海洋經(jīng)濟(jì)與海洋環(huán)境治理中的政府行為分析

鄭麗莊

摘要：海洋資源的開(kāi)發(fā)利用對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要的作用。近三十年來(lái)，隨著海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，海洋環(huán)境也面臨著嚴(yán)峻的考驗(yàn)。由于過(guò)度養(yǎng)殖，一些海域出現(xiàn)污染嚴(yán)重的現(xiàn)象。以寧德市為例，政府部門(mén)曾對(duì)該市海洋環(huán)境治理進(jìn)行不同程度的介入，但治理效果甚微;隨著2017年中央環(huán)保督察反饋問(wèn)題后，政府的干預(yù)取得顯著成效，海洋環(huán)境明顯改善，究其原因是地方政府加大對(duì)海洋環(huán)境治理的立法及執(zhí)法力度，同時(shí)在決策時(shí)充分考慮了漁民的切身利益。

關(guān)鍵詞：海洋;污染;環(huán)境治理;政府行為

我國(guó)沿海地區(qū)擁有豐富的海洋資源，合理開(kāi)發(fā)利用海洋資源，綜合防治陸海污染、加大海洋環(huán)境保護(hù)力度，對(duì)保障海洋環(huán)境健康和安全，促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要的作用。本課題主要以寧德市為樣本，試圖從海洋環(huán)境保護(hù)管理制度和管控措施等方面分析政府的行為，以期為政府在海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展和海洋環(huán)境治理方面的干預(yù)行為提供參考依據(jù)。

一、寧德市海洋經(jīng)濟(jì)與海洋環(huán)境基本情況及存在問(wèn)題

（一）寧德市海洋環(huán)境基本情況

寧德市位于福建東北翼沿海，土地面積1.34萬(wàn)平方公里，與其直接相鄰的海域面積達(dá)4.46萬(wàn)平方公里，海岸線1046公里，海域面積及海岸線長(zhǎng)度均占全省的近三分之一。

全市九個(gè)縣市區(qū)中四個(gè)為沿?？h市區(qū)，分別為福鼎、霞浦、福安、蕉城。其中霞浦、福安、蕉城三個(gè)縣市區(qū)圍城一個(gè)海灣，稱為“三沙灣”或“三都澳”，澳內(nèi)海域面積714平方公里，僅有一個(gè)出海口——東沖口，寬度為3公里左右;此外，霞浦東南面還有“福寧灣”，福鼎南部有“沙埕灣”。各灣內(nèi)海域以養(yǎng)殖為主，環(huán)三都澳周邊分布著一些企業(yè);與此同時(shí)，三都澳還是個(gè)軍港，澳內(nèi)分布著軍事設(shè)施，軍用船只與民用船只均通過(guò)東沖口進(jìn)出。

（二）寧德市海洋經(jīng)濟(jì)基本情況

三都澳內(nèi)的官井洋在歷史上曾經(jīng)是全國(guó)唯一的一個(gè)內(nèi)灣性的黃魚(yú)產(chǎn)卵場(chǎng)，每年端午節(jié)前，大黃魚(yú)都會(huì)回游到官井洋進(jìn)行產(chǎn)卵繁殖。由于漁民掌握了大黃魚(yú)的特征及漁汛特點(diǎn)，進(jìn)行過(guò)度捕撈，導(dǎo)致七八十年代大黃魚(yú)資源稀少，形不成魚(yú)汛。上個(gè)世紀(jì)九十年代，隨著大黃魚(yú)人工培育技術(shù)的成功，寧德市海洋養(yǎng)殖業(yè)開(kāi)始興起：但由于當(dāng)時(shí)海洋管理的法律還不夠健全，漁民的養(yǎng)殖行為是一種“圈地”的模式，整個(gè)寧德海域也處于“公共池塘”的狀態(tài)。當(dāng)時(shí)寧德整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后，政府無(wú)暇顧及海洋環(huán)境的治理，漁民對(duì)海洋環(huán)境的保護(hù)意識(shí)還比較薄弱。隨著養(yǎng)殖規(guī)模的擴(kuò)大，寧德海洋環(huán)境治理問(wèn)題開(kāi)始凸顯。

