我國(guó)農(nóng)村基層協(xié)商民主存在的問題與對(duì)策分析

馬文貞

（西華大學(xué)馬克思主義學(xué)院 四川成都 610039）

協(xié)商民主是基層人民參與基層治理的有效途徑之一，以習(xí)近平為核心的黨中央高度重視基層協(xié)商民主建設(shè)。黨的十八大首次提出并系統(tǒng)闡釋了社會(huì)主義協(xié)商民主并強(qiáng)調(diào)積極發(fā)展基層協(xié)商民主。黨的十九大也強(qiáng)調(diào)了發(fā)揮社會(huì)主義協(xié)商民主重要作用。黨的十九屆四中全會(huì)提出堅(jiān)持社會(huì)主義協(xié)商民主的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，完善協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中的落實(shí)機(jī)制，健全充滿活力的基層群眾自治制度。然而，農(nóng)村一直以來都處于社會(huì)治理的末端。在實(shí)際農(nóng)村治理中，協(xié)商民主面臨協(xié)商地位不平等；農(nóng)民參與意識(shí)不強(qiáng)、參與度不高；必要的監(jiān)督問責(zé)機(jī)制缺乏，協(xié)商制度法規(guī)建設(shè)滯后等突出問題。要想著力推進(jìn)基層直接民主制度化、規(guī)范化、程序化[1]，發(fā)展社會(huì)主義民主政治，推動(dòng)社會(huì)治理和服務(wù)重心向基層下移[2]，保持社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展，進(jìn)而推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的任務(wù)依然艱巨。究其原因，與農(nóng)村實(shí)際情況、現(xiàn)有的基層民主治理理論和基層治理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)有關(guān)。

我國(guó)農(nóng)村基層協(xié)商民主的發(fā)展現(xiàn)狀

協(xié)商民主( deliberative democracy)這一概念是約瑟夫·畢賽特1980在《協(xié)商民主: 共和政府中的多數(shù)原則》[3]一文中提出。二十世紀(jì)后期，西方推崇的代議制開始出現(xiàn)許多社會(huì)問題。社團(tuán)民主高度發(fā)展，人們開始反思代議制民主，協(xié)商民主理論在西方應(yīng)運(yùn)而生。后經(jīng)伯納德·曼寧、喬舒亞·科恩等人的發(fā)展豐富，本世紀(jì)初傳入中國(guó)，結(jié)合馬克思的人民民主理論、列寧的社會(huì)主義民主理論以及中國(guó)共產(chǎn)黨人的協(xié)商民主思想，形成了中國(guó)特色社會(huì)主義協(xié)商民主，在農(nóng)村地區(qū)生根發(fā)芽、蓬勃發(fā)展。

協(xié)商民主制度從外引進(jìn)，與中國(guó)農(nóng)村實(shí)際緊密結(jié)合，形成社會(huì)主義協(xié)商民主是具有中國(guó)特色的協(xié)商民主。協(xié)商民主已經(jīng)在農(nóng)村基層蔓延開來，以溝通、協(xié)商、共識(shí)為主要構(gòu)成元素的協(xié)商民主成為人民群眾表達(dá)利益訴求的重要手段。有力地推動(dòng)中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)全面發(fā)展。且發(fā)展勢(shì)頭大好，保證了人民有序地參與政治，完善我國(guó)社會(huì)主義民主政治。然而，中國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)協(xié)商民主發(fā)展情況不盡相同，有的地區(qū)協(xié)商民主建設(shè)如火如荼，有的地區(qū)還尚未實(shí)現(xiàn)脫貧。我國(guó)農(nóng)村基層協(xié)商民主的問題和完善途徑仍需不斷深入研究探索，民主建設(shè)的道路依然任重道遠(yuǎn)。

