世界屋脊的脫貧奇跡：西藏脫貧攻堅(jiān)的偉大成就、基本經(jīng)驗(yàn)與未來(lái)展望

張建偉 陳 鵬

（①西藏大學(xué)科研處 ②西藏大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 西藏拉薩 850000）

引言

西藏素有“世界屋脊”之稱(chēng)，全區(qū)平均海拔4000米以上，是我國(guó)重要的邊疆民族地區(qū)、重要的國(guó)家安全屏障和生態(tài)安全屏障，也是全國(guó)唯一的省級(jí)集中連片特困地區(qū)和“三區(qū)三州”深度貧困地區(qū)，亦是中國(guó)發(fā)展不平衡、不充分最為突出的地區(qū)之一。高寒缺氧、環(huán)境惡劣、災(zāi)害頻發(fā)、生產(chǎn)落后、生態(tài)脆弱、疾病多發(fā)等諸多因素，嚴(yán)重制約著西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。黨的十八大以來(lái)，西藏自治區(qū)將脫貧攻堅(jiān)作為一項(xiàng)政治任務(wù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要任務(wù)。在中央、兄弟省市和中央企業(yè)的外力推動(dòng)下，在西藏全區(qū)各族人民艱苦奮斗的內(nèi)生驅(qū)動(dòng)下，西藏脫貧攻堅(jiān)取得了決定性的成就：脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)提前完成，各地市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展明顯加快，居民收入水平大幅度提高，貧困地區(qū)基本生產(chǎn)生活條件明顯改善，貧困治理能力明顯提升，西藏減貧成就和經(jīng)驗(yàn)得到國(guó)家和社會(huì)的高度贊揚(yáng)和普遍認(rèn)可。梳理西藏脫貧攻堅(jiān)成就，總結(jié)西藏脫貧攻堅(jiān)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)夯實(shí)西藏脫貧成果、鞏固脫貧成效，以及建立后脫貧時(shí)代解決相對(duì)貧困長(zhǎng)效機(jī)制具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、偉大成就：西藏脫貧攻堅(jiān)的豐碩成果

（一）西藏農(nóng)村居民收入情況變化

1.農(nóng)村居民收入水平變化情況

從農(nóng)村居民人均收入數(shù)值來(lái)看，西藏2013—2019年農(nóng)村居民收入增加了6398元。同期全國(guó)農(nóng)村居民人均收入增加了7125 元。從區(qū)內(nèi)情況來(lái)看，拉薩市2013—2019年增加了7951元，日喀則市增加了5553元，昌都市增加了5645元，林芝市增加了8098 元，山南市增加了7044 元，那曲市增加了5752 元，阿里地區(qū)增加了5837 元。林芝市增長(zhǎng)幅度突破8000元，山南市增長(zhǎng)幅度超過(guò)7000元，日喀則市、昌都市、那曲市和阿里地區(qū)增長(zhǎng)幅度均超過(guò)5000 元。林芝市和山南市同期漲幅大于西藏自治區(qū)，其中林芝市同期漲幅大于全國(guó)平均水平；其余地市同期漲幅均低于全國(guó)平均水平（見(jiàn)表1）。

2.年均增速變化情況

從2013—2019 年農(nóng)村居民人均收入年均增速情況來(lái)看（見(jiàn)表1），山南市和拉薩市年均增速均超過(guò)16%；日喀則市、昌都市、林芝市和阿里地區(qū)增速均超過(guò)15%；那曲市增速超過(guò)14%?？傮w來(lái)看，西藏7 地市農(nóng)村居民收入增速均超過(guò)了全國(guó)年均增速水平（13.35%）。除山南市外，其余地市農(nóng)村居民收入增速均低于西藏年均增速（16.27%）。

3.農(nóng)村居民收入差距變化情況

從2013—2019 年農(nóng)村居民人均收入差距來(lái)看（見(jiàn)表1），7 地市農(nóng)村居民收入與西藏農(nóng)村居民收入水平差距逐年拉大，表明絕對(duì)差距進(jìn)一步拉大。拉薩市、林芝市和山南市2013—2019 年農(nóng)村居民收入水平均高于西藏平均水平，同期西藏農(nóng)村居民收入水平與全國(guó)絕對(duì)差距呈現(xiàn)先拉大后縮小的特征。從相對(duì)差距來(lái)看，全國(guó)農(nóng)村居民人均收入與西藏農(nóng)村居民人均收入比值逐年下降，從2013 年的1.36 倍下降到2018 年的1.24 倍，表明相對(duì)差距逐年縮小。