（三）寧德市海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生的問(wèn)題

早在三十年前，習(xí)近平同志擔(dān)任寧德地委書(shū)記期間，他就指出，“寧德的優(yōu)勢(shì)在?！?。“靠海吃海念海經(jīng)”成為寧德人民、尤其海邊漁民發(fā)展大農(nóng)業(yè)的方略。經(jīng)過(guò)三十年的發(fā)展，寧德人民已經(jīng)擺脫了貧困，即將實(shí)現(xiàn)全面小康的宏偉目標(biāo)。海養(yǎng)活了閩東一大半的百姓，但在近三十年海洋養(yǎng)殖的歷史中，寧德海洋環(huán)境也遭受了巨大的承載壓力，出現(xiàn)了一些亟待解決的問(wèn)題。

1.近海水質(zhì)情況不容樂(lè)觀

隨著寧德市海洋養(yǎng)殖規(guī)模的擴(kuò)大，以及近年來(lái)，周邊連江、羅源等海域?qū)嵤┩损B(yǎng)轉(zhuǎn)產(chǎn)政策，一些外地養(yǎng)殖戶將養(yǎng)殖搬到了寧德，進(jìn)一步擴(kuò)大了寧德的養(yǎng)殖規(guī)模，讓寧德海洋環(huán)境承載了更大的壓力。尤其是寧德海域內(nèi)的三都澳，腹大口小，澳內(nèi)海域面積714平方公里，僅有一個(gè)3公里左右的出口，因此自凈能力相對(duì)較弱。以30天為一個(gè)周期，其內(nèi)灣與外灣的的水體交換能力僅為44.6%。大面積、高強(qiáng)度的海上養(yǎng)殖，造成網(wǎng)箱下部的海底堆積起大量的殘餌，使得養(yǎng)殖水體富營(yíng)養(yǎng)化，這也成了寧德海域、尤其是三都澳內(nèi)的最大污染源：除此之外，海上養(yǎng)殖作業(yè)人員生活污水和作業(yè)船舶含油污水等直接流人海中，也對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境造成影響。這種傳統(tǒng)養(yǎng)殖的無(wú)序、粗放狀況，打破了自成系統(tǒng)的海洋動(dòng)植物生態(tài)鏈的平衡，使得寧德海域近海水質(zhì)不容樂(lè)觀。

從寧德市生態(tài)環(huán)境局公布的數(shù)據(jù)看，該市近海水質(zhì)達(dá)標(biāo)率始終偏低。2005年至2010年，各站位對(duì)照該市功能區(qū)水質(zhì)類別要求，近海水質(zhì)達(dá)標(biāo)率均在15%以下，其中2005年達(dá)標(biāo)率僅為4.2%;2010年至2015年，近海水質(zhì)達(dá)標(biāo)率逐年提升，2014、2015年達(dá)標(biāo)率達(dá)到50%;2016年、2017年，全市近岸海域水一類～二類水質(zhì)比例均為52.9%;2018年，全市近岸海域水一類～二類水質(zhì)比例為47.1%，與上年相比下降5.8個(gè)百分點(diǎn)。近岸海域水質(zhì)總體受無(wú)機(jī)氮、活性磷酸鹽污染。

2.航道受阻嚴(yán)重

三都澳曾經(jīng)是東海一顆璀璨的明珠，令世人無(wú)限向往：但如今的三都澳，對(duì)于許多游客來(lái)說(shuō)，印象深刻的是大量海漂垃圾。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年，三都澳海域養(yǎng)殖貝藻類面積達(dá)1.6萬(wàn)公頃、各類魚(yú)類36.5萬(wàn)箱，有近10萬(wàn)生產(chǎn)作業(yè)人員居住在該海域及周邊。近年來(lái)，隨著養(yǎng)殖密度增大、陸源污染物持續(xù)排人和城鎮(zhèn)圍填海大幅擴(kuò)張，海漂垃圾增多、航道受阻等問(wèn)題也逐漸顯現(xiàn)。由于過(guò)度養(yǎng)殖，寧德海域，尤其三都澳內(nèi)有大量錨地和通航航道被侵占。來(lái)往船只經(jīng)常出現(xiàn)螺旋槳被養(yǎng)殖的繩子、廢棄漂浮物等纏繞住的情況。為了避開(kāi)養(yǎng)殖區(qū)，船只往往需要花費(fèi)更多的航行時(shí)間。與此同時(shí)，由于設(shè)施維護(hù)的固體廢棄物及養(yǎng)殖作業(yè)人員生活在海上，產(chǎn)生了大量垃圾漂浮在海上，如一些未拆除的老舊木質(zhì)漁排、廢棄泡沫浮球等漂浮物，對(duì)海洋環(huán)境也產(chǎn)生了一定的影響。