我國(guó)農(nóng)村基層協(xié)商民主存在的問題

農(nóng)村基層協(xié)商民主在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)之下，充分發(fā)揮農(nóng)民的主動(dòng)性，取得了很大程度的進(jìn)步。但是在農(nóng)村協(xié)商民主過程中還存在著協(xié)商主體地位不平等，農(nóng)民參與度不高，農(nóng)村基層協(xié)商民主的監(jiān)督和問責(zé)缺位等問題。

協(xié)商主體地位不平等

改革開放之前，可以說是國(guó)家政府控制著農(nóng)村政治；改革開放之后，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、稅制改革等激發(fā)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大，農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變化，經(jīng)濟(jì)上的獨(dú)立使得人們開始需求政治上的滿足。而且，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)基層協(xié)商民主的重視使得兩委（村黨支部委員會(huì)和村民委員會(huì)）得以建立，如今農(nóng)村基層協(xié)商民主的主體主要是村干部和村民兩方。

學(xué)界普遍認(rèn)為基層協(xié)商民主是“在我國(guó)社會(huì)基層單位，公民通過有組織地開展對(duì)話、討論、審議等方式參與公共決策和基層社會(huì)管理的活動(dòng)”。[4]放在農(nóng)村對(duì)應(yīng)的應(yīng)是廣大村民，協(xié)商的主體是人民，協(xié)商的目的是為人民。而中國(guó)農(nóng)村自古以來都是一個(gè)以血緣、宗族關(guān)系為紐帶的傳統(tǒng)社會(huì)，在討論集體事宜時(shí)往往都是宗族內(nèi)德高望重之人擁有最大發(fā)言權(quán)?！班l(xiāng)村權(quán)威與秩序的維持仍然需要依賴鄉(xiāng)村中存在的多元的權(quán)威及其內(nèi)在規(guī)則?！盵5]這在一方面利于各“權(quán)威”制約平衡，但同時(shí)也滋生出只顧私人、宗族團(tuán)體利益、不顧人民集體利益需要的惡劣行徑。早期的鄉(xiāng)村乃至現(xiàn)在極少部分的鄉(xiāng)村仍然存在權(quán)利尋租者、灰黑勢(shì)力和某些富人等邊緣群體參與政治協(xié)商，為達(dá)到自身利益而威脅壓迫村民，導(dǎo)致村民們不敢也不輕易表達(dá)政治訴求。而且在實(shí)際鄉(xiāng)村會(huì)議中，村干部由于接受過教育，熟悉國(guó)家文件政策，政治表達(dá)更為清楚熟練，在協(xié)商中處于明顯掌控地位；相反農(nóng)民由于難以掌握晦澀難懂的政府文件，加之自身表達(dá)欲望不強(qiáng)，在協(xié)商中反而處于從屬地位。

農(nóng)民參與意識(shí)不強(qiáng)、參與度不高

農(nóng)民是鄉(xiāng)村民主運(yùn)行的主體，農(nóng)民的廣泛參與是避免協(xié)商制度流于形式的重要形態(tài)。[6]可見協(xié)商民主的實(shí)現(xiàn)價(jià)值很大程度上取決于民眾參與度。在中國(guó)農(nóng)村，普通群眾參與意識(shí)不強(qiáng)、參與度不高是農(nóng)村協(xié)商民主發(fā)展緩慢的一個(gè)重要的因素。

