“獨生子女護理假”政策執(zhí)行困境與對策研究
——以湖北省為例

鄧 文，王 琦

（武漢理工大學 法學與人文社會學院，湖北 武漢 430063）

一、引言

2015年12月31日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于實施全面兩孩政策改革完善計劃生育服務(wù)管理的決定》（中發(fā)〔2015〕40號），明確要求“構(gòu)建有利于計劃生育的家庭發(fā)展支持體系；完善計劃生育家庭獎勵扶助制度和特別扶助制度……”[1]在我國實行計劃生育基本國策的進程中，獨生子女家庭為社會做出了特殊的貢獻。隨著我國人口老齡化速度的加快，第一批獨生子女家庭的父母已經(jīng)步入老年，但是在人口大流動和代際分離居住的沖擊下，獨生子女家庭中贍養(yǎng)和照料相脫離的現(xiàn)象日漸普遍，越來越多獨生子女家庭的老年父母面臨著老無所依的困境。

為幫助獨生子女緩解養(yǎng)老照料問題，我國一些省份和地區(qū)陸續(xù)出臺了獨生子女護理假（或陪護假）政策和制度安排。截至2020年2月，全國至少已有16地落實了“獨生子女護理假”相關(guān)政策，還有5省市地區(qū)正在跟進，針對“獨生子女護理假”提出了相關(guān)建議。

2016年5月27日，河南省人大常委會審議通過了《關(guān)于修改〈河南省人口與計劃生育條例〉的決定》，該《條例》規(guī)定，“在年滿60周歲的獨生子女父母患病住院期間，準予其子女累計不超過20日/年的護理假，休假期間視作正常出勤?！盵2]此《條例》中新增的“獨生子女護理假”是全國首創(chuàng)，這是“獨生子女護理假”政策的開端。所謂獨生子女護理假，指的是因20世紀七八十年代施行計劃生育政策而產(chǎn)生的獨生子女家庭，在獨生子女家庭的老年父母患病住院期間，用人單位應(yīng)準予其子女照顧護理父母的假期時間，且期間不得扣減休假者的工資及福利待遇。由于多地不僅制定了獨生子女可以享受的護理假，也對非獨生子女享受護理假進行了規(guī)定，所以，論文對“獨生子女護理假”的界定并不僅限于獨生子女，也包括非獨生子女享有的護理假，同理，論文中“獨生子女護理假”政策即指“子女（包括獨生子女和非獨生子女）護理假”政策。

目前來說，“獨生子女護理假”政策是我國地方立法出臺的地方自主性公共政策，尚未上升至國家制度層面，因此，學術(shù)界對其相關(guān)研究尚未形成成熟意見，聚焦該政策的研究鮮少。在已有研究中，大多學者認為我國的獨生子女護理假并不完善，各地護理假缺乏相應(yīng)的實施基礎(chǔ)和配套措施，在現(xiàn)實執(zhí)行中難以發(fā)揮對家庭照料者予以支持的實際功效，認為需要從加強頂層設(shè)計，平衡政府、用人單位、個體三方利益關(guān)系以及有效利用市場化的方式，來共同面對子女養(yǎng)老難題。整體來看，已有研究多傾向于評論宣傳，缺乏理論探討。[3](p13-14)[4](p129-138)[5](p8-9)本文嘗試用“模糊—沖突”模型中的支配性要素來解釋政策執(zhí)行困境的根源，為尋找突破政策執(zhí)行困境的路徑提供思路，同時，力圖通過以湖北省為個案，探討“獨生子女護理假”政策執(zhí)行的一般性問題，以期推進執(zhí)行類型及其影響變量的研究。

二、湖北省“獨生子女護理假”政策執(zhí)行概況

“獨生子女護理假”所在的政策法規(guī)文件《湖北省實施〈中華人民共和國老年人權(quán)益保障法〉辦法》，是由湖北省第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會第三十次會議于2017年9月29日修訂通過，2017年10月25日由原湖北省衛(wèi)生和計劃生育委員會（已撤并）將修訂后的辦法文件主動公布，并自2017年12月1日起施行。該《湖北省實施辦法》公布后，省人大法制委員會也對其進行了解讀，并強調(diào)，地方和基層政府應(yīng)積極完善家庭養(yǎng)老基礎(chǔ)建設(shè)，切實發(fā)揮家庭養(yǎng)老的重要作用；用人單位應(yīng)按照相關(guān)規(guī)定對需要照料護理老人的職工提供便利，給予合理的護理假時間。

表1 目標群體樣本基本情況（n=198）

為了深入了解湖北省“獨生子女護理假”政策的具體執(zhí)行情況，發(fā)現(xiàn)政策運行中存在的實際問題，從而推動“獨生子女護理假”政策進一步完善發(fā)展和有效推進，筆者于2019年12月至2020年1月面向社會民眾對政策的執(zhí)行現(xiàn)狀開展了調(diào)研。本次調(diào)研主要采用問卷調(diào)查和訪談相結(jié)合的方式進行，調(diào)查對象為湖北省內(nèi)年齡段在25—55歲之間的民眾，調(diào)查的內(nèi)容包含：基本情況調(diào)查、獨生子女護理假政策的知曉程度及方式、用人單位對獨生子女護理假政策的落實情況、政策的使用情況及政策享受者所在的單位性質(zhì)這幾個方面。本次調(diào)研共收回問卷208份，有效問卷198份，問卷有效率95%。