3.養(yǎng)殖區(qū)“白點(diǎn)病”頻發(fā)

近10年來(lái)，寧德海域由于漁民的不科學(xué)養(yǎng)殖，導(dǎo)致澳內(nèi)時(shí)常爆發(fā)大面積的“白點(diǎn)病”，尤其是2009年至2014年間，“白點(diǎn)病”頻繁爆發(fā);2015年至2018年，形勢(shì)較好，沒(méi)有出現(xiàn)大面積的魚(yú)病，但2019年澳內(nèi)又再次爆發(fā)了大面積的“白點(diǎn)病”。從澳內(nèi)蕉城區(qū)的相關(guān)數(shù)據(jù)看，2018年其養(yǎng)殖已經(jīng)覆蓋幾乎所有的淺海，淺海養(yǎng)殖面積已達(dá)到海洋功能規(guī)劃的淺海可養(yǎng)殖面積的2.2倍。在高溫、多雨天氣下，高密度的養(yǎng)殖使得魚(yú)群缺氧嚴(yán)重，容易導(dǎo)致魚(yú)病的爆發(fā);此外，一些漁民投喂飼料不科學(xué)、經(jīng)常投喂冰鮮魚(yú)蝦餌料，也容易產(chǎn)生魚(yú)病，導(dǎo)致魚(yú)類大量死亡。

二、不同階段海洋環(huán)境治理中的政府行為分析

在海洋環(huán)境治理中，由于海洋資源的不可分割性，使得海洋環(huán)境治理極易陷入哈丁的“公地悲劇”。海洋資源更多被視為公共資源，對(duì)于海洋環(huán)境的治理，人們習(xí)慣地依賴于政府。在寧德市海洋環(huán)境治理中，也曾一度陷入“公地悲劇”。之后，隨著養(yǎng)殖規(guī)模的擴(kuò)大，寧德海洋環(huán)境惡化，政府開(kāi)始介入海洋環(huán)境治理。在不同階段，政府采取了不同的治理措施，因此對(duì)海洋環(huán)境的影響效果也不相同。

（一）鼓勵(lì)發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)時(shí)期（1996年以前）

1996年以前，由于寧德市經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，海洋養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展緩慢。1986年1月20日第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十四次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》自1986年7月1日起施行，該法規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)全民所有制單位、集體所有制單位和個(gè)人充分利用適于養(yǎng)殖的水域、灘涂，發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)，”同時(shí)規(guī)定“從事養(yǎng)殖生產(chǎn)應(yīng)當(dāng)保護(hù)水域生態(tài)環(huán)境，科學(xué)確定養(yǎng)殖密度，合理投餌、施肥、使用藥物，不得造成水域的環(huán)境污染?！?989年，福建省根據(jù)該法制定了《福建省實(shí)施<中華人民共和國(guó)漁業(yè)法>辦法》，該辦法同樣“鼓勵(lì)單位和個(gè)人充分利用適于養(yǎng)殖的海域和內(nèi)陸水域發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)”。1986--1995年期間，寧德海洋養(yǎng)殖業(yè)還處在起步階段，因此，政府對(duì)于漁民進(jìn)行海洋養(yǎng)殖持鼓勵(lì)態(tài)度。同時(shí)，由于當(dāng)時(shí)養(yǎng)殖規(guī)模小，對(duì)海洋環(huán)境沒(méi)有產(chǎn)生明顯影響，因此，這一時(shí)期政府部門(mén)沒(méi)有過(guò)多關(guān)注該市海洋環(huán)境發(fā)展?fàn)顩r，。