農(nóng)民參與協(xié)商積極性不高其直接原因是大部分人忙于勞作，沒有時(shí)間精力參與。協(xié)商所耗費(fèi)的時(shí)間精力不能與同等體力勞動(dòng)換來的效益多，生活的壓力讓他們更傾向于選擇創(chuàng)造物質(zhì)財(cái)富。其次，兩委的干部的消極作為是其重要原因。黨員干部在工作中缺乏熱情、責(zé)任感；遵循“不出事”原則，簡(jiǎn)化、形式化協(xié)商會(huì)議；不聽取群眾心聲，不接受參加協(xié)商會(huì)議的村民的咨詢，不同意參會(huì)村民的提取意見，只是盲目忙于應(yīng)對(duì)各類上級(jí)檢查。缺乏合理的基層干部的監(jiān)督考核制度，沒有法規(guī)約束的干部缺少危機(jī)感，不會(huì)思考如何切實(shí)為人民服務(wù)，而群眾即使想提意見或舉報(bào)檢舉也怕官員怪罪，遭受排擠。這樣就使民主協(xié)商流于形式，得不成效。再有農(nóng)村人口的構(gòu)成不平衡是其主要原因。迫于生存壓力，農(nóng)村大多年輕人選擇背井離鄉(xiāng)，到大城市謀出路。留下大多為老人和兒童，農(nóng)村老齡化、空心化嚴(yán)重。老人由于身體和教育程度低大多選擇不參加，看不懂政府文件即使參加也提不出建設(shè)性意見，村民議會(huì)只能走個(gè)過場(chǎng)、草草了事。

農(nóng)村基層民主協(xié)商制度法規(guī)建設(shè)相對(duì)滯后

目前，我國(guó)的基層民主協(xié)商制度化正不斷完善、持續(xù)推進(jìn)。但在其建設(shè)過程中仍存在協(xié)商內(nèi)容本身不明確、法規(guī)實(shí)施不到位、缺乏監(jiān)督問責(zé)機(jī)制等漏洞。

協(xié)商內(nèi)容定義模糊直接影響了協(xié)商的開展，協(xié)商制度缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。協(xié)商民主的內(nèi)容是“對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要問題和人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題”。[7]人民群眾具體的利益訴求的實(shí)現(xiàn)才是民主協(xié)商所追求的。優(yōu)先考慮群眾切身利益才是立足中國(guó)共產(chǎn)黨為人民服務(wù)宗旨的根本，不談空話、喊口號(hào)才是貫徹國(guó)家鄉(xiāng)村治理方針政策的有效途徑。其次，法律法規(guī)落實(shí)流于形式。民主懇談會(huì)、居民議事會(huì)、鄉(xiāng)村論壇等已成為農(nóng)村民主協(xié)商的主要形式。但在實(shí)際操作中，協(xié)商的主體——村民只是出席了會(huì)議，一味地聽取工作匯報(bào)，不提出自己的見解；而干部們其實(shí)早就擬好了協(xié)商結(jié)果，召開會(huì)議只是起通知作用。并且他們會(huì)縮短各抒己見時(shí)間，壓縮會(huì)議進(jìn)程，讓村民沒有機(jī)會(huì)也不會(huì)有充足的時(shí)間思考問題，參與不到?jīng)Q策過程，決策自然缺少科學(xué)規(guī)范。再有監(jiān)督問責(zé)的缺失更進(jìn)一步助長(zhǎng)了這種風(fēng)氣。監(jiān)督問責(zé)是民主協(xié)商的最后一關(guān)也是關(guān)鍵一環(huán)，其結(jié)果直接左右著協(xié)商取得成果與否。但是當(dāng)今的村民議事往往追求皆大歡喜的結(jié)果，完成政府指標(biāo)，忽視甚至忽略監(jiān)督問責(zé)這一步驟。其結(jié)果往往以村干部主導(dǎo)會(huì)議收?qǐng)?，民主、協(xié)商、溝通、共識(shí)儼然成為空中樓閣。

推動(dòng)我國(guó)農(nóng)村基層協(xié)商民主發(fā)展的完善途徑

我國(guó)農(nóng)村基層協(xié)商民主建設(shè)還處于發(fā)展階段，不可避免的存在一些問題，但總體發(fā)展勢(shì)態(tài)良好。為推進(jìn)、完善農(nóng)村基層協(xié)商民主建設(shè)，化解上述困境，必須探尋科學(xué)有效的發(fā)展對(duì)策。