（二）西藏居民消費(fèi)變化情況

1.農(nóng)村居民消費(fèi)變化情況

從農(nóng)村居民人均消費(fèi)數(shù)值來(lái)看，2013—2019年西藏農(nóng)村居民人均消費(fèi)增加了4544 元，同期全國(guó)農(nóng)村居民人均消費(fèi)增加了5843元。從區(qū)內(nèi)情況來(lái)看，2013—2018年拉薩市增加了5230元，日喀則市增加了4683元，昌都市增加了4051元，林芝市增加了6921元，山南市增加了3868元，那曲市增加了4948 元，阿里地區(qū)增加了6913 元。阿里地區(qū)和林芝市增長(zhǎng)幅度突破6000 元，其余地市增長(zhǎng)幅度在3500元至5500元之間。山南市和昌都市人均消費(fèi)增長(zhǎng)幅度低于西藏增長(zhǎng)幅度；林芝市和阿里地區(qū)人均消費(fèi)漲幅高于全國(guó)消費(fèi)漲幅；同期西藏消費(fèi)漲幅低于全國(guó)消費(fèi)漲幅（見(jiàn)表2）。

2.年均增速變化情況

從2013—2019 年農(nóng)村居民消費(fèi)年均增速情況來(lái)看（見(jiàn)表2），那曲市和阿里地區(qū)年均增速在28%—30%之間；拉薩市、日喀則市、林芝市增速均在20%—25%之間；昌都市和山南市增速在20%以下?？傮w來(lái)看，西藏7地市農(nóng)村居民人均消費(fèi)增速均超過(guò)了全國(guó)年均增速水平（13.01%）；除了昌都市和山南市外，其余地市農(nóng)村居民人均消費(fèi)增速均高于西藏年均增速（19.55%）。

表1 2013—2019年西藏各地市農(nóng)村居民人均可支配收入（單位：元）

3.農(nóng)村居民消費(fèi)差距變化情況

從2013—2019 年農(nóng)村居民人均消費(fèi)差距來(lái)看（見(jiàn)表 2），2013 年到 2018 年間，西藏 7 地市農(nóng)村居民人均消費(fèi)絕對(duì)差距進(jìn)一步拉大。從相對(duì)差距來(lái)看，全國(guó)農(nóng)村居民人均消費(fèi)與西藏農(nóng)村居民人均消費(fèi)比值逐年下降，從2013 年的1.93 倍下降到2019年的1.58 倍，表明相對(duì)差距逐年縮小，其中山南市和日喀則市在2015-2016年存在波動(dòng)現(xiàn)象。

（三）西藏減貧變化情況

從2013—2019年西藏減貧規(guī)模來(lái)看（見(jiàn)圖1），2013 年減貧 13 萬(wàn)人、2014 年減貧 11 萬(wàn)人、2015 年減貧 13 萬(wàn)人、2016 年減貧 14 萬(wàn)人、2017 年減貧 14萬(wàn)人、2018 年減貧 5 萬(wàn)人、2019 年減貧 15 萬(wàn)人，累計(jì)減貧85萬(wàn)人。從2013—2018年西藏貧困發(fā)生率變化情況來(lái)看（見(jiàn)圖1），貧困發(fā)生率從2013 年的28.8%下降到2018 年底的5.1%，下降了23.7%，西藏脫貧攻堅(jiān)成績(jī)斐然，歷史性消除絕對(duì)貧困。

圖1 2013—2018年西藏貧困人口數(shù)量和貧困發(fā)生率變化情況

（四）西藏縣域摘帽情況

從西藏縣域摘帽情況來(lái)看（表3），西藏從2016年開(kāi)始實(shí)現(xiàn)縣域摘帽，其中2016 年摘帽5 個(gè)縣（區(qū)）、2017年摘帽25個(gè)、2018年摘帽25個(gè)、2019年摘帽19個(gè)，4年共計(jì)摘帽74個(gè)縣（區(qū)）。從表4各地市摘帽情況來(lái)看，拉薩8個(gè)貧困縣在2017年完成摘帽，日喀則市18個(gè)貧困縣在2019年完成摘帽，昌都市11 個(gè)貧困縣在2019 年完成摘帽，林芝市7 個(gè)貧困縣在2018 年完成摘帽，山南市12 個(gè)貧困縣在2018 年完成摘帽，那曲市和阿里地區(qū)在2017 年開(kāi)始摘帽，2019 年底分別完成了11 個(gè)和7 個(gè)貧困縣摘帽。