（一）基本情況總體概述。

從表1中可以看出，本次的調(diào)查對象女性多于男性大約10個百分點，在年齡分布上主要集中于青年，非獨生子女比例高于獨生子女比例5個百分點；其中，在職的勞動工作者占80.3%，其余19.7%為在校學生；在已參加工作的159個調(diào)查對象中，所在單位性質(zhì)為私營企業(yè)的最高，國有企業(yè)次之，政府機關(guān)只占據(jù)很小一部分，而政府機關(guān)、國有企事業(yè)單位的總占比與私營企業(yè)及其他的總占比幾乎持平。

（二）政策知曉情況。

表2 “獨生子女護理假”政策知曉度及途徑（n=198）

從表2中可以看出，有高達75.8%的人表示對獨生子女護理假政策不了解，沒聽說過該政策；表示對政策了解一些的民眾占比20.2%；對政策比較了解的僅占3%；有且僅有1%的人對政策表示非常了解。以上可見，獨生子女護理假政策的知曉率低。

表3 “獨生子女護理假”政策知曉途徑（n=48）

在對政策表示有所了解的48人中，對政策知曉的來源途徑主要有政府部門線下宣傳、網(wǎng)絡(luò)新聞媒體、政府門戶網(wǎng)站以及家人和朋友的傳達。其中，通過網(wǎng)絡(luò)新聞媒體傳達的占比最高，高達45.8%，其次是家人和朋友的傳達占據(jù)41.7%，通過政府部門傳達僅占12.5%。因此，政府需要宣傳擴大“獨生子女護理假”政策在社會民眾中的影響力，提高其認知度。

（三）政策落實情況。

表4 用人單位對“獨生子女護理假”政策落實情況（n=198）

表5 制定政策相關(guān)規(guī)定的用人單位情況（n=4）

從以上表中可知，目標對象明確了解其所在單位制定了有關(guān)獨生子女護理假政策規(guī)定的有4位，占比2%，剩余41.4%及56.6%的目標對象分別表示單位未制定和不清楚。在4位明確了解所在單位對政策加以落實的調(diào)查對象中，有1位來自政府機關(guān)，其余3位均來自事業(yè)單位。由調(diào)查顯示，獨生子女護理假政策在政府和事業(yè)單位的落實情況相對于企業(yè)較好。

（四）政策使用情況。

表6 “獨生子女護理假”申請情況（n=198）

從表6可知，在198位調(diào)查對象中僅有1人成功申請了獨生子女護理假，還有1人申請失敗，原因為用人單位不支持該政策，其所在單位性質(zhì)為私營企業(yè)。

表7 政策享受者所在單位情況（n=6）

在198位調(diào)查對象中有6位表示身邊有人成功享受“獨生子女護理假”政策，從表7中可知，其中有3位政策享受者來自政府機關(guān)，其余3位來自事業(yè)單位。

由以上可知，在政府機關(guān)及事業(yè)單位中對于“獨生子女護理假”政策的申請難度較小，在私企中申請難度較大。

（五）小結(jié)。

筆者對湖北省內(nèi)“獨生子女護理假”政策執(zhí)行情況進行簡單的社會調(diào)查結(jié)果在一定程度上印證了，“獨生子女護理假”政策在政府機關(guān)及國有企業(yè)事業(yè)單位中的執(zhí)行情況較好，但在私有企業(yè)特別是中小企業(yè)中的執(zhí)行結(jié)果并不理想；獨生子女護理假在私有企業(yè)的申請難度要遠遠高于國有性質(zhì)的企事業(yè)和機關(guān)單位。就目前來看，“獨生子女護理假”政策的落實面臨著政府機關(guān)、國有企事業(yè)單位大多落實，私企落實難的問題，對于把經(jīng)濟效益置于首位的私企而言，“獨生子女護理假”是一筆額外的負擔。由此可見，“獨生子女護理假”政策執(zhí)行面臨的最大阻力來自用人單位?！蔼毶优o理假”政策為何在不同用人單位存在不同的執(zhí)行情況，為何普遍存在執(zhí)行難的問題，其執(zhí)行困境如何，究其原因為何，筆者將在下文進行闡述。

