清末藏事改革對西藏建省論的回應(yīng)及其實踐選擇

陳鵬輝

（西藏民族大學(xué)民族研究院 陜西咸陽 712082）

清末西藏建省論是朝野為應(yīng)對西藏邊疆危機(jī)而形成的一股改革呼聲。臺灣、新疆以及東三省先后成功改置行省的實踐，更助長了西藏建省的呼聲。在英俄競相侵藏，尤其是英國發(fā)動兩次侵藏戰(zhàn)爭，致使西藏形勢岌岌可危，西南邊疆危機(jī)空前的時局中，著眼于反對分裂、維護(hù)主權(quán)的西藏建省論，為清廷籌藏固邊提供了一種思路。在此背景下，作為清末藏事改革開啟者的張蔭棠與繼續(xù)推行新政的聯(lián)豫二人，為何選擇了不求建省虛名，但求“以治行省之道而治之”的改革進(jìn)路？關(guān)于此問題，相關(guān)研究雖有論及，但因研究主旨不同，未專題討論①該內(nèi)容詳見孫宏年.20世紀(jì)初英國對中國西藏的侵略與西藏建省問題研究[J].西藏研究，2004（3）；李勇軍.清末民初的西藏建省論[J].中南民族大學(xué)學(xué)報，2011（5）.。本文運用相關(guān)核心資料，擬從清末西藏建省論具體主張，清末藏事改革中政治改革方案及其實質(zhì)，清廷對西藏建省的態(tài)度及其結(jié)局等方面進(jìn)行專題探討。不足之處，祈請方家指正。

一、清末朝野的西藏建省論

清末西藏建省論是朝野為應(yīng)對嚴(yán)峻的西藏邊疆危機(jī)，試圖從根本上達(dá)到治藏固邊的目的而提出的。孫宏年指出，清末西藏建省論的提出，主要是因為在英俄爭奪加劇的形勢下，清前期形成的西藏行政管理體制本身暴露出某些弱點[1]。李勇軍認(rèn)為，清末西藏建省論從民間輿論、督撫朝議最后上升到政府的實際作為，體現(xiàn)了晚清政府收回西藏主權(quán)和治權(quán)的決心[2]。目前文獻(xiàn)所見，十九世紀(jì)八九十年代就已出現(xiàn)了西藏建省論。當(dāng)時有論者以臺灣、新疆建省為例，指出“屏障藩籬迥非守在四夷之舊”，臺灣、新疆建省“示久安長治規(guī)?！保纱颂岢觥安嘏c滇蜀相鄰，逼近印度，有不得仍恃駐防者”，不若“改為行省，徐策富強(qiáng)”，“既可杜旁伺之心，復(fù)不致前功盡棄，時哉”[3]。

清末輿地學(xué)家王錫祺進(jìn)一步提出：

西藏緊鄰印度，英人久欲假道以通市于川、滇，所不敢公然爭占者，因我駐有重臣，地久內(nèi)屬，……然處心積慮，匪伊朝夕。猝遇事變，必多要求。不如未雨綢繆，固我藩籬，絕其窺伺。考西藏轄城六十八，營一百二十四，設(shè)戴唪治兵，設(shè)碟巴治民，設(shè)堪布治喇嘛，雖受制于達(dá)賴?yán)?，而總其成于兩駐藏大臣。形格勢禁，井井有條，酌建行省似甚易。如前藏、中藏、后藏、拉里，可分駐提、鎮(zhèn)、司、道也;里塘、巴塘、察木多、拉里等糧臺可建府也;江卡、乍丫、洛龍宗、碩班多、冰壩、江達(dá)、墨竹、工卡等處可建州縣也。[4]

光緒二十八年（1902），《時務(wù)匯報》一篇題為《西藏置行省論》的文章提出設(shè)西藏巡撫，官邸設(shè)拉薩，總理全藏事務(wù)；改駐藏大臣為西藏將軍，移駐后藏扎什倫布，以控遏江孜；改四川總督為川藏總督。同時，文章注意到西藏設(shè)省面臨三大困難：1.西藏地廣人稀，設(shè)官少不足以控制，設(shè)官多則難以供給；2.藏地苦寒，農(nóng)業(yè)不發(fā)達(dá)，建省后面臨糧食供給問題；3.西藏建省所需巨款，只能依靠四川，而四川財力有限。文章最后指出不能以為建省即可高枕無憂，還須加強(qiáng)軍備，鞏固邊防。[5]光緒三十二年（1906），《東方雜志》一篇題為《擬改西藏行省策》的文章指出：