表2 2013—2018年西藏農(nóng)村居民人均消費(fèi)支出變化情況

表3 2016—2019年西藏“摘帽”縣名單情況

表4 2016—2019年西藏“摘帽”縣數(shù)量分布（單位：個(gè)）

二、基本經(jīng)驗(yàn)：西藏脫貧攻堅(jiān)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

有學(xué)者將中國(guó)政治和制度優(yōu)勢(shì)歸納為跨越了五個(gè)陷阱，即中國(guó)特色社會(huì)主義政治跨越了權(quán)力交接的斷裂陷阱，跨越了單一票選政治的謬誤陷阱，跨越了民粹主義政治的族群陷阱，跨越了多黨政治的利益陷阱，跨越了非理性政治的幽靈陷阱[1]。中國(guó)特色社會(huì)主義政治和制度在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中表現(xiàn)出種種優(yōu)勢(shì)，在脫貧攻堅(jiān)方面尤甚，為脫貧攻堅(jiān)提供了強(qiáng)有力的保障。

（一）中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)為西藏脫貧攻堅(jiān)指明了方向

中國(guó)共產(chǎn)黨始終站在時(shí)代前沿，始終代表廣大人民群眾的根本利益，堅(jiān)持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享。習(xí)近平總書(shū)記說(shuō)：

“消除貧困、改善民生、逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕，是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，是中國(guó)共產(chǎn)黨的重要使命”[2]。在幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上不斷創(chuàng)新完善[3]。中國(guó)共產(chǎn)黨是沒(méi)有黨派私利的黨，是堅(jiān)決反對(duì)黨內(nèi)形成利益集團(tuán)的黨，中國(guó)特色社會(huì)主義實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部任期制度，實(shí)行國(guó)家機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)層有序更替，不會(huì)因?yàn)闄?quán)力交接對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)極大沖擊，也不會(huì)出現(xiàn)重大政策措施斷裂現(xiàn)象，避免受黨派利益影響，造成族群分裂和社會(huì)撕裂。

民主改革前的舊西藏95%的農(nóng)奴遭受地租、烏拉差、高利貸等的殘酷剝削，處于為基本生存而痛苦掙扎的赤貧狀態(tài)。民主改革后，西藏百萬(wàn)農(nóng)奴在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下翻身做了主人，開(kāi)啟了全面擺脫貧困的偉大歷史進(jìn)程。先后開(kāi)展了民主改革以來(lái)的扶貧（1959-1978）、改革開(kāi)放以來(lái)的扶貧（1978-1994）、國(guó)家“八七”扶貧（1994-2000）、新世紀(jì)綜合減貧（2001-2012）、精準(zhǔn)扶貧（2013-2020）五輪大規(guī)模的扶貧工作。特別是黨的十八大以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨把脫貧攻堅(jiān)作為全面建成小康社會(huì)的首要任務(wù)，提出到2020年全面建成小康社會(huì)，任何一個(gè)地區(qū)、任何一個(gè)民族都不能落下。2019年12月9日，經(jīng)西藏自治區(qū)人民政府研究，批準(zhǔn)最后19個(gè)縣（區(qū)）退出貧困縣（區(qū)），標(biāo)志著西藏在中國(guó)共產(chǎn)黨堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，所有縣（區(qū)）全部脫貧摘帽，這在西藏扶貧開(kāi)發(fā)史上具有里程碑意義，為與全國(guó)一道如期全面建成小康社會(huì)打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（二）先進(jìn)的執(zhí)政理念為西藏脫貧攻堅(jiān)提供了根本遵循