三、“獨生子女護理假”政策執(zhí)行困境及原因

（一）政策執(zhí)行困境的表現(xiàn)。

1.政策知曉困境。

政策宣傳是提高政策知曉度的主要方式。在“獨生子女護理假”政策宣傳中，政府主導“政策宣傳”，媒體發(fā)揮“傳遞擴散”作用，公眾進行“輿論反饋”。[6](p176-181)以湖北省為例，地方政府對政策宣傳的主導作用不足。地方政府在政策宣傳上的表現(xiàn)主要有：其一，在政府門戶網(wǎng)站發(fā)布相關(guān)政策文件，強調(diào)和檢查相關(guān)文件的學習貫徹落實情況；其二，面臨記者、媒體等提問，相關(guān)責任部門作出被動回應(yīng)。各地方政府并未充分利用其組織內(nèi)部的橫向及縱向傳遞的宣傳系統(tǒng)對政策進行大力的宣傳，政府宣傳政策的主動性缺乏和宣傳渠道單一致使政策宣傳有效性不足。

從湖北省“獨生子女護理假”政策執(zhí)行情況的調(diào)查中可知，政策的社會知曉率低。許多新聞媒體進行的社會調(diào)查結(jié)果也顯示，一些單位和個人明確表示“不知道護理假”的存在，即便在知曉政策的人群中也有很大部分對政策存在認知模糊，其中不乏政府機關(guān)的公務(wù)人員，社會受眾對政策的了解程度并不高。此外，社會群眾還存在對政策的理解偏差，許多符合護理假申請條件的獨生子女卻不敢申請，將護理假看作是機關(guān)事業(yè)單位職工的專屬福利，對私營企業(yè)職工來說就僅僅是“紙上福利”。

2.政策推進困境。

在“獨生子女護理假”政策執(zhí)行過程中，政策參與者會根據(jù)利益沖突性的高低程度趨利避害，對自身有利的政策積極響應(yīng)，而對自身無利甚至有弊的政策選擇規(guī)避、漠視甚至是拒絕態(tài)度。用人單位是“獨生子女護理假”政策的重要執(zhí)行主體，其對政策的接受度和認可度至關(guān)重要，特別是在違法成本低于守法成本的“獨生子女護理假”政策中，從保護自身權(quán)益的角度出發(fā)，許多用人單位會選擇拒絕接受或者忽視護理假政策，政策規(guī)避的情況時常出現(xiàn)。此外，還存在政策盲目推進的現(xiàn)象。一方面缺少相應(yīng)的政策執(zhí)行指導和計劃，另一方面缺少可借鑒的先例經(jīng)驗，執(zhí)行單位在政策執(zhí)行中并未充分發(fā)揮自主性、結(jié)合自身實際情況制定相應(yīng)的規(guī)定，導致政策執(zhí)行的后續(xù)配套制度未跟進，使得試驗性執(zhí)行陷入配套制度缺失的現(xiàn)實困境。

3.政策監(jiān)管困境。

各地“獨生子女護理假”政策存在政策監(jiān)管主體不明確、主體間分工不清晰及權(quán)責關(guān)系未理順等問題，這直接影響著政策推行的效果。一方面，政策監(jiān)管主體及其分工的不明確會使得政策執(zhí)行缺乏外部約束，政策執(zhí)行的強制性不夠，自主性過大，政策有效執(zhí)行難以得到保障；另一方面，政策監(jiān)管主體的職能關(guān)系不明晰易使政策監(jiān)管工作不規(guī)范，效率不高，甚至出現(xiàn)監(jiān)管流于形式等問題。在“獨生子女護理假”政策執(zhí)行過程中政府監(jiān)管不到位，相關(guān)責任部門之間存在著“踢皮球”現(xiàn)象，職權(quán)責任模糊，存在政策監(jiān)管困境。

（二）“獨生子女護理假”政策執(zhí)行困境的形成邏輯。

1.“模糊—沖突”模型及其適用性修正。

Matland把資源、權(quán)力、情境和聯(lián)盟力量作為支配性要素，并結(jié)合模糊性和沖突性這兩個變量構(gòu)建了“模糊—沖突”模型，用此模型來指引人們對影響政策過程的某些重要因素的關(guān)注。[7]“模糊—沖突”模型中的模糊性是指政策目標和手段的模糊；沖突性是指不同利益目標群體因彼此之間的利益沖突而擁有不相容的政策目標和觀點?！澳：獩_突”模型根據(jù)政策模糊性和沖突性的高低劃分了四種執(zhí)行方式。

表8 “模糊—沖突”模型

當政策模糊性和沖突性均低時，政策執(zhí)行為“行政性執(zhí)行”模式，[8](p93-105)這一執(zhí)行過程的支配性要素是“資源”，頂層權(quán)威給予的資源供給水平?jīng)Q定政策執(zhí)行的結(jié)果。當政策的模糊性低而沖突性高時，政策執(zhí)行是一種“政治性執(zhí)行”，沖突表現(xiàn)在各利益主體在政策目標方面難以達成一致，這時支配性要素是“權(quán)力”，政策執(zhí)行的結(jié)果取決于某位政策參與者的權(quán)力大小，是否有足夠的強權(quán)使得其他政策參與者服從其意志。當政策的模糊性高而沖突性低時，政策執(zhí)行是一種“試驗性執(zhí)行”模式，[9](p64-69)“情境”是這一執(zhí)行模式的支配性要素，許多情境要素（如：資源量、參與度等）直接影響政策執(zhí)行結(jié)果。當政策的模糊性和沖突性均相對較高時，政策執(zhí)行模式是“象征性執(zhí)行”，這一執(zhí)行模式往往起著強調(diào)現(xiàn)目標、新目標及價值的象征作用，這時“參與者聯(lián)盟的力量”是支配性要素，政策參與者聯(lián)盟的存在與否及其影響力大小都決定了政策執(zhí)行成功與否。