故中國不欲保西藏，西藏可以不改為行省。中國若欲保西藏，為兩川之屏蔽，使人之勢力不能由印度以直達(dá)西藏，長驅(qū)直入，貫通于揚(yáng)子江諸行省，則保藏即所以保兩川，保兩川即所以保湘、鄂、皖、豫、寧、蘇六省之腹地。西藏改為行省一策，萬不能坐失事機(jī)，再緩須臾。[6]

由上可見，面對西藏邊疆危機(jī)，時人對西藏建省寄予了極高期許，呼聲高漲。西藏建省論者抵御侵略、維護(hù)主權(quán)的立意固然良好，但大多只是大體性意見，未有具體方案。尤其是上述除《西藏置行省論》一文外，其他論者忽視了西藏建省將面臨的巨大現(xiàn)實困難，建省論者對西藏地方的諸多特殊性更是認(rèn)識不足，甚者有不切實際地認(rèn)為“酌建行省似甚易”。

伴隨西藏建省呼聲的高漲，反對建省的意見也一直不斷。其中比較有代表性的是光緒三十年《東方雜志》刊載的一篇題為《西藏不能設(shè)行省》的文章中的意見。該文指出：

近人謀西藏善后者，多有設(shè)為行省之說。而政府諸公謂藏地遼闊，且苦寒，民情剽悍，若設(shè)行省，恐不易治。當(dāng)派一將軍，鎮(zhèn)以重兵，足以管轄等語。按政府處理西藏之事，不能實行向者對于保護(hù)國之權(quán)利，反紛紛焉擬設(shè)行省，所謂治絲愈紛也?！擞ㄔO(shè)行省，無論其宗教、語言、文字之大相徑庭也，即幸而與我漸習(xí)而同化焉，然以我國行政區(qū)域之糾紛，其與新疆置省之利相去又幾何哉。[7]

此一反對西藏建省意見是在英國第二次侵藏戰(zhàn)爭致使西藏邊疆危機(jī)空前突出之際提出的，論者反對建省的同時，指出“處理西藏之事”重在“操有權(quán)利”，可見即便是反對西藏建省論者其著眼點也是積極籌措應(yīng)對之策，而不是簡單地批評反駁建省論。同時，論者關(guān)注到了西藏宗教、語言、文字與內(nèi)地大相徑庭，且存在“行政區(qū)域之糾紛”等特殊情況與困難，這反映出時人對西藏建省問題的認(rèn)識趨于務(wù)實。

不管是主張還是反對西藏建省，實際都是時人為應(yīng)對西藏邊疆危機(jī)的積極探索，這最終引起了廷臣疆吏的重視。光緒三十年，趙爾豐向川督錫良上“平康三策”，其第三策提出“移川督于巴塘，而于四川、拉薩，各設(shè)巡撫，仿東三省之例，設(shè)置西三省總督”[8]，這是廷臣疆吏中較早提議西藏建省的。

光緒三十一年，內(nèi)閣中書尹克昌上奏：

今日能收回西藏，改建行省最為上策。若其不能，惟有劃出四川雅州、寧遠(yuǎn)、打箭爐府廳，云南麗江一府、永北一廳、永寧一土府之地，附以巴塘、里塘、明正、瞻對各土司之地，設(shè)為建昌行省。[9]

趙爾豐、尹克昌二人主張西藏建省，反映出當(dāng)時西藏建省已經(jīng)引起了當(dāng)權(quán)者的關(guān)注。光緒三十三年，岑春煊在《統(tǒng)籌西北全局酌擬變通辦法折》中提出：

現(xiàn)設(shè)滇蜀邊務(wù)大臣，擬以原來察木多地，東括打箭爐，南至乍丫，西至寧靜，屬滇蜀大臣，名曰川西??；布達(dá)拉及扎什倫布、阿里，則仍屬之駐藏大臣，名曰西藏省。[10]