執(zhí)政理念是執(zhí)政黨對(duì)以執(zhí)政宗旨為核心的一整套價(jià)值判斷包括執(zhí)掌政權(quán)的宗旨、目的和任務(wù)，以及實(shí)現(xiàn)這一任務(wù)所需要的執(zhí)政方針、執(zhí)政手段等方面的理性認(rèn)識(shí)和總體把握。它作為執(zhí)政黨對(duì)于執(zhí)政活動(dòng)所形成的理性認(rèn)識(shí)，反映的是黨在執(zhí)政過(guò)程中的整體態(tài)度[4]。習(xí)近平總書(shū)記說(shuō)：“我的執(zhí)政理念，概括起來(lái)說(shuō)就是為人民服務(wù)，擔(dān)當(dāng)起應(yīng)該擔(dān)當(dāng)?shù)呢?zé)任。”黨的十八大以來(lái)，黨的新一屆中央政府把脫貧攻堅(jiān)提高到戰(zhàn)略高度，從中央到地方政府、從國(guó)家職能部門(mén)到地方各級(jí)職能部門(mén)紛紛出臺(tái)了一系列關(guān)于扶貧攻堅(jiān)的硬措施，將扶貧脫貧作為“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的內(nèi)容來(lái)謀劃，將脫貧攻堅(jiān)納入“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，將消除貧困作為全面建成小康社會(huì)的底線(xiàn)任務(wù)，將脫貧攻堅(jiān)的時(shí)間表、任務(wù)書(shū)和路線(xiàn)圖編入“十三五”規(guī)劃，并向全國(guó)各族人民莊嚴(yán)承諾，向世界各國(guó)人民鄭重宣告，到2020年我國(guó)農(nóng)村貧困人口全部實(shí)現(xiàn)脫貧[5]。

西藏自治區(qū)堅(jiān)定貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于扶貧工作的決策部署，將脫貧攻堅(jiān)作為西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的頭等大事和第一民生工程，層層建立脫貧攻堅(jiān)指揮部，層層簽訂脫貧攻堅(jiān)責(zé)任書(shū)、立下軍令狀，落實(shí)脫貧攻堅(jiān)一把手負(fù)責(zé)制，形成省、市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村“五級(jí)書(shū)記”負(fù)責(zé)制的扶貧格局。從西藏特殊區(qū)情出發(fā)，堅(jiān)決執(zhí)行扶貧對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶(hù)精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)的“六個(gè)精準(zhǔn)”基本要求，實(shí)現(xiàn)發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地搬遷脫貧一批、生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會(huì)保障兜底一批的“五個(gè)一批”為主要途徑的脫貧理念。

（三）頂層設(shè)計(jì)為西藏脫貧攻堅(jiān)厘清了發(fā)展思路

2011 年，《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2011-2020年)》將西藏作為唯一省級(jí)集中連片特困地區(qū)加以扶持。2015 年中共中央國(guó)務(wù)院制定出臺(tái)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，吹響了全國(guó)全面扶貧的號(hào)角。2017年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的實(shí)施意見(jiàn)》，指出西藏、四省藏區(qū)、南疆四地州和四川涼山州、云南怒江州、甘肅臨夏州（“三區(qū)三州”）是脫貧攻堅(jiān)中的硬骨頭，中央統(tǒng)籌，重點(diǎn)扶持。西藏自治區(qū)在中央頂層設(shè)計(jì)的框架下，結(jié)合西藏實(shí)際，在2016年率先成立脫貧攻堅(jiān)指揮部，印發(fā)了《貫徹落實(shí)<中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定>的實(shí)施意見(jiàn)》。2018年1月，西藏自治區(qū)印發(fā)了《西藏自治區(qū)深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)實(shí)施方案（2018—2020年）》，確定了44個(gè)深度貧困縣、315個(gè)深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、2440個(gè)深度貧困村。

（四）對(duì)口支援和東西部扶貧協(xié)作為西藏脫貧攻堅(jiān)注入新動(dòng)力

對(duì)口支援和東西部扶貧協(xié)作，是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、協(xié)同發(fā)展、共同發(fā)展的大戰(zhàn)略，是加強(qiáng)區(qū)域合作、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、拓展對(duì)內(nèi)對(duì)外開(kāi)放新空間的大布局，是實(shí)現(xiàn)先富幫后富、最終實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)的大舉措[6]。1979 年中央確定“全國(guó)支援西藏”的方針，之后在 1980 年、1984 年、1994 年、2001 年、2010年、2015年、2020年中央召開(kāi)了七次西藏工作座談會(huì)，確定了17個(gè)省（市）、17家中央企業(yè)對(duì)口支援西藏7 地（市），實(shí)現(xiàn)西藏所有縣全覆蓋（見(jiàn)表5）。各?。ㄊ校┑膹d局也積極響應(yīng)號(hào)召，實(shí)行對(duì)口支援西藏7 地市同系統(tǒng)的廳局，如農(nóng)業(yè)、工商、教育、醫(yī)療等，形成“組團(tuán)式”援藏體系。截至2018年，累計(jì)組織1.8 萬(wàn)多名干部和專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員、投入1 萬(wàn)多個(gè)項(xiàng)目、落實(shí)400 多億元資金，為西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)作出了巨大貢獻(xiàn)。這一援藏體系內(nèi)生于中國(guó)特色社會(huì)主義政治和制度優(yōu)勢(shì)，是合法性機(jī)制主導(dǎo)了對(duì)口支援西藏的行為，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)、人才、產(chǎn)業(yè)、民生等多層次與全領(lǐng)域覆蓋的支援模式，是中國(guó)特色社會(huì)主義的一種制度和實(shí)踐創(chuàng)新[7]。