（二）“公共地”時(shí)期（1996-2000年）

1996--2000年，寧德海上養(yǎng)殖業(yè)開(kāi)始大范圍興起，除了環(huán)三都澳周邊的本地漁民，還有大批來(lái)自省內(nèi)平潭、福清、長(zhǎng)樂(lè)一帶以及部分省外、海外的外地漁民涌入三都澳進(jìn)行養(yǎng)殖。這一時(shí)期的三都澳就像一個(gè)“公共地”，漁民只想著如何使自己的利益最大化，很少人去關(guān)注整個(gè)三都澳的生態(tài)環(huán)境、關(guān)心三都澳的發(fā)展未來(lái)。漁民習(xí)慣將自己的生產(chǎn)、生活垃圾往海里扔，將生產(chǎn)、生活污水往海里倒。海上到處漂浮著塑料袋、塑料瓶以及病死魚(yú)等垃圾，時(shí)不時(shí)散發(fā)出惡臭。

與此同時(shí)，這一時(shí)期我國(guó)關(guān)于海域環(huán)境治理的相關(guān)法律并不健全。首先，在海洋使用權(quán)上比較模糊。1986年制定實(shí)施的《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》第十條中規(guī)定，“全民所有的水面、灘涂可以確定給全民所有制單位和集體所有制單位使用，從事養(yǎng)殖生產(chǎn)?！坝捎谠摲](méi)有明確規(guī)定如何核發(fā)養(yǎng)殖使用證，因此，各地在實(shí)際執(zhí)行的程序中不可避免地存在一定的隨意性。寧德市由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展緩慢，因此在這一時(shí)期，對(duì)漁民的養(yǎng)殖行為更多持鼓勵(lì)態(tài)度，在全民所有的水面、灘涂的使用權(quán)上，默認(rèn)“誰(shuí)圍墾，誰(shuí)使用”;而那些外地來(lái)的養(yǎng)殖戶也只需要象征性地向與養(yǎng)殖區(qū)域臨近的村委會(huì)繳納少量的租金。

其次，對(duì)漁民的排污及傾倒行為監(jiān)管難度大。盡管1982年我國(guó)出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》中有規(guī)定：“直接向海洋排放污染物的單位和個(gè)人，必須按照國(guó)家規(guī)定繳納排污費(fèi)。依照法律規(guī)定繳納環(huán)境保護(hù)稅的，不再繳納排污費(fèi)。向海洋傾倒廢棄物，必須按照國(guó)家規(guī)定繳納傾倒費(fèi)。根據(jù)本法規(guī)定征收的排污費(fèi)、傾倒費(fèi)，必須用于海洋環(huán)境污染的整治，不得挪作他用?！钡趯?shí)際的海洋環(huán)境中，對(duì)于環(huán)海居民及海上養(yǎng)殖漁民的排放行為和傾倒行為無(wú)法做到實(shí)時(shí)監(jiān)控，尤其對(duì)于漁民隨手亂扔垃圾的行為更是無(wú)法做到實(shí)時(shí)監(jiān)管。這一時(shí)期，由于缺乏相應(yīng)的處罰管理辦法，即使明確了某些企業(yè)或個(gè)人的排污、傾倒行為，也只能對(duì)其征收相應(yīng)的排污費(fèi)和傾倒費(fèi)，而無(wú)法對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)的處罰、達(dá)到懲治的目的。

第三，對(duì)海上已產(chǎn)生的垃圾管理存在法律真空。盡管1983年9月2日第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)、自1984年1月1日起施行的《中華人民共和國(guó)海上交通安全法》中規(guī)定：發(fā)現(xiàn)“有妨礙航行安全的障礙物、漂流物”，“應(yīng)當(dāng)迅速報(bào)告主管機(jī)關(guān)”，但在寧德海域的實(shí)際航行過(guò)程中，來(lái)往船只遇到障礙物、漂流物往往選擇避開(kāi)，即使遇到螺旋槳被纏繞，也只是進(jìn)行割繩處理等簡(jiǎn)單操作后離開(kāi)，很少船舶會(huì)選擇報(bào)告主管機(jī)關(guān)。由于寧德海域面積廣，漁民分散居住在海上的各個(gè)養(yǎng)殖區(qū)，單靠海洋監(jiān)管部門(mén)的有限力量無(wú)法達(dá)到有效監(jiān)管的目的。同時(shí)，由于缺乏相關(guān)法律規(guī)定，環(huán)保部門(mén)也無(wú)法將管理觸角延伸至海上漁民。