在具體的政策執(zhí)行情境中，需要對相關(guān)要素進行適用性修正。首先，對模型內(nèi)涵進行擴展。此處借鑒了學者蔡延東結(jié)合政策實際對內(nèi)涵進行適當修正的做法，將模糊性與沖突性進一步具體明確：“模糊性”除政策目標模糊和政策手段模糊外，還應(yīng)引入獎懲模糊；“沖突性”主要指政策目標群體間的利益沖突。[10]其次，對支配性要素進行修正。在中國情境下需要對“情境”和“聯(lián)盟力量”進行解釋和修正?！扒榫场笔窃囼炐詧?zhí)行的關(guān)鍵性要素，具體來說，當政策目標和政策手段模糊時，政策資源、政策實施微環(huán)境中行動者參與的積極性、程度和水平（構(gòu)成“情境”）直接影響著政策執(zhí)行效果；象征性執(zhí)行的支配性要素“聯(lián)盟力量”在中國政策情境中并不存在，所以“聯(lián)盟力量”主要指各種社會力量。最后，對政策執(zhí)行成功的解釋。Matland認為，政策執(zhí)行成敗的關(guān)鍵在于資源、權(quán)力、情境、聯(lián)盟力量等支配性要素。[7]但是在實際情況中這并非絕對，如戈津認為，除了政策執(zhí)行外，還有其他因素影響執(zhí)行結(jié)果。[11](p206-209)本文認為支配性要素是推進政策執(zhí)行的催化劑，獲取充分的支配性要素后會推進政策的演變或完善，從而也會改變政策的本身屬性——模糊性、沖突性程度。所以，支配性要素是推進政策后續(xù)執(zhí)行和完善的重要因素，但并非政策執(zhí)行成功的唯一決定因素，完善政策制度設(shè)計，直接改變政策的模糊性和沖突性程度也是推動政策執(zhí)行的有效途徑。

2.“獨生子女護理假”政策執(zhí)行模式。

政策目標的模糊性是指“政策目標允許檢驗的靈活性程度，主要表現(xiàn)為是否有指標對政策目標的完成程度進行衡量，為績效評估提供具體和明確的標準”，[12](p56)如有明確的指標衡量政策結(jié)果時，政策目標的模糊性則較低，反之亦然；政策工具的模糊性主要體現(xiàn)在行動計劃，即“是否為實現(xiàn)政策目標而制定了明確的計劃，如有清晰的行動計劃指導政策執(zhí)行，則說明政策工具的模糊性較低，反之亦然”。[13](p59)由此可見，“獨生子女護理假”政策既未設(shè)置具體指標對政策績效進行衡量，也未制定明確的政策執(zhí)行計劃，政策具有較高的模糊性。此外，在“獨生子女護理假”政策中，不同目標群體之間存在著利益沖突，結(jié)合湖北省“獨生子女護理假”政策執(zhí)行情況研究發(fā)現(xiàn)，政策的沖突性存在主觀性，不同的行動者會根據(jù)自身利益需求對政策進行主觀解讀，存在不同程度的利益沖突。

對政府機關(guān)、國有企事業(yè)單位來說，“獨生子女護理假”政策是一項具有高模糊性、低沖突性的政策。以湖北省“獨生子女護理假”政策為例，除前文闡述的政策目標和政策手段模糊之外，政策模糊性還體現(xiàn)在獎懲模糊、政策內(nèi)容模糊、配套制度模糊，如對政策執(zhí)行的激勵和懲罰不明確、假期天數(shù)區(qū)間范圍大、護理假與探親假等之間的關(guān)系、護理假期薪酬待遇如何等這些問題都存在不確定性。此外，政府機關(guān)、事業(yè)單位是非營利性單位，不以追求效益為目的，“獨生子女護理假”政策雖在一定程度上加重了單位的用工成本，但是從經(jīng)濟利益角度來說，增加的用工成本并不會直接對單位的經(jīng)濟利益造成損害，政府將會為其承擔相應(yīng)的用工成本；同理，國有企業(yè)擁有政府的財政資源支持，政策加重的用工成本部分轉(zhuǎn)移至政府?？梢姡蔼毶优o理假”政策在國有性質(zhì)單位中的利益沖突程度較低。所以，“獨生子女護理假”政策在政府機關(guān)、國有企事業(yè)單位中是“試驗性執(zhí)行”，行動者用人單位可根據(jù)自身擁有的資源量、政策執(zhí)行監(jiān)管力度、政策參與程度等可控地制定相應(yīng)的執(zhí)行策略。這時，支配性要素“情境”存在較大的不確定性和復雜性，政策的執(zhí)行效果較難保障。