東西部扶貧協(xié)作是脫貧攻堅(jiān)的重大舉措和重要部署，為推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)再上新臺(tái)階注入新動(dòng)力。2017 年1 月，中央共確定東部地區(qū)267 個(gè)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)縣（市、區(qū)）與西部地區(qū)390 個(gè)貧困縣結(jié)對(duì)開(kāi)展“攜手奔小康”行動(dòng)。其中，東部?。ㄊ校┑?4 個(gè)市（區(qū)）攜手幫扶西藏7地（市）的36個(gè)區(qū)（縣），具體見(jiàn)表6。中央要求東部地區(qū)確實(shí)增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)和大局意識(shí)，根據(jù)自身財(cái)力負(fù)擔(dān)情況，逐步增加幫扶資金投入，西部地區(qū)要整合利用好扶貧協(xié)作各類(lèi)資源和資金，切實(shí)聚焦脫貧攻堅(jiān)，形成脫貧合力。這種攜手奔小康幫扶協(xié)作措施是深化細(xì)化東西部扶貧協(xié)作的新方式，能夠確保西藏如期打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)和實(shí)現(xiàn)全面小康社會(huì)。

（五）駐村干部為西藏脫貧攻堅(jiān)保駕護(hù)航

西藏自治區(qū)自打響脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)以來(lái)，結(jié)合西藏實(shí)際，堅(jiān)持自治區(qū)、地市、縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級(jí)駐村聯(lián)動(dòng)，截至2018年共計(jì)選派7批15萬(wàn)余名干部奔赴5475個(gè)村（居），開(kāi)展駐村力量無(wú)縫助力脫貧攻堅(jiān)，為脫貧攻堅(jiān)“最后一公里”保駕護(hù)航。其中，自治區(qū)直屬機(jī)關(guān)每年選派2000 余名干部進(jìn)駐困難大、條件艱苦的近600個(gè)村（居）；市地每年選派4000余名干部進(jìn)駐條件相對(duì)較差的1000 多個(gè)村（居）；縣（區(qū)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）每年選派15000 余名干部進(jìn)駐3800 多個(gè)基礎(chǔ)較好的村居。截至2018 年，全區(qū)開(kāi)展黨員干部與貧困戶(hù)“結(jié)對(duì)子”活動(dòng)，共14 萬(wàn)余戶(hù)57 萬(wàn)余人次結(jié)對(duì)幫扶；開(kāi)展包戶(hù)幫扶貧困戶(hù)工作，共計(jì)包戶(hù)29 萬(wàn)余戶(hù)117 萬(wàn)余人。西藏自治區(qū)財(cái)政每年為每個(gè)駐村工作隊(duì)安排10-15萬(wàn)元辦實(shí)事經(jīng)費(fèi)，安排10 億元短平快項(xiàng)目實(shí)施經(jīng)費(fèi)，駐村工作隊(duì)給予全力支持，引導(dǎo)群眾自力更生脫貧致富。