值得一提的是，1997年，在政府相關(guān)部門(mén)的建議下，曾有私人投資購(gòu)買了垃圾船，在岸上建起垃圾填埋場(chǎng)，成立“海上環(huán)衛(wèi)隊(duì)”，嘗試有償回收漁民垃圾。但由于廣大漁民環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)，上交垃圾管理費(fèi)的意愿不高，隨著油價(jià)上漲，漁民更是拒絕該“海上環(huán)衛(wèi)隊(duì)”提價(jià)的要求，因此，這支“海上環(huán)衛(wèi)隊(duì)”運(yùn)行不到3年就無(wú)法繼續(xù)維持下去了。

由此可以看出，這一時(shí)期由于相關(guān)法律不健全，政府監(jiān)管力量薄弱，漁民環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)，導(dǎo)致了三都澳海域處于“公共地”的生產(chǎn)模式，這也使得該海域生態(tài)環(huán)境逐漸惡化。

（三）海域確權(quán)及漁業(yè)規(guī)范時(shí)期（2001-2012年）

2000年之后，隨著海洋環(huán)境的惡化，社會(huì)各界逐漸意識(shí)到海洋環(huán)境治理中存在的問(wèn)題。國(guó)家出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》，明確了海域使用權(quán)登記辦法;同時(shí)對(duì)我國(guó)漁業(yè)進(jìn)行了進(jìn)一步的規(guī)范。

首先，制定與實(shí)施《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》、《海域使用權(quán)登記辦法》。中華人民共和國(guó)第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十四次會(huì)議2001年10月27日通過(guò)了《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》，自2002年1月1日起施行。該法對(duì)海洋功能區(qū)劃、申請(qǐng)與審批、海域使用權(quán)、海域使用金、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任等作了規(guī)定。從此，關(guān)于海域使用管理有了明確的法律規(guī)定。2002年7月，國(guó)家海洋局根據(jù)《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》，制定了《海域使用權(quán)登記辦法》，進(jìn)一步對(duì)海域使用權(quán)的登記辦法進(jìn)行了明確;2006年，在原有登記辦法的基礎(chǔ)上，國(guó)家海洋局重新制定了《海域使用權(quán)登記辦法》，于2007年1月1日起施行，并將原有的登記辦法進(jìn)行廢除。

其次，四次修正《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》。全國(guó)人大常委會(huì)分別在2000年、2004年、2009年、2013年對(duì)1986年1月20日第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十四次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》進(jìn)行了四次修正，針對(duì)該法實(shí)施中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)和法律責(zé)任等方面作了補(bǔ)充、修改和完善。

2000～2013年這一時(shí)期，寧德市政府主要依據(jù)《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》、《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》的有關(guān)規(guī)定，對(duì)寧德海域使用權(quán)進(jìn)行確認(rèn)并對(duì)海上養(yǎng)殖、捕撈等進(jìn)行規(guī)范管理;特別是從2011年開(kāi)始，寧德市政府加大了規(guī)范養(yǎng)殖的管理力度。2011年3月14日，寧德市政府連續(xù)發(fā)布了寧政文[2011]89號(hào)《寧德市人民政府關(guān)于劃定海上養(yǎng)殖“三區(qū)”范圍的通告》、寧政文[2011]90號(hào)《寧德市人民政府關(guān)于加強(qiáng)海上養(yǎng)殖業(yè)長(zhǎng)效管理的若干意見(jiàn)》兩份文件，對(duì)三沙灣和沙埕港海上水產(chǎn)養(yǎng)殖“三區(qū)”（養(yǎng)殖區(qū)、臨時(shí)養(yǎng)殖區(qū)、禁養(yǎng)區(qū)）進(jìn)行范圍劃定，并制定措施對(duì)全市海上養(yǎng)殖進(jìn)行長(zhǎng)效管理。2011年11月9日，寧德市政府再次發(fā)布寧政[2011]19號(hào)文件《寧德市人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)海洋管理工作的若干意見(jiàn)》，對(duì)進(jìn)一步加強(qiáng)海域使用管理、海洋環(huán)境保護(hù)、海島開(kāi)發(fā)和保護(hù)、海洋執(zhí)法監(jiān)察等提出要求并提出落實(shí)保障措施，強(qiáng)調(diào)要依法用海、防治海洋污染。