岑春煊的西藏建省建言，得到了清廷的高度重視。清廷將原折抄給徐世昌、袁世凱、趙爾巽、錫良、唐紹儀、聯(lián)豫等相關(guān)廷臣疆吏，要求“各抒己見”。對此，趙爾豐積極支持，奏陳：“以形勢論，西藏亦當(dāng)建省，提前經(jīng)營，以杜外患，未雨綢繆”，“康藏以前之橫散，實因無人經(jīng)營。如令建省，連貫一致，共籌邊圉，俾便國防負(fù)責(zé)有人，隨時預(yù)防，以備不虞。依其俗而導(dǎo)其政，練兵、興學(xué)、采礦、開墾悉為蘊(yùn)富之源，數(shù)年之后，當(dāng)有可觀，此邊、藏時不容緩之事，亦勢也。”[11]

綜上，從十九世紀(jì)八九十年代起，為應(yīng)對西藏邊疆危機(jī)，時人圍繞建省方案形成了主張與反對兩種意見。雖然兩種意見的論者大都沒有在藏經(jīng)歷，不了解對西藏諸多特殊情況，只是從西藏面臨的嚴(yán)峻形勢出發(fā)進(jìn)行的理論探討，但這些積極探討豐富了籌藏思想資源，尤其是正反兩面的討論加深了人們對西藏建省問題的認(rèn)識。

二、清末藏事改革者不求建省之名的改革進(jìn)路及其實質(zhì)

清末藏事改革是清廷應(yīng)對西藏邊疆危機(jī)的最終實踐進(jìn)路。英國第二次侵藏戰(zhàn)爭后，1906 年清廷派具有改革維新思想的張蔭棠進(jìn)藏“查辦事件”。張蔭棠(1860-1935)，字朝弼，號憩伯。廣東新會雙水人，出身官宦之家。進(jìn)藏之前，隨唐紹儀赴印度加爾各答與英國談判重訂“拉薩條約”事宜。由于英方蓄意刁難，以撤走其全權(quán)代表向中方施壓，在此情況下，清廷調(diào)回唐紹儀，“藏約一事著派張蔭棠接議”[12]。張蔭棠在與英方交涉中，飽嘗“敵謀之狡悍”，深感“藏事危險”，由是產(chǎn)生了強(qiáng)烈的整頓藏事思想，先后兩次上折正式奏請整頓藏事，所提旨在鞏固清朝中央在藏主權(quán)與治權(quán)的藏事改革意見，深得清廷肯定。光緒三十二年（1906）四月初四，《中英續(xù)訂藏印條約》簽訂，其議約使命完成。隨即，清廷于四月初六（4月29日）下旨：“命直隸特用道張蔭棠以五品京堂候補(bǔ)前往西藏查辦事件?！盵13]張蔭棠到藏后，在徹查腐敗、整飭吏治的基礎(chǔ)上，大刀闊斧地開啟了一場涉及政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、外事、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生以及民俗等領(lǐng)域的全面改革，一般稱之為清末張蔭棠藏事改革。

作為藏事改革的開啟者，張蔭棠直接面臨西藏建省與否的抉擇。由于清朝內(nèi)憂外患，國庫空虛，西藏建省除上述一些建省論注意到的巨大困難外，在實踐上面臨西藏地方長期以來的政教合一的封建農(nóng)奴制的特殊性，這是建省的最大障礙。具體而言，清朝前期建立的治藏體制是駐藏大臣與達(dá)賴?yán)锕餐I(lǐng)導(dǎo)噶廈的“二元”權(quán)力體制，西藏建省只有改革噶廈及“政教分離”，從而將“二元”權(quán)力結(jié)構(gòu)整合為“一元”化的權(quán)力模式，實現(xiàn)清中央對西藏地方的直接治理，才能實現(xiàn)真正意義上的建省，否則建省徒有虛名。但驟然改革西藏地方政府噶廈及實施“政教分離”，必然招致西藏地方上層的反對，是行不通的。西藏建省論者并沒有提及如何改革噶廈及實施“政教分離”這兩大西藏建省的關(guān)鍵性難題。然而，從理論角度而言，西藏建省論呼吁的省治改革目標(biāo)旨在建立“一元”化的權(quán)力結(jié)構(gòu)模式，著眼于從體制上加強(qiáng)中央在藏主權(quán)和治權(quán)，這不失為應(yīng)對西藏邊疆危機(jī)的一種改革進(jìn)路。

