展對外新聞宣傳暫行規(guī)定》對機構(gòu)入網(wǎng)作出要求、《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)域名注冊暫行管理辦法》對“域名注冊服務(wù)及相關(guān)活動”進行規(guī)范，2000年頒布的行政法規(guī)《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》②、部委規(guī)章《互聯(lián)網(wǎng)電子公告服務(wù)管理規(guī)定》（已廢止）、《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于維護互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》（2011年修訂）、行政法規(guī)《電信條例》（2016年修訂）、2002年頒布的《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所管理條例》（經(jīng)修訂）等也構(gòu)建了一套網(wǎng)絡(luò)立法體系，但是這些主要針對互聯(lián)網(wǎng)的接入、服務(wù)和運行安全等方面③，對網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督不起直接作用。

2016年通過的《網(wǎng)絡(luò)安全法》比較全面、系統(tǒng)地對網(wǎng)絡(luò)運行、信息安全、檢測響應(yīng)和監(jiān)管責(zé)任等方面做出了細致規(guī)定，是全國人民代表大會常務(wù)委員會制定的旨在保障網(wǎng)絡(luò)空間安全的法律，立法層次較高。不過也正因為是高位階立法，內(nèi)容規(guī)定比較原則，操作性不強，配套法律法規(guī)及機制保障未成體系。

2017年國家網(wǎng)信辦發(fā)布的1號令（《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)管理規(guī)定》）規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)，重點從各新聞媒體的總編輯責(zé)任制度、審核制度、外資規(guī)制制度，信用管理制度等方面，對互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)的許可、運行、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任等問題進行規(guī)制與管控。緊接著《互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理行政執(zhí)法程序規(guī)定》出臺——國家網(wǎng)信辦2號令也發(fā)布了。這些法律法規(guī)構(gòu)建了網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督的法律制度框架，還需進一步完善。

四、網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督行政法規(guī)制構(gòu)建路徑

（一）自媒體時代行政法規(guī)制的變革

以個人傳播為主的自媒體時代，行政法規(guī)制也創(chuàng)新和變革，其內(nèi)容手段方法方式都應(yīng)有所創(chuàng)新。

對于網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督來講，一是規(guī)制內(nèi)容上，主要從事后懲罰到信息前瞻預(yù)防。二是規(guī)制方式上，綜合運用管理與服務(wù)兩種手段。三是行政法規(guī)制時體現(xiàn)并統(tǒng)籌網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督法律關(guān)系中各主體（比如政府、公權(quán)力組織、公眾）的價值。

（二）網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督的行政法規(guī)制內(nèi)容

網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督行政法規(guī)制的構(gòu)建，必須放在網(wǎng)絡(luò)民主的興起和社會治理模式變革這一大背景中思考。這要求國家作為社會治理的主體部分，充分考慮網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督主體的民主權(quán)利，采取恰當(dāng)?shù)姆芍卫硎侄危诒ＷC對權(quán)力有效監(jiān)督制約的前提下，減少或消除網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督負面作用。這樣才能使現(xiàn)代科技的文明成果轉(zhuǎn)化為政治文明成果，向善治升華④。

事先重點放在網(wǎng)絡(luò)通信與輿情的監(jiān)控，規(guī)制網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督主體，輿論監(jiān)督只有具有權(quán)力效應(yīng)才會發(fā)揮真正功能。應(yīng)立法明確參與網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督的主體、權(quán)利和義務(wù)、形式和內(nèi)容、違法須承擔(dān)的法律責(zé)任等，網(wǎng)絡(luò)使輿論監(jiān)督順利地實現(xiàn)了從權(quán)利向權(quán)力的轉(zhuǎn)換，實現(xiàn)普通公眾監(jiān)督主體地位的回歸。

事中注重程序正當(dāng)，公開、公正并確保公眾參與。明確界定相關(guān)概念，比如保密信息、謠言、人身攻擊等，劃定非法信息的范圍。政府有關(guān)部門及公權(quán)力組織依照法律規(guī)定應(yīng)主動加強信息公開，及時回應(yīng)公眾關(guān)注的熱點問題，用真實客觀公正的信息占領(lǐng)網(wǎng)絡(luò)陣地，而對于故意制造混淆信息、擾亂公眾秩序的網(wǎng)絡(luò)“謠言”行為，則應(yīng)充分運用法律手段予以及時、堅決地打擊。

事后嚴格網(wǎng)絡(luò)言論責(zé)任的追究，鼓勵通過正當(dāng)手段開展對公權(quán)力的監(jiān)督，比如信訪、正規(guī)舉報、新聞媒體曝光等⑤，對違反法律法規(guī)的網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督主體按照其行為對社會的危害程度給予行政處罰、行政強制措施等，嚴格追究其法律責(zé)任。

（三）網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督的行政法規(guī)制工具

選取網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督的規(guī)制工具，處理好各種工具在網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督中的良性關(guān)系及其互補;借助規(guī)制手段，鼓勵支持和促進網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督的良性發(fā)展。

網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督的行政法規(guī)制，應(yīng)當(dāng)特別重視各種行為模式比如行政指導(dǎo)、行政獎勵、行政許可、行政處罰、行政強制、行政命令等之間的選擇與應(yīng)用，特別注意柔性手段與剛性手段的協(xié)調(diào)配套。

對于提高廣大網(wǎng)民素質(zhì)和道德水平，應(yīng)用的不應(yīng)是行政處罰，更不應(yīng)是行政強制，而是行政指導(dǎo)，通過鼓勵、指導(dǎo)、引導(dǎo)、勸說、說服、獎勵、合作等手段對網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督主體進行教育，公權(quán)力機關(guān)與組織有責(zé)任和義務(wù)引導(dǎo)、規(guī)范網(wǎng)絡(luò)輿論，切實保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)，行使監(jiān)督權(quán)。

總之，網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督的行政法規(guī)制形成機制，既要保證網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督的行政法規(guī)制的科學(xué)性、民主性和正確性，防止權(quán)力濫用，并要完善相關(guān)保障制度。

注釋：

① 《中華人民共和國憲法》第51條：中華人民共和國公民在行使自由和權(quán)利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利;《中華人民共和國民法典》第132條：民事主體不得濫用民事權(quán)利損害國家利益、社會公共利益或者他人合法權(quán)益。

② 雷躍捷，薛寶琴.輿論引導(dǎo)新論[M].北京：社會科學(xué)文獻出版社，2018.

③ 郭莉.我國網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督權(quán)力的法律規(guī)制歷程[J].南昌航空大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2019，21（01）：35-43+50.

④ 陶建鐘.網(wǎng)絡(luò)政治參與的局限及其治理策略選擇[J].重慶社會主義學(xué)院學(xué)報，2008（03）：89-91.

⑤ 陶勇杰，陶心怡.網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督立法相關(guān)問題的思考[N].江蘇法制報，2020-03-12（00C）.