表5 中央機(jī)關(guān)、各省（市）、中央企業(yè)口支援西藏一覽表

（六）易地搬遷是西藏脫貧攻堅(jiān)的加速器

易地扶貧搬遷是指將生活在深山、荒漠化、自然災(zāi)害頻發(fā)、地方病多發(fā)等生存環(huán)境惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱、不具備基本生產(chǎn)和發(fā)展條件、限制或禁止開(kāi)發(fā)地區(qū)、“一方水土養(yǎng)不活一方人”的農(nóng)村的建檔立卡貧困人口，按照自愿原則，搬遷到基礎(chǔ)設(shè)施較為完善、生態(tài)環(huán)境較好的地方，從根本上改變貧困狀況的一種扶貧方式[8]?！段鞑刈灾螀^(qū)“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》中明確提出，用3年時(shí)間對(duì)“一方水土養(yǎng)不起一方人”的26.6萬(wàn)建檔立卡貧困人口實(shí)施易地扶貧搬遷，用2年時(shí)間（2019—2020年）對(duì)易地扶貧搬遷工作進(jìn)行鞏固。安置模式采取集中與分散相結(jié)合的模式，其中集中安置主要包括行政村內(nèi)就近集中安置、依托小城鎮(zhèn)或工業(yè)園區(qū)安置、建設(shè)移民新村集中安置、依托鄉(xiāng)村旅游區(qū)安置等；分散安置主要包括投親靠友、“插花”安置等其他安置方式。安置方式采取城鎮(zhèn)安置和農(nóng)村安置，城鎮(zhèn)安置主要有城市無(wú)土安置、縣城無(wú)土安置、鄉(xiāng)鎮(zhèn)無(wú)土安置；農(nóng)村安置主要有中心村有土安置和集中有土安置。截至2019 年，全區(qū)已建成易地扶貧搬遷安置區(qū)934 個(gè)，完成搬遷25.2 萬(wàn)人，累計(jì)完成投資達(dá)187.4億元。

（七）六大產(chǎn)業(yè)齊發(fā)力為西藏脫貧攻堅(jiān)提供新引擎

西藏立足自身優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌安排，緊緊圍繞種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、加工業(yè)、文化旅游業(yè)、商貿(mào)流通業(yè)、資源開(kāi)發(fā)利用六大產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，培育產(chǎn)業(yè)發(fā)展新引擎，把特色產(chǎn)業(yè)作為脫貧攻堅(jiān)的“主引擎”，把青稞、牦牛產(chǎn)業(yè)作為特色農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)牧民增收的主攻方向，把旅游業(yè)作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支柱性產(chǎn)業(yè)，通過(guò)優(yōu)質(zhì)品種改良，農(nóng)田高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，牦牛和黃牛改良培育，牦牛肉和藏香豬農(nóng)畜產(chǎn)品加工，藏醫(yī)藥、藏毯、民族服飾、民族家具等民族手工業(yè)，鄉(xiāng)村旅游和休閑旅游發(fā)展、面向南亞大通道的商貿(mào)流通業(yè)，鄉(xiāng)村電子商務(wù)，光伏和凈水清潔能源開(kāi)發(fā)利用等產(chǎn)業(yè)，為西藏脫貧攻堅(jiān)提供了新的引擎，助推西藏脫貧攻堅(jiān)提速，提升了脫貧攻堅(jiān)效率。截至2019 年，西藏累計(jì)實(shí)施產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目2639個(gè)，落實(shí)產(chǎn)業(yè)扶貧資金347.86億元，帶動(dòng)23.8 萬(wàn)建檔立卡貧困戶(hù)如期脫貧，間接帶動(dòng)近40萬(wàn)名農(nóng)牧民實(shí)現(xiàn)增收致富。

三、未來(lái)展望：后脫貧時(shí)代的貧困治理長(zhǎng)效機(jī)制

（一）建立防范返貧的監(jiān)測(cè)和幫扶長(zhǎng)效機(jī)制

1.建立鞏固脫貧政策體系和工作機(jī)制

加快建立健全鞏固貧困的政策體系和工作機(jī)制：一是各地區(qū)對(duì)脫貧不穩(wěn)定戶(hù)、邊緣人群易返貧戶(hù)、因疫情或其他自然災(zāi)害和意外災(zāi)害以及其他原因造成收入驟減或者支出驟增戶(hù)要建檔立卡，加強(qiáng)跟蹤監(jiān)測(cè)，實(shí)行有針對(duì)性的提前干預(yù)和精準(zhǔn)幫扶，筑牢這一類(lèi)人群返貧“防護(hù)墻”。二是針對(duì)易地扶貧搬遷戶(hù)要建立鞏固幫扶機(jī)制，針對(duì)失農(nóng)失牧戶(hù)，需要建立就業(yè)幫扶政策和機(jī)制?？梢杂伤诘卣疇烤€(xiàn)聯(lián)系企業(yè)優(yōu)先安排這類(lèi)人群就業(yè)，也可以在金融和政策方面扶持其創(chuàng)業(yè)。三是針對(duì)困難群眾可以聯(lián)系政府單位、企事業(yè)單位和富裕家庭建立“守望相助、同舟共濟(jì)”結(jié)親幫扶機(jī)制。