對私營企業(yè)來說，“獨生子女護理假”政策是一項具有高模糊性、高沖突性的政策。政策的高模糊性已在上文闡述。而高沖突性則體現(xiàn)在目標對象之間利益的強沖突性上。具體來說，私營企業(yè)以營利為主要目的，追求效益至上。“獨生子女護理假”政策是一項惠及民眾的福利政策，但是它的出臺和實施實質(zhì)上增加了企業(yè)的用工成本，減少了企業(yè)人力資源的使用效益，在沒有相應(yīng)利益補償機制的條件下，加重企業(yè)負擔，損害企業(yè)利益，致使企業(yè)利益與員工利益之間產(chǎn)生強烈的沖突。而當政策行動者感知政策的模糊性和沖突性都較強時，會對政策采取“形式化執(zhí)行”，即“象征性執(zhí)行”。在“獨生子女護理假”政策實施中，若要打破形式化執(zhí)行的僵局，需要發(fā)揮支配性要素的作用，模型中歸納的“聯(lián)盟力量”在中國情境中便是“社會力量”，在此政策中是來自用人單位、政策受益者、研究人員、媒體等的力量，企業(yè)家協(xié)會、工會等社會組織發(fā)出自己的聲音，通過影響研究人員、媒體，對地方政府造成社會輿論壓力影響“獨生子女護理假”政策推行。

（三）“獨生子女護理假”政策執(zhí)行困境的原因。

1.政策執(zhí)行資源不足。

表9 “獨生子女護理假”政策的執(zhí)行模式

充分的公共政策執(zhí)行資源是推動政策執(zhí)行的基礎(chǔ)，主要包括財物資源、人力資源、信息資源、權(quán)威資源和制度資源。[14]在“獨生子女護理假”政策的試驗性執(zhí)行中，資源量不足是政策面臨執(zhí)行障礙的重要原因。

一是財物資源不足?！蔼毶优o理假”政策執(zhí)行效果不佳的重要原因之一是缺乏對用人單位的激勵和補償機制，政策激勵和補償需要相應(yīng)的政策經(jīng)費支持。目前來說，尚沒有地方政府針對“獨生子女護理假”政策設(shè)立專項的財政經(jīng)費支持，對政策的執(zhí)行主體用人單位也并未給予任何的財政補貼和經(jīng)濟政策傾斜。對于私企等用人單位來說，“獨生子女護理假”政策是“負擔”，所以在政策執(zhí)行中不可避免地會出現(xiàn)“公家易推行，私家難落實”的現(xiàn)象。

二是人力資源不足。在“獨生子女護理假”政策執(zhí)行過程中存在政府角色的缺位，雖有許多地方政府規(guī)定了政策落實的責任部門（如老齡工作委員會辦公室等），但是這部分人力資源并不充足和完備，無法滿足政策實施過程中存在的多種現(xiàn)實困境，如對政策執(zhí)行過程進行監(jiān)管。此外，政策的監(jiān)管主體權(quán)責不清，分工不明，政策的人力資源配備上存在不足。

三是信息資源不足。在“獨生子女護理假”政策宣傳中存在宣傳內(nèi)容匱乏和宣傳渠道狹窄的問題。目前，以各地方政府為宣傳主體的政策宣傳內(nèi)容主要是相應(yīng)的規(guī)范性文件，缺乏對政策內(nèi)容的官方權(quán)威解讀，媒體對相關(guān)政策訊息的宣傳存在一定的熱潮性和局限性。在政策宣傳渠道上，政府未充分利用其自身組織傳遞的宣傳系統(tǒng)，在組織內(nèi)部的縱向、橫向傳遞中對“獨生子女護理假”政策進行傳達，許多政府部門對政策不了解，加之媒體宣傳力度和渠道有限，使得許多用人單位對“獨生子女護理假”政策不知曉、不執(zhí)行，政策陷入執(zhí)行困境。

四是權(quán)威資源不足。在“獨生子女護理假”政策中主要表現(xiàn)為政策本身的效力不足和立法授權(quán)的權(quán)威不足。目前，“獨生子女護理假”政策尚未在國家層面立法，主要依靠地方政府的規(guī)范性文件推行，以湖北省為例，“獨生子女護理假”政策依靠《湖北省實施〈中華人民共和國老年人權(quán)益保障法〉》進行指導，尚未上升至國家制度安排。雖說地方性政策也具有強制性、權(quán)威性和法律效力，但其效力遠遠低于國家制度。

五是制度資源不足。首先，政策內(nèi)容模糊，缺少制度細則：政策對護理假時長的最低下限進行了規(guī)定，上限未明確；休假期間薪資待遇未明確；申請程序未明確等，細則制定不清晰的政策往往帶給執(zhí)行單位很大的執(zhí)行阻礙。其次，保護執(zhí)行主體用人單位權(quán)力的制度缺失：沒有給予用人單位對員工“獨生子女護理假”的拒絕權(quán)，缺乏對用人單位合法權(quán)利的保護制度。最后，對用人單位行為責任依法追究的制度缺失：對用人單位政策執(zhí)行情況的監(jiān)管存在不足，缺乏責任追究制度。