盡管這一時(shí)期，相關(guān)法律制度逐漸完善，但在實(shí)際的執(zhí)行中，由于缺乏相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制，“靠海吃?！钡拈}東沿海漁民始終無(wú)法將海洋環(huán)境保護(hù)置于個(gè)人利益之上，他們依然選擇見(jiàn)縫插針，不斷擴(kuò)大養(yǎng)殖面積，這就導(dǎo)致寧德海洋環(huán)境持續(xù)惡化。

（四）加大海洋環(huán)境保護(hù)力度時(shí)期（十八大以來(lái)）

黨的十八大以來(lái)，黨中央加大了生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度，寧德市海洋環(huán)境保護(hù)力度也明顯增強(qiáng)。在此期間，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)于2013年、2016年、2017年對(duì)1999年修訂的《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)行了三次修正。寧德市人民政府從2013年開(kāi)始，每年都發(fā)布《寧德市人民政府關(guān)于在官井洋大黃魚(yú)繁殖保護(hù)區(qū)內(nèi)階段性限航的通告》，根據(jù)大黃魚(yú)的生活習(xí)性，每年在大黃魚(yú)進(jìn)場(chǎng)產(chǎn)卵期間采取限制航行措施。2014年6月4日，蕉城區(qū)海洋與漁業(yè)局、三都鎮(zhèn)黨委政府在三都海域成立了寧德市首個(gè)海上環(huán)衛(wèi)處，從此，三都海域有了清理“海漂垃圾”的專業(yè)隊(duì)伍。2013年至2018年，寧德沿海各縣市區(qū)開(kāi)展了多次海上綜合整治，但由于缺乏可借鑒的經(jīng)驗(yàn)，治理效果并不明顯。在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，由于補(bǔ)償手續(xù)太過(guò)繁雜、申請(qǐng)要求高、難度大、資金到位時(shí)間長(zhǎng)，漁民對(duì)浮球、漁排升級(jí)持消極的態(tài)度。

2017年，中央環(huán)保督察組在對(duì)福建進(jìn)行環(huán)保督察時(shí)，指出寧德海洋環(huán)境中存在的突出問(wèn)題，如過(guò)度開(kāi)發(fā)、超規(guī)劃養(yǎng)殖、在海洋保護(hù)區(qū)內(nèi)違規(guī)養(yǎng)殖等。福建省政府在批準(zhǔn)該市海洋功能區(qū)劃時(shí)，違背了福建省海洋功能區(qū)劃（2011-2020）的有關(guān)要求，過(guò)度增加了該市開(kāi)發(fā)性用海面積;按規(guī)劃，寧德市三沙灣養(yǎng)殖面積為1.32萬(wàn)公頃，但其實(shí)際養(yǎng)殖面積達(dá)到了1.65萬(wàn)公頃，截至2017年5月，三沙灣禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)仍然存在348公頃的網(wǎng)箱養(yǎng)殖和5010公頃的藻類養(yǎng)殖：在國(guó)家重要濕地——寧德環(huán)三都澳濕地水禽紅樹(shù)林自然保護(hù)區(qū)內(nèi)，由于圍海養(yǎng)殖，自2011年以來(lái)，該保護(hù)區(qū)濕地面積減少近170公頃，破壞了當(dāng)?shù)鼐植可鷳B(tài)系統(tǒng)。