在理論與現(xiàn)實之間，張蔭棠在籌劃藏事改革時，明確奏陳：

竊惟行政之道，不尚紙上而談，而貴實事求是，尤重在得人而理，因時制宜?！艺?jīng)營藏事，原因規(guī)宏遠(yuǎn)而策萬全，但值帑項支絀之際，計惟擇要舉辦，先立基礎(chǔ)，徐圖擴(kuò)充。[14]

在此認(rèn)識下，張蔭棠結(jié)合西藏建省面臨的特殊性以及驟改行省抑或激變的現(xiàn)實，具體規(guī)劃了以設(shè)行部大臣“總制全藏”為目標(biāo)的行政體制改革方案及“政教分離”方案，并策略性地逐步推行。筆者已撰專文進(jìn)行了討論①這部分內(nèi)容詳見陳鵬輝.清末張蔭棠藏事改革中的“政教分離”思想及其實踐[J].西藏大學(xué)學(xué)報,2018(2);試論清末張蔭棠藏事改革中的行政體制改革[J].西藏研究,2018(3).，其主要內(nèi)容包括：（1）廢止駐藏大臣制度，“特簡親貴為西藏行部大臣，以崇體制而重事權(quán)”；（2）行部大臣之下設(shè)左右參贊、左右參議；（3）行部大臣署內(nèi)設(shè)“九局”，分別為：交涉局、巡警局、督練局、鹽茶局、財政局、工商局、路礦局、學(xué)務(wù)局、農(nóng)務(wù)局，各局掌管設(shè)一藏一漢兩人；（4）地方一級職官先按“每有番官之地設(shè)一漢官”的原則，設(shè)巡警局、裁判局等，逐步改革傳統(tǒng)的宗谿制，最終建立州縣制；（5）策略性地實施“政教分離”。張蔭棠的總體改革方案與思路是廢止駐藏大臣制度，改設(shè)位高權(quán)重的西藏行部大臣“總制全藏”；達(dá)賴、班禪歸行部大臣節(jié)制，同時行部大臣節(jié)制噶廈核心成員從而逐步改革噶廈。具體而言，在一時難以驟改噶廈及“政教分離”的情勢下，張蔭棠改革噶廈的思路是飭立“九局”，委任代理攝政擔(dān)任“九局”總管，幾位噶倫分別擔(dān)任“九局”各局掌管，而“九局”總管及各局掌管歸行部大臣節(jié)制，以此進(jìn)行策略性的平穩(wěn)改革。就“政教分離”而言，對達(dá)賴、班禪等宗教領(lǐng)袖“優(yōu)給封號，厚給歲俸”，但“不令干預(yù)政治”，均歸行部大臣節(jié)制，同樣是策略性的逐步改革。與此同時，地方一級行政體制以逐步推行州縣制為改革目標(biāo)。這樣，最終將“二元”權(quán)力結(jié)構(gòu)整合為行部大臣“總制全藏”的“一元”化權(quán)力結(jié)構(gòu)。光緒三十三年三月十二日，張蔭棠會同駐藏大臣聯(lián)豫頒發(fā)“九局”各局掌管“委任令”，正式宣告“九局”成立。各局掌管每日赴行部大臣署內(nèi)“稟承辦公，歸行部大臣節(jié)制”，這即將“九局”納入了行部大臣權(quán)力體系，為從體制上解決“番官與漢官分而為二，各不相統(tǒng)”的問題做好鋪墊。從張蔭棠的改革思路看，“九局”是確保政治改革平穩(wěn)進(jìn)行的重要環(huán)節(jié)，“九局”正式成立表明改革邁出了關(guān)鍵性一步。張蔭棠政治改革方案與思路中，策略性的改革噶廈及“政教分離”，正是對西藏建省所要實現(xiàn)的權(quán)力“一元”化結(jié)構(gòu)必須解決的兩大關(guān)鍵性問題的具體措施；其主張廢止駐藏大臣制度，重新構(gòu)建行部大臣“總制全藏”的“一元”化權(quán)力結(jié)構(gòu)則體現(xiàn)出改革的徹底性。可見，張蔭棠的政治改革，雖不求省治之名，但其實質(zhì)與省治模式是一致的。在西藏建省論高漲之際，張蔭棠不求建省之名，本著“擇要舉辦，先立基礎(chǔ)”的原則推行實質(zhì)與省治模式一致的政治改革，以具體的改革實踐對建省論作出了回應(yīng)。