2.參與者積極性不夠。

在試驗性執(zhí)行中，情境是政策執(zhí)行的支配性要素，作為情境的重要組成部分，政策參與者的參與積極性對政策執(zhí)行至關(guān)重要?！蔼毶优o理假”政策的參與者群體包括地方政府、用人單位和社會公眾。

地方政府作為“獨生子女護理假”政策的制定者，在政策執(zhí)行過程中是監(jiān)管者的角色。在政策實施中，地方政府的政策參與積極性不足，政策監(jiān)管角色缺位。一方面，政策監(jiān)管主體監(jiān)督的頻次和力度不足；另一方面，政府的監(jiān)管主體權(quán)責不明，互相推諉。用人單位作為“獨生子女護理假”政策的執(zhí)行者，主要包括政府機關(guān)、國有企事業(yè)單位，雖說在這些單位的政策執(zhí)行情況較私有企業(yè)好，但政策參與情況也并不樂觀。以政府機關(guān)單位為例，政策在政府組織系統(tǒng)內(nèi)部的宣傳力度不足，許多部門公務(wù)人員對“獨生子女護理假”政策了解不足，縱向上的宣傳工作不到位，基層政府部門對政策宣傳和執(zhí)行也存在角色缺失現(xiàn)象。公眾是政策接受者，但也會主動查閱與政策相關(guān)的信息。在百度指數(shù)平臺搜索關(guān)鍵詞“獨生子女護理假”，由各項數(shù)據(jù)得知公眾對于子女護理假政策主動關(guān)注度較低、主動參與的積極性并不高。

3.社會力量作用缺失。

在私有企業(yè)等對“獨生子女護理假”政策的象征性執(zhí)行中，主要指工會、企業(yè)家協(xié)會、研究人員和媒體等社會力量。

作為維護職工合法權(quán)益的社會團體——工會負有組織和教育職工依法行使民主權(quán)利，發(fā)揮主人翁作用，維護職工合法權(quán)益的職責。在現(xiàn)實的“獨生子女護理假”政策執(zhí)行中，存在職工申請護理假但企業(yè)拒不準予的現(xiàn)象。從職工權(quán)益角度來說，企業(yè)職工的合法休假權(quán)未得到保障，工會的作用并未呈現(xiàn)，沒有發(fā)出自己的維權(quán)之聲。工會和企業(yè)家協(xié)會對護理假的利益表達力度甚微甚至沒有，政府及政策研究人員對政策的關(guān)注度低、對相關(guān)的政策問題不重視，政策存在的問題無法得以解決，護理假政策未能進行改革完善，致使政策執(zhí)行流于形式、甚至不執(zhí)行。媒體雖然在一定程度上為民眾發(fā)聲，傳達了政策相關(guān)的案例、存在的問題及相關(guān)建議，但是這些聲音還不夠，并不足以形成能向政府、政策研究人員進行利益表達的社會輿論壓力，也尚未對政策產(chǎn)出造成實際影響。

四、擺脫“獨生子女護理假”政策執(zhí)行困境的策略選擇

（一）理論路徑。

1.加大政策執(zhí)行資源投入。

首先，財物資源投入是支持政策激勵和補償?shù)闹苯觼碓?。雖說政府機關(guān)和國有企事業(yè)單位具有公有性質(zhì)，擁有來自國家的財政支持，但是缺乏“獨生子女護理假”政策的專項經(jīng)費支持。所以為積極推進護理假政策，可適當給予專項政策經(jīng)費支持或根據(jù)用人單位的性質(zhì)和類型給予適宜的政策傾斜，以激勵政策執(zhí)行主體——用人單位的政策執(zhí)行。其次，“人是最大的資本”“干部是決定性的因素”等都說明了充足和有效的人力資源及其能力配備是影響和決定政策執(zhí)行效果的重要因素。再次，在信息資源投入方面，作為政策宣傳主體的政府應(yīng)積極向社會公開發(fā)布和傳遞與“獨生子女護理假”政策推行相關(guān)的信息，政府需充分利用其自身組織傳遞的宣傳系統(tǒng)，有效發(fā)揮宣傳部門作用，對橫向上各平級部門機構(gòu)以及縱向上各部門進行政策傳遞和宣傳，利用好每一層級的宣傳部門和責任部門做好各機關(guān)、單位、企業(yè)的政策落實工作。此外，還需加大權(quán)威資源的投入，目前“獨生子女護理假”政策具有區(qū)域局限性，而在全國性人口流動的大環(huán)境中的地方性法規(guī)必然有其難以克服的弊端，所以，在“獨生子女護理假”尚未上升至國家立法的發(fā)展過程中，應(yīng)逐步加大政策的法律權(quán)威保障。最后在制度資源的投入上，政策研究人員需要對政策內(nèi)容進行完善，賦予政策執(zhí)行主體——用人單位的批復權(quán)和拒絕權(quán)，將用人單位的行為責任納入制度范疇，對不按規(guī)定執(zhí)行政策的主體進行責任追究。