為了落實(shí)中央環(huán)保督察反饋意見(jiàn)的整改工作，從源頭改善寧德海洋環(huán)境，2018年，寧德市人民政府根據(jù)《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》、《福建省海洋環(huán)境保護(hù)條例》等法律、法規(guī)，結(jié)合三都澳海域環(huán)境的實(shí)際，相繼出臺(tái)了《寧德市三都澳海域環(huán)境保護(hù)辦法》、《三都澳海域環(huán)境保護(hù)條例》、《寧德市生態(tài)環(huán)境保護(hù)公眾參與保障辦法（試行）》、《寧德市海水養(yǎng)殖水域?yàn)┩恳?guī)劃（2018-2030）》、《海上漁排、藻類養(yǎng)殖設(shè)施升級(jí)改造實(shí)施方案（試行）》、《海上養(yǎng)殖設(shè)施升級(jí)改造專項(xiàng)資金管理暫行辦法》、《海上養(yǎng)殖設(shè)施升級(jí)改造項(xiàng)目產(chǎn)品質(zhì)量控制及驗(yàn)收指導(dǎo)意見(jiàn)》等10多份文件，規(guī)范了漁民的用海行為、簡(jiǎn)化了海上養(yǎng)殖設(shè)施升級(jí)改造補(bǔ)貼的申領(lǐng)手續(xù)，在使“清?！惫ぷ髯龅接蟹梢?、有章可循的同時(shí)，真正考慮到漁民的切身利益。同時(shí)，在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，寧德市人民政府將全市海域劃分為禁養(yǎng)區(qū)、養(yǎng)殖區(qū)和限養(yǎng)區(qū)等功能區(qū)，明確禁養(yǎng)區(qū)堅(jiān)決不允許養(yǎng)殖，限養(yǎng)區(qū)允許適當(dāng)比例養(yǎng)殖，可養(yǎng)區(qū)允許養(yǎng)殖，進(jìn)一步明確了寧德海洋環(huán)境保護(hù)的要求、規(guī)范用海秩序，為后期“清海”工作提供了依據(jù)。

2018年，寧德市政府制定了《寧德市海上養(yǎng)殖綜合整治方案》，分兩階段進(jìn)行海上綜合整治。2018年7月至2019年6月底為第一階段，完成清退、改造升級(jí)總?cè)蝿?wù)的一半，第二階段到2020年6月底結(jié)束。全市加大了對(duì)寧德海洋環(huán)境保護(hù)的執(zhí)法力度，采取集監(jiān)管、檢測(cè)、融資、保險(xiǎn)為一體的治理方式，多管齊下，保證治理的安全、高效和質(zhì)量。針對(duì)養(yǎng)殖戶資金短缺問(wèn)題，寧德市與多家商業(yè)銀行簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，獲得授信30億元，為養(yǎng)殖戶提供貸款支持;對(duì)于如何解決被清退養(yǎng)殖戶的生計(jì)問(wèn)題，主要通過(guò)壓縮整合可養(yǎng)區(qū)和限養(yǎng)區(qū)資源解決一批，引導(dǎo)發(fā)展外海深水網(wǎng)箱養(yǎng)殖解決一批，引導(dǎo)養(yǎng)殖戶上岸轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)解決一批，確保被清退的養(yǎng)殖戶有出路。僅2018年9月至10月期間，全市共開(kāi)展海上聯(lián)合執(zhí)法巡查808次，出動(dòng)執(zhí)法人員11932人（次）、各類執(zhí)法船艇1503艘（次）。一年多來(lái)，全市累計(jì)投入資金32.5億元（含養(yǎng)殖戶投入部分），清退禁養(yǎng)區(qū)漁排13萬(wàn)口、藻類2.4萬(wàn)畝：升級(jí)改造養(yǎng)殖區(qū)和限養(yǎng)區(qū)漁排19.3萬(wàn)口、藻類30.2萬(wàn)畝;清理海漂垃圾1.9萬(wàn)噸、廢舊漁排10.2萬(wàn)口、白色泡沫球264萬(wàn)個(gè)。經(jīng)過(guò)一年的綜合治理，寧德海洋環(huán)境改善成效明顯。如今，隨著海上養(yǎng)殖區(qū)域科學(xué)劃分、海上養(yǎng)殖設(shè)備升級(jí)改造、海上垃圾清理工作規(guī)范、有序地開(kāi)展，寧德海域垃圾成堆的現(xiàn)象已經(jīng)不復(fù)存在，傳統(tǒng)泡沫浮球正在逐漸減少，新型塑膠浮球、塑膠漁排逐漸增多，海水質(zhì)量明顯改善，中華白海豚頻繁出現(xiàn)在該海域。