至于張蔭棠為何不求省治之名？雖其本人沒有直接奏陳意見，但在其開啟的改革基礎(chǔ)上繼續(xù)推行新政的駐藏大臣聯(lián)豫的一番分析道明了其中原因。聯(lián)豫在《遵旨復(fù)岑春煊奏陳統(tǒng)籌西北全局折》中奏陳：“為今之計，自非改設(shè)行省不可，萬無疑義。然政貴實行以收效，不尚虛聲，事以積久而日非，難期驟革。藏中之事，惟有徐徐布置，設(shè)官駐兵，藉防英防俄為名，而漸收其權(quán)力。布置既已周密，三四年后，只須一道綸音，則諸事均可就緒”，該折還通過分析以十三世達(dá)賴為首的西藏地方對清廷的不滿，進(jìn)一步指出：若今日正值藏番疑貳之際，改設(shè)行省之議，彼亦久有所聞，滿腹群疑，時刻防范，我則無兵無餉，一切均未布置，忽然改設(shè)行省之命下，則番官必至于梗頑不從，因而生變，鋌而走險，不惟堅其外向之心，且恐禍起蕭墻，又不知煩幾許兵力，而得失尚難逆料也。[15]

同時，該折強(qiáng)調(diào)：“時事至于今日，但求實事，不在虛名，若駐藏大臣忽改為總督巡撫，是徒啟番人之疑惑而于事實無益。駐藏大臣名目暫時不必更換，俟數(shù)年后，我果能展其權(quán)力，然后再正其名，未為晚也?！甭?lián)豫不主張驟改行省，卻對建省抱有幻想，實際是在不得不遵旨就岑春煊上奏的建省主張表明態(tài)度的情況下的一種巧妙奏對。盡管如此，聯(lián)豫奏陳驟改行省抑或激變，實際道明了建省是行不通的，這正是張蔭棠不求建省之名的原因所在。相比之下，同樣是面對建省行不通的情況，張蔭棠不擺困難，務(wù)實的推行與省治模式實質(zhì)一致的政治改革；聯(lián)豫對建省抱有幻想，卻對建省必須改革噶廈及實施“政教分離”這兩大關(guān)鍵問題，沒有清醒認(rèn)識，改革思路不清。后來，新任駐藏幫辦大臣溫宗堯也明確奏陳：“不必遽改西藏之地為行省，而不可不以治行省之道而治之”[16]，更加表明張蔭棠的政治改革進(jìn)路是務(wù)實的。

總體而言，在西藏建省論高漲之際，作為藏事改革的具體推行者，張蔭棠與聯(lián)豫、溫宗堯三人都認(rèn)識到驟改行省抑或激變，是行不通的，因而都主張“不求虛名”，但求以“改設(shè)行省之張本”推行具體改革。這一改革思路與實踐，既著眼應(yīng)對西藏嚴(yán)峻的邊疆危機(jī)，同時兼顧西藏地方政教合一制的特殊情況，是對籌藏固邊進(jìn)路的一種務(wù)實選擇，體現(xiàn)出一定的政治智慧和改革策略性。然而，十分遺憾的是，正值張蔭棠深入推進(jìn)改革的關(guān)鍵時刻，其本人卻被清廷調(diào)離出藏。張蔭棠離開時，作為其政治改革進(jìn)路關(guān)鍵環(huán)節(jié)的“九局”雖已成立，但繼續(xù)推行新政的聯(lián)豫未能完全沿此思路進(jìn)行改革。聯(lián)豫在行政體制改革上，僅裁撤駐藏幫辦大臣，改設(shè)左右參贊，對駐藏大臣制度進(jìn)行了不徹底的改革，卻奏稱：“自上年川軍進(jìn)藏以后，政權(quán)漸次收回，事務(wù)日繁，往來文件較前增至數(shù)倍，幾與邊小省治無異?！盵17]事實上，聯(lián)豫在西藏建省必須改革噶廈與“政教分離”這兩大關(guān)鍵性問題上一籌莫展，權(quán)力結(jié)構(gòu)“二元”化的現(xiàn)狀毫無改變，其稱“幾與邊小省治無異”，只是自欺欺人而已。