2.提高政策參與度。

“獨生子女護理假”政策的試驗性執(zhí)行中，政策參與者——地方政府、用人單位和社會公眾的政策參與度是影響試驗性執(zhí)行能否順利推進的另一關(guān)鍵性因素。地方政府對政策參與的積極性來源于具體的職責分工、制度約束和績效激勵。在對責任部門進行職責分工的基礎(chǔ)上，由宣傳部門協(xié)助進行政策傳達工作。橫向上，確保將政策要義傳達至各平級部門；縱向上，由省級政府向基層政府層層傳遞，確保自上而下貫徹落實政策。此外，對各層級的政策監(jiān)管部門實行部門和個人相結(jié)合的責任追究制度，促進政策監(jiān)督工作落到實處。最后，由省級政府下達政策績效目標，鼓勵各級政府積極響應(yīng)政策，勇于進行政策嘗試?；诖?，國有企事業(yè)單位的行業(yè)管轄部門能夠依據(jù)上級指示，對行業(yè)內(nèi)各用人單位下達政策執(zhí)行指令。而調(diào)動社會公眾政策參與積極性的重要舉措即擴大政策宣傳，采用多渠道的政策宣傳方式，針對獨生子女群體的特點，結(jié)合政策內(nèi)容，用群眾喜聞樂見的形式表現(xiàn)出來，同時發(fā)揮新媒體的作用，暢通公眾的利益表達渠道，提高公眾的政策參與意識。

3.發(fā)揮社會力量作用。

在“獨生子女護理假”政策象征性執(zhí)行中，社會力量的作用是推動政策執(zhí)行的關(guān)鍵性動力。隨著社會公眾和企業(yè)權(quán)利意識的覺醒，他們逐漸懂得通過工會、企業(yè)家協(xié)會發(fā)出自己聲音，表達自身的利益，借助工會、企業(yè)家協(xié)會這些社會團體的力量影響政策研究人員和媒體，從而形成一定的社會輿論對政府施以壓力，影響政府行為，促進政策改革和完善，推動政策的后續(xù)執(zhí)行。在這個過程中，發(fā)揮社會力量作用的關(guān)鍵是公眾和企業(yè)維權(quán)意識的加強。公眾和企業(yè)家需要意識到個人在維護自身權(quán)益中的力量是有限的，而工會、企業(yè)家協(xié)會等社會力量來源于民眾，在維護群體利益方面具有絕對優(yōu)勢。所以，工會組織和企業(yè)家協(xié)會需要采取行動，有意識地提升組織存在感和強調(diào)組織職責，樹立良好組織形象，并且主動采取維權(quán)行動維護群體的權(quán)益，成為群體發(fā)聲和維權(quán)有力的“表達者”。

（二）實踐舉措。

1.近期：推進地方政策完善落實。

從近期來說，突破政策困境需要各地政府對“獨生子女護理假”政策進行完善并推進政策落實。本文認為有效的具體策略是提供充足的政策執(zhí)行資源，以降低政策本身模糊性、沖突性的程度；從完善政策制度設(shè)計角度出發(fā)，[15](p77-83)制定政策細則以提供制度資源；建立獎懲制度帶來激勵和懲罰機制以提供財政資源和權(quán)威資源；加大政策宣傳力度以提供信息資源；健全政策監(jiān)督機制將監(jiān)管主體權(quán)責明晰化以提供人力資源，從而推動政策成熟及后續(xù)推進。

第一，制定政策細則。地方政府公開聽證，聚集政策研究人員、政府、企業(yè)家協(xié)會代表、工會職工代表、媒體等公開商議政策細則，以提高政策本身的科學性、明確性和規(guī)范性，降低政策的模糊性。具體包括假期薪酬、申請程序、單位審查、勞動者救濟途徑等方面。第二，建立政策獎懲制度。在政策激勵方面，從政策工具角度出發(fā)，可采取財稅政策傾斜和政府補貼這兩種政策工具對“獨生子女護理假”政策的推進加以激勵。在政策懲罰方面，監(jiān)管部門可以從勞動監(jiān)察角度供給配套政策措施，包括經(jīng)濟手段和行政約束。第三，加大政策宣傳力度。政府應(yīng)該充分利用其自身組織傳遞的宣傳系統(tǒng)對“獨生子女護理假”政策進行宣傳，有效利用組織傳遞系統(tǒng)和宣傳平臺做好機構(gòu)層級內(nèi)部宣傳和對外信息公開。同時，傳統(tǒng)媒體和新媒體都應(yīng)發(fā)揮各自優(yōu)勢加大對“獨生子女護理假”政策的宣傳。第四，健全政策監(jiān)督機制。明確政策監(jiān)督主體、加強監(jiān)管部門政策監(jiān)督力度，建立政策執(zhí)行績效評估機制，做到既強調(diào)執(zhí)行過程也注重執(zhí)行結(jié)果。