表6 攜手奔小康幫扶名單

2.堅(jiān)持脫貧不脫工作任務(wù)的鞏固機(jī)制

一是摘帽不摘責(zé)任，杜絕脫貧摘帽后放松跟進(jìn)，不再走訪脫貧群眾，不再過(guò)問(wèn)，甩手不管、不干，不獲全勝，決不收兵；二是摘帽不摘政策，杜絕脫貧摘帽后不再宣傳脫貧政策，避免群眾不愿摘帽，消除群眾摘帽后的顧慮；三是摘帽不摘幫扶，杜絕脫貧摘帽后撤攤子、甩包袱、歇歇腳，杜絕降低標(biāo)準(zhǔn)或吊高胃口，及時(shí)掌握返貧和新生貧困人員幫扶措施；四是摘帽不摘監(jiān)管，杜絕急功近利，搞虛假政績(jī)，切實(shí)監(jiān)管脫貧成效，杜絕虛假脫貧、算賬脫貧、指標(biāo)脫貧、游走脫貧的形式主義和官僚主義。

3.建立脫貧成效鞏固回頭看制度

對(duì)建檔立卡數(shù)據(jù)“底數(shù)清”“問(wèn)題清”“對(duì)策清”“責(zé)任清”，促進(jìn)對(duì)建檔立卡人口的動(dòng)態(tài)管理工作；不發(fā)通知、不聽(tīng)匯報(bào)、直奔基層、直插現(xiàn)場(chǎng)，到有關(guān)縣市區(qū)開(kāi)展座談、調(diào)研，對(duì)脫貧攻堅(jiān)的全過(guò)程、各環(huán)節(jié)全面開(kāi)展“回頭看”；根據(jù)各自職責(zé)形成工作任務(wù)分工表，對(duì)“回頭看”內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化分解，明確工作任務(wù)、重點(diǎn)問(wèn)題、整改方向、牽頭部門(mén)和責(zé)任部門(mén)；全面排查“兩不愁三保障”實(shí)現(xiàn)的突出問(wèn)題，確保脫貧工作務(wù)實(shí)、過(guò)程扎實(shí)、結(jié)果真實(shí)。

（二）建立后脫貧時(shí)代的貧困識(shí)別和調(diào)整機(jī)制

1.建立城鄉(xiāng)高質(zhì)量相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)體系

2020 年后西藏絕對(duì)貧困基本消除，但并不意味著貧困徹底消除，離高質(zhì)量、高標(biāo)準(zhǔn)脫貧還有較大差距。2020 年前的脫貧標(biāo)準(zhǔn)較低，劃定的貧困線(xiàn)相當(dāng)于世界銀行的極端貧困線(xiàn)，今后我們需要建立更高水平的貧困標(biāo)準(zhǔn)和更高質(zhì)量的貧困治理體系。我國(guó)目前正跨入高收入國(guó)家行列，相對(duì)貧困線(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)要高于世界銀行推薦中等收入國(guó)家采用的消費(fèi)貧困線(xiàn)為每人每天3.1 美元，也要符合國(guó)家未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)和目標(biāo)，要與全面小康社會(huì)的門(mén)檻相匹配[9]，更要與西藏經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，并根據(jù)物價(jià)指數(shù)實(shí)行動(dòng)態(tài)化調(diào)整[10]。

2.建立城鄉(xiāng)結(jié)合的相對(duì)貧困識(shí)別和調(diào)整機(jī)制

隨著西藏城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進(jìn)，越來(lái)越多的青壯年勞動(dòng)力進(jìn)入城鎮(zhèn)，使得一些農(nóng)牧區(qū)出現(xiàn)青壯年勞動(dòng)力短缺，留守兒童、留守老人、留守婦女等群體貧困問(wèn)題越發(fā)凸顯，以及因病致癱導(dǎo)致家庭人員無(wú)法外出務(wù)工家庭，農(nóng)牧區(qū)需要重點(diǎn)加強(qiáng)這類(lèi)人群的貧困識(shí)別。與此同時(shí)，大量青壯年涌入城鎮(zhèn)后，因?qū)W歷低下、技術(shù)缺乏、能力有限導(dǎo)致缺乏合適的就業(yè)崗位，加之進(jìn)城后吃飯、租房、出行交通等費(fèi)用加大而淪為貧困，加劇城市貧困問(wèn)題。因此，后脫貧時(shí)代需要統(tǒng)籌農(nóng)村和城市貧困人口，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的相對(duì)貧困制度。隨著城市務(wù)工人員工作落實(shí)穩(wěn)定后，根據(jù)實(shí)際情況適時(shí)調(diào)整人員，實(shí)行有進(jìn)有出的動(dòng)態(tài)化管理。