三、清廷對西藏建省的態(tài)度及其結(jié)局

至張蔭棠開啟藏事改革之際，西藏建省問題就已引起了清廷的重視。清廷自要求相關(guān)廷臣疆吏針對岑春煊的西藏建省意見各抒己見起，就有推行西藏建省的傾向。據(jù)當(dāng)時報道稱，岑春煊奏呈西藏建省意見后不久，清廷內(nèi)部就開始籌議“將西藏改設(shè)行省制度”[18]。但因時局維艱，“革命風(fēng)潮時起于外，大臣意見交困于內(nèi)，議平滿漢，議立憲法，遠(yuǎn)調(diào)疆臣，入京會議，萬幾叢脞，時廑主憂”，“況東三省迫于日俄之交侵”，當(dāng)年籌議的結(jié)果是“度支部迫于財力之缺乏，是以顧于內(nèi)不遑兼顧于外，顧于東不遑兼顧于西，遂將西藏建置行省之說暫行罷議”[19]。次年，清廷同意十三世達(dá)賴?yán)锶胗P，擬就藏事改革事宜與其磋商，于是清廷內(nèi)部再起西藏建省之議。1908年7月3日報紙報道：“議政王大臣，近日會議布置西藏事務(wù)，以籌久遠(yuǎn)之謀。擬將前后藏疆域，劃為兩省，擇其扼要，改設(shè)州縣。另請簡派重臣統(tǒng)轄一切?！盵20]8月4日報紙報道：“日前政府會議改建西藏辦法，其官制擬照東三省，惟用款須大加撙節(jié)，以免靡費?！盵21]清廷雖在籌議西藏建省中，但面臨諸多困難與阻力的困擾，同時不得不重視張蔭棠“不求虛名”的改革意見，因此“議而未決”。至十三世達(dá)賴?yán)锶胗P，慈禧太后、光緒帝就西藏是否建省等重大改革事項，多次召見慶親王奕劻及軍機(jī)大臣袁世凱、張之洞、世續(xù)等人奏對，但“屢議未決”，“兩宮以改革西藏各事，須面詢達(dá)賴”[22]。然而十三世達(dá)賴?yán)飳@些事關(guān)切身利益的改革“陽為維諾而陰實阻難之”[23]，是不可能同意的。清廷與其磋商期間，其態(tài)度“時而唯唯，時而反覆”[24]，尤其是對西藏改設(shè)行省最終“不甚贊成”[25]，對“政教分離”“頗不愿意”[26]。因此，清廷試圖就西藏建省、“政教分離”等與十三世達(dá)賴?yán)镞_(dá)成一致，是不現(xiàn)實，也是不可能的。雖然期間也有決定：“政務(wù)處決議將西藏改設(shè)行省，簡派重臣駐守，張蔭棠為副亦議決”；但緊接著議政王大臣會議藏事“僉以改建行省，一時遽難著手，俟達(dá)賴回藏時，令張蔭棠隨同回藏，屆時相度情勢再行商辦較為妥善”[27]。最終至十三世達(dá)賴?yán)镫x京，清廷對西藏是否建省仍是議而未決。

后直到十三世達(dá)賴?yán)锘夭?，被清廷褫革名號后，清廷仍在籌議。1910 年4 月24 日報紙報道：“政府對于藏衛(wèi)改建行省一事，迭經(jīng)會議，窒礙之處甚多?！? 月29 日有報道稱，清廷試圖通過“另立達(dá)賴”的方式強(qiáng)行實現(xiàn)“政教分離”，并以此“立將來改建行省之基本”；同時“擬定辦法四端”：“一為急進(jìn)政體，一為緩急并用政體，一為政教分行政體，一為政教兼行政體，由政務(wù)處會同理藩部，詳細(xì)覆核，再行決議?！盵28]8月24日報紙報道：“西藏改建行省，久經(jīng)籌議，茲聞先從議改西藏官制入手”，其中所列三條措施中第一條為“裁撤駐藏大臣以下各員，而請欽派督辦大臣總督全藏開礦、練兵諸要政，復(fù)設(shè)左右參贊各一員，幫同辦理”[29]。此中的“督辦大臣”與張蔭棠規(guī)劃的行政體制改革方案中的“行部大臣”雖不同名，但實質(zhì)一致；而籌議改設(shè)州縣、簡派重臣統(tǒng)轄一切以及仿照東三省改革官制等，也均在張蔭棠的方案之中。可見清廷對西藏建省問題經(jīng)過幾年時間的籌議，最后還是回到了張蔭棠規(guī)劃的方案上。此后，清廷仍在猶豫之中，辛亥革命爆發(fā)，清末西藏建省不了了之。