2.中期：上升至國家制度安排。

從中期來說，“獨生子女護理假”政策上升至國家制度安排是政策條件成熟后的必然之路。在政策上升至國家立法后，相應(yīng)配套的制度設(shè)計也需從國家層面進行改進和統(tǒng)一制定，主要包括政策統(tǒng)一立法、護理假期成本承擔、政策監(jiān)督管理這三方面。[16](p12)

首先，在國家層面立法。在地方政策試點工作推進較有成效后，應(yīng)從國家立法層面出發(fā)，對“獨生子女護理假”政策進行全國統(tǒng)一規(guī)定。子女護理假政策的憲法基礎(chǔ)是國家對家庭及老年人合法權(quán)益的憲法保障，這已涉及國家和公民之間憲法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，超出了地方性事務(wù)范疇。勞動者人員流動的跨區(qū)域性與政策區(qū)域局限性之間的沖突，護理假這一勞動者假期引起的權(quán)利關(guān)系的沖突，涉及的社會保障法、勞動法等法律制度銜接等問題，都需要通過國家層面立法，進行公布草案、聽證、公開征詢意見等民主程序，制定科學合理的子女護理假制度，才能協(xié)調(diào)各方利益，達成共識。所以，在不遠的將來需對子女護理假在全國范圍內(nèi)在國家層面進行統(tǒng)一立法規(guī)定，以保證國家法律的權(quán)威與公平。

其次，國家政府推出護理保險。[17](p90-104)[18]當政策上升為國家立法，政策的使用范圍、法律效力和權(quán)威性等發(fā)生質(zhì)的變化后，休假成本這一問題也需提至國家層面加以解決。護理假這一惠及民眾的養(yǎng)老政策的制度成本不能轉(zhuǎn)嫁到勞動者或用人單位任何一方，國家政府應(yīng)主動承擔這一制度帶來的社會責任和制度成本。從市場工具的角度出發(fā)，可以借鑒日本照護假的相關(guān)經(jīng)驗，采取將我國已開始試點的“長期護理保險”與“獨生子女護理假”相結(jié)合的方式，由國家推出全民護理保險，政府與個人分別繳納一部分護理保險金，用“長期護理保險”這一有效的市場工具來承擔員工休假期間的薪資福利，以維持政府、用人單位與個人之間的權(quán)利和利益的平衡。

最后，明確政策監(jiān)管部門。在政策上升至國家制度安排后，相應(yīng)的政策監(jiān)管部門需要自上而下進行統(tǒng)一確定。首先，確定政策的責任部門（如國家衛(wèi)健委），由責任部門負責政策落實和政策監(jiān)管工作，責任部門的職權(quán)層層下放，確保每一層級的責任部門對自身的職責分工都清晰明確。其次，勞動者的護理假休假權(quán)益涉及相關(guān)勞動法、社會保障法，所以勞動行政部門對政策執(zhí)行具有監(jiān)察職權(quán)，政策責任部門還需協(xié)同人力資源和社會保障部門對子女護理假政策執(zhí)行進行監(jiān)督管理，以保障勞動者救濟途徑的暢通和有效。最后，下級部門受上級部門管理，相應(yīng)政策執(zhí)行結(jié)果層層向上傳達，采取政府問責，以保證政策落地有聲、執(zhí)行有效。

3.遠期：形成家庭護理假制度體系。

從長遠來看，在未來條件成熟時，可以根據(jù)國情和社會發(fā)展脈絡(luò)制定專門的“家庭護理假法”，這一制度體系包括產(chǎn)假（含陪產(chǎn)假）、育兒假、子女護理假，以家庭護理假為主體，以家庭保障為憲法基礎(chǔ)，以家庭友好和諧為基本理念。目前在各國立法中這些家庭護理假已逐步確立，并存在發(fā)展得較為成熟的可借鑒的經(jīng)驗典型，如：德國、日本等。這些護理假期均屬于家庭友好型假期，而在目前來說需要逐步增設(shè)和完善這些假期政策，需要分階段進行、逐步完善，當各個制度都發(fā)展較為完善和成熟后再制定統(tǒng)一的“家庭護理假法”。首先，將男性陪產(chǎn)假納入產(chǎn)假申請范疇，由生育保險基金對男性陪產(chǎn)假期津貼予以給付；其次，設(shè)置父母育兒假，使得勞動者能夠平衡撫育權(quán)與工作權(quán)之間的權(quán)益關(guān)系；最后，把子女護理假的適用范圍拓寬至包括配偶、子女、父母在內(nèi)的所有家庭成員，尤其需要對獨生子女申請照顧護理父母的假期做出特殊優(yōu)待。同樣，上述家庭護理假體系也可采取地方試點的方法逐漸嘗試，待條件成熟后上升至國家制度安排，在未來形成完備的家庭護理假制度體系。

平衡勞動者在家庭和職場中的角色是一個持續(xù)的重要議題，同樣，社會養(yǎng)老問題也是人口老齡化社會下亟需加以應(yīng)對的一個重要課題，基于此，成熟和完備的家庭護理體系對社會的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。