明確農(nóng)村各主體角色定位，平等協(xié)商

基層民主協(xié)商之所以能夠在我國(guó)農(nóng)村落地生根、發(fā)展壯大，主要在于“農(nóng)村局部利益沖突（或利益差別）的可化解性”。[8]發(fā)展好農(nóng)村基層協(xié)商民主最重要的是理清各主體的角色定位，處理好各方利益關(guān)系。

堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。加強(qiáng)農(nóng)村基層協(xié)商民主建設(shè)，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用[9]，把握正確方向，形成強(qiáng)大合力，確保有序高效開展。在決策過程中村黨支部既要深入群眾，為民解憂；也要加強(qiáng)黨組織建設(shè)，確保黨和國(guó)家的大政方針切實(shí)落實(shí)。黨領(lǐng)導(dǎo)一切才能最大程度促進(jìn)協(xié)商，為人民服務(wù)。堅(jiān)持政府在協(xié)商民主中的指導(dǎo)地位。村民委員會(huì)是政府的下屬機(jī)關(guān)，是國(guó)家和人民的橋梁與紐帶，肩負(fù)著傳遞國(guó)家方針政策和聯(lián)系人民群眾的使命。毛澤東曾說過，“政治路線確定之后，干部就是決定的因素”。正因它是各類政策文件的權(quán)威解讀者，所以在指導(dǎo)政策實(shí)施有絕對(duì)的權(quán)威性。但是村民委員會(huì)也應(yīng)做到簡(jiǎn)政放權(quán)，簡(jiǎn)化不必要程序，同時(shí)定時(shí)做好回訪工作，高效解決群眾困難。只有村黨支部與村委職能的有機(jī)結(jié)合、配合，才能最大限度保證人民主體地位，最大程度地聯(lián)系群眾，發(fā)揮基層協(xié)商民主作用。

培養(yǎng)提升農(nóng)民協(xié)商意識(shí)，積極參與民主協(xié)商

改革開放以來我國(guó)探索和建立了村（居）民會(huì)議、村（居）民代表會(huì)議、村（居）民議事會(huì)、村（居）民理事會(huì)、懇談會(huì)等基層協(xié)商民主形式。雖極大提升了農(nóng)民參政熱情，但農(nóng)民的民主協(xié)商意識(shí)仍然薄弱。黨的十七大報(bào)告指出：“發(fā)揮社會(huì)組織在擴(kuò)大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強(qiáng)社會(huì)自治功能?！盵10]為此可以發(fā)展各類村民組織。除了兩委主持召開的會(huì)議外，其他如家庭調(diào)解會(huì)、廣場(chǎng)舞社、象棋社等人民團(tuán)體也應(yīng)大力扶持發(fā)展。建立完善人民團(tuán)體參與各渠道協(xié)商的工作機(jī)制，使人民團(tuán)體能更好地“組織和代表所聯(lián)系群眾參與公共事務(wù)，有效反映群眾意愿和利益訴求”[11]，幫助黨開展群眾協(xié)商工作。人民團(tuán)體的注入不僅可為民主協(xié)商增強(qiáng)凝聚力，還能廣泛聯(lián)系群眾、激發(fā)主人翁意識(shí)。再有開展主題活動(dòng)，廣泛學(xué)習(xí)協(xié)商精神，讓農(nóng)民理解各種理論知識(shí)，掌握協(xié)商技巧本領(lǐng)。讓農(nóng)民在實(shí)際會(huì)議中有話想說、有話可說，真正實(shí)現(xiàn)“有事好商量，眾人的事情眾人商量”。[12]最后要把尊重人民主體放到政策法規(guī)中，確保農(nóng)民主體地位，增強(qiáng)農(nóng)民協(xié)商信心。

規(guī)范農(nóng)村協(xié)商民主運(yùn)行機(jī)制，推進(jìn)農(nóng)村治理法治化、規(guī)范化

“制度的生命力在于執(zhí)行?！蓖七M(jìn)農(nóng)村基層協(xié)商民主治理，必須完善民主決策、民主監(jiān)督以及民主反饋機(jī)制，推進(jìn)農(nóng)村基層協(xié)商民主規(guī)范化、制度化、法制化運(yùn)行。