清廷在西藏建省問題上之所以長時間議而難決，究其根本原因在于清政府國力衰微，在這一重大改革上力不從心，縱使方案再佳，也是糾結(jié)于改與不改之間，難以抉擇。具體而言，除面臨人力、物力、財力難以支撐，以及西藏地方自身建省基礎(chǔ)薄弱等現(xiàn)實困難外，還面臨重重阻力。其一，清廷內(nèi)部受傳統(tǒng)思想束縛深重，面對西藏建省這一重大改革問題，缺乏打破“祖宗定制”的改革勇氣；其二，以十三世達(dá)賴?yán)餅槭椎奈鞑氐胤缴蠈右虿桓适ゼ鹊美娑鴺O力反對；其三，英國俄國等侵藏氣焰正盛，他們?yōu)檫_(dá)到侵略目的而極力干擾破壞，“推某國之心，不但以西藏改省為不利，而西藏茍有一事改革者皆其心之不所欲也?！盵30]

結(jié)語

在英俄競相侵藏，尤其是英國發(fā)動兩次侵藏戰(zhàn)爭，致使西藏形勢岌岌可危，西南邊疆危機(jī)空前的清末之際，西藏建省論者試圖以驟改行省從而從根本上達(dá)到治藏固邊的主觀立意值得肯定，但其對建省的客觀困難估計不足，尤其是未充分注意到西藏地方的特殊性，因而是不切實際的。較之西藏建省論，張蔭棠、聯(lián)豫等清末藏事改革者不求省治之名，但求“以治行省之道而治之”的改革進(jìn)路，堅持治藏固邊的改革目標(biāo)的同時，不失歷代治藏充分兼顧西藏地方特殊性的傳統(tǒng)，兼具原則性與策略性，體現(xiàn)出一定的政治智慧。張蔭棠、聯(lián)豫的改革雖不成功，但作為建立新的治藏體制的一次重要嘗試，為后世提供了歷史借鑒。

清朝縱使在鼎盛時期對西藏地方行政體制的歷次改革，也都充分兼顧到了西藏的特殊性。清末，西藏建省對清廷不失為應(yīng)對西藏邊疆危機(jī)的一種改革選擇，清廷也就建省進(jìn)行了長時間籌議；但清朝內(nèi)憂外患，缺乏建省實力，清廷難以做出改置行省的抉擇。在面臨西方侵略勢力妄圖分裂中國西藏這一新問題的清末之際，清廷對西藏建省與否的糾結(jié)，其實也不難理解，抑或這正是在面臨反對分裂、維護(hù)主權(quán)新情況時，清廷對治藏路徑選擇的一種艱難探索。清廷的探索及失敗表明：隨著西藏反對分裂、維護(hù)主權(quán)這一新問題的出現(xiàn)，傳統(tǒng)的治藏體制已不能適應(yīng)，必須打破政教合一的封建農(nóng)奴制，建立新的治理體系。但同時，西藏具有邊疆、民族及宗教等多重特殊屬性，與內(nèi)地劃一的省治模式并不適合。清末西藏建省雖曇花一現(xiàn)，然而張蔭棠、聯(lián)豫不求省治之名，但求“以治行省之道而治之”的改革實踐，一定程度上沖擊了西藏地方政教合一的封建農(nóng)奴制，為新的治理體系的建立打下了一定基礎(chǔ)，同時他們的改革進(jìn)路給后世以深刻啟示。新中國成立后，在汲取歷史經(jīng)驗、把握歷史規(guī)律的基礎(chǔ)上，在西藏實施民族區(qū)域自治制度無疑是正確的。