（三）創(chuàng)新后脫貧時(shí)代相對(duì)貧困的幫扶機(jī)制

1.建立外在幫扶和內(nèi)生發(fā)展相結(jié)合的幫扶機(jī)制

2020 年之前西藏脫貧攻堅(jiān)是中央發(fā)揮政治優(yōu)勢(shì)和制度優(yōu)勢(shì)，組織全國(guó)各省市和中央企業(yè)等外部力量，在短期內(nèi)資金、資源、人才等方面的集聚投入，一定程度會(huì)帶來(lái)貧困村、貧困戶(hù)內(nèi)在動(dòng)力機(jī)制的退化和弱化，甚至?xí)霈F(xiàn)“等、靠、要”思想。因此，在相對(duì)貧困幫扶過(guò)程中，在繼續(xù)加強(qiáng)外源動(dòng)力機(jī)制不減情況下，需要培育和發(fā)展內(nèi)源動(dòng)力，尤其是自發(fā)動(dòng)力、就業(yè)技術(shù)、生計(jì)發(fā)展的能力等方面的提升，變“我是貧困戶(hù)”為“我是致富戶(hù)”。各地區(qū)打破各方面的壁壘，實(shí)現(xiàn)互通互聯(lián)、機(jī)制共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，解決各地區(qū)“信息孤島”[11]，因地制宜發(fā)展差異化的產(chǎn)業(yè)，壯大地區(qū)自我發(fā)展能力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

2.建立相對(duì)貧困與鄉(xiāng)村振興深度融合機(jī)制

相對(duì)貧困表現(xiàn)為區(qū)域內(nèi)部發(fā)展不平衡，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要縮小區(qū)域發(fā)展失衡，解決相對(duì)貧困將貫穿于鄉(xiāng)村振興的全過(guò)程。因此，二者相輔相成[12]。結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推進(jìn)實(shí)施撤并搬遷類(lèi)村莊與生態(tài)宜居搬遷等工程，解決好搬遷戶(hù)原有的承包地、林地、宅基地等資產(chǎn)的轉(zhuǎn)移和承接；全面排查這兩類(lèi)搬遷群眾的現(xiàn)實(shí)困境，積極引導(dǎo)搬遷群眾就業(yè)，培育提升搬遷群眾務(wù)工經(jīng)商能力；注重“扶志+扶智”，持續(xù)改善搬遷地發(fā)展條件，完善公共服務(wù)體系，增強(qiáng)搬出地的“造血”功能；切實(shí)保障搬遷群眾搬得出、留得住、能致富，積極利用社區(qū)文化引導(dǎo)搬遷戶(hù)守望相助、鄰里和諧，增強(qiáng)搬遷戶(hù)歸屬感。

3.探索物質(zhì)貧困與精神貧困的扶持措施

大量研究證實(shí)部分貧困人口缺乏參與意識(shí)使得扶貧項(xiàng)目難以推進(jìn)[13]。因此，積極參與對(duì)脫貧致富有著重要的作用。加強(qiáng)勞動(dòng)者扶貧致富觀念的宣傳，宣傳優(yōu)秀脫貧單位和脫貧致富個(gè)人，講好西藏脫貧致富故事；消除宗教消極影響，樹(shù)立正確的消費(fèi)觀，理性安排宗教消費(fèi)，將更多的資金用到發(fā)展生產(chǎn)和改善生活條件上；建立激勵(lì)措施，將群眾參與脫貧致富與政策扶持掛鉤，對(duì)自主創(chuàng)業(yè)、鄉(xiāng)村能人、致富帶頭人等人員給予正向激勵(lì)，可以評(píng)選優(yōu)秀榜樣和發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)不愿外出務(wù)工、不愿種地養(yǎng)殖、不參加公共事務(wù)、不參加產(chǎn)業(yè)發(fā)展等好吃懶做的行為和個(gè)人予以通報(bào)批評(píng)，強(qiáng)化獎(jiǎng)懲措施；積極探索“扶智+扶志”模式，增強(qiáng)貧困群體“造血”功能，逐步消除精神貧困。