完善農(nóng)村基層協(xié)商民主決策機(jī)制要求豐富拓展協(xié)商的內(nèi)容。將民主協(xié)商的具體內(nèi)容書面規(guī)范化，涉及農(nóng)民切身利益的問題得到法律法規(guī)保障。通過農(nóng)村協(xié)商會(huì)議，形成協(xié)商民主議題和方案，提交村民會(huì)議討論和決定，達(dá)成共識(shí)后方可實(shí)行。保護(hù)弱勢(shì)群體協(xié)商權(quán)利，提供財(cái)政補(bǔ)貼喚起參與討論的積極性。同時(shí)政務(wù)信息及時(shí)性、公開化，確保人人都能第一時(shí)間了解決議進(jìn)程，人人都能參與其中。健全完善基層協(xié)商民主監(jiān)督制約機(jī)制。一是要將民主監(jiān)督法規(guī)化，使監(jiān)督有法可依。二是實(shí)行全方位監(jiān)督，不僅是監(jiān)督主體多元化還包括監(jiān)督范圍不設(shè)限。政府、村民、媒體都可以對(duì)農(nóng)村協(xié)商民主進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)督協(xié)商民主會(huì)議的各個(gè)環(huán)節(jié)，并對(duì)環(huán)節(jié)中出現(xiàn)的問題進(jìn)行及時(shí)反饋。建立農(nóng)村基層協(xié)商民主反饋機(jī)制。在各級(jí)建立專門的民主反饋機(jī)構(gòu)，尤其在兩委加大投入力度，農(nóng)民隨時(shí)隨地都能反映民情，減少因反饋渠道不暢通引起的農(nóng)村群眾需求表達(dá)隨意和無序化，最大程度地匯集民意。反饋機(jī)構(gòu)部門的職責(zé)范圍也需明晰化，推行部門個(gè)人考核制度，防止出現(xiàn)管理職能交叉、重合等情況，杜絕部門間推卸責(zé)任、遇事不作為等行為。最后還要建立反惡意舉報(bào)的懲罰機(jī)制，公務(wù)人員也是人民，理應(yīng)受到尊重。如遭到村民的惡意攻擊應(yīng)當(dāng)有可以投訴的渠道。這既是對(duì)農(nóng)民合法合理使用監(jiān)督權(quán)的威懾，也是對(duì)干部的合法權(quán)利的保護(hù)。以上的各類機(jī)制的有效整合能幫助廣大村民更好更快地融入到協(xié)商民主的大環(huán)境中，發(fā)揮協(xié)商民主的重要作用。

總結(jié)與反思

基層協(xié)商是中國(guó)特色社會(huì)主義政治的重要內(nèi)容。[13]無論是基層選舉民主還是基層協(xié)商民主，都內(nèi)涵表達(dá)了人民民主的思想。基層選舉民主更為直接但并不能解決民主進(jìn)程中的所有問題。基層協(xié)商民主整合了各方利益需求，吸納群眾意見，可以做出更為科學(xué)的民主的決策。但是協(xié)商民主理論本身是為適應(yīng)資本主義而提出的，加之我國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)情況復(fù)雜，多權(quán)威參與鄉(xiāng)村治理已成常態(tài)，基層協(xié)商民主發(fā)展時(shí)間較短，就不可避免地會(huì)出現(xiàn)各種問題。綜合上述所談，在探求農(nóng)村協(xié)商民主建設(shè)的問題上更多的不是流于協(xié)商民主的表面，側(cè)重其理論表達(dá)，更應(yīng)在強(qiáng)調(diào)其重要性的同時(shí)，結(jié)合農(nóng)村各地多方面實(shí)際情況，在實(shí)踐中摸索出新方法、新途徑，走中國(guó)特色的基層民主協(xié)商之路。