三、結(jié)論與啟示

目前，對(duì)寧德市海洋環(huán)境治理問(wèn)題的研究，多是從環(huán)境惡化的現(xiàn)象及污染物的來(lái)源進(jìn)行研究，本文從政府行為的視角，對(duì)影響該市海洋環(huán)境的政府決策進(jìn)行分析，得出了以下幾點(diǎn)結(jié)論和啟示。

（一）研究結(jié)論

1.在海洋環(huán)境治理進(jìn)程中起主導(dǎo)作用的是政府決策及其執(zhí)行力度

從寧德市海洋環(huán)境治理的進(jìn)程可以看出，政府決策及執(zhí)行力度高度影響海洋環(huán)境治理進(jìn)程，尤其中央環(huán)保督察對(duì)寧德海洋環(huán)境治理進(jìn)程產(chǎn)生了明顯的積極影響。寧德市海洋環(huán)境治理從缺乏法律規(guī)范到相關(guān)法律制度逐漸完善，從“摸著石頭過(guò)河”到形成有序、高效的治理秩序，在這治理過(guò)程當(dāng)中，地方政府的行為體現(xiàn)了法律先行的方針，但同時(shí)也暴露出地方政府在以往工作中的缺陷。該市政府在以往的海洋環(huán)境治理中，存在“經(jīng)濟(jì)優(yōu)先”的理念，對(duì)海洋環(huán)境的治理只考慮到養(yǎng)殖戶眼前的生計(jì)問(wèn)題，缺乏對(duì)海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的規(guī)劃。中央環(huán)保督察后，該市政府才意識(shí)到海洋環(huán)境保護(hù)的重要性，下決心、花大力氣解決海洋環(huán)境污染問(wèn)題。隨著寧德市政府加大對(duì)海洋環(huán)境綜合整治的立法、執(zhí)法力度，該市海洋環(huán)境得到明顯改善。

2.海洋環(huán)境受養(yǎng)殖邊界影響

海洋的開(kāi)放性為漁民擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模提供了必要的條件。過(guò)去由于制度不夠完善，漁民的養(yǎng)殖范圍缺乏邊界，不少漁民受利益驅(qū)使，不斷擴(kuò)大自己的養(yǎng)殖規(guī)模，造成大量海面及灘涂被占用。當(dāng)禁養(yǎng)區(qū)、保護(hù)區(qū)被大面積占用后，局部海洋生態(tài)系統(tǒng)遭受破壞，影響了整個(gè)海洋環(huán)境。隨著政府對(duì)海洋功能區(qū)進(jìn)行規(guī)劃及嚴(yán)格按規(guī)劃實(shí)施后，海洋環(huán)境有了明顯好轉(zhuǎn)。由此可以看出，海洋環(huán)境受漁民養(yǎng)殖邊界的影響。

3.公眾參與海洋環(huán)境治理行為主要受利益因素影響

從寧德市海洋環(huán)境治理的進(jìn)程中，可以看出過(guò)去公眾對(duì)該市海洋環(huán)境治理持消極態(tài)度，主要是基于利益因素。漁民“靠海吃海”，讓漁民改變?cè)械酿B(yǎng)殖方式，搬離禁養(yǎng)區(qū)或者升級(jí)養(yǎng)殖設(shè)備，需要增加不少的成本，單靠漁民自身的力量無(wú)法完成，因此，長(zhǎng)期以來(lái)，寧德市海洋環(huán)境治理效果甚微。隨著《海上漁排、藻類養(yǎng)殖設(shè)施升級(jí)改造實(shí)施方案（試行）》、《海上養(yǎng)殖設(shè)施升級(jí)改造專項(xiàng)資金管理暫行辦法》的實(shí)施，漁民所擔(dān)憂的資金問(wèn)題有了相應(yīng)的保障，許多漁民自發(fā)申請(qǐng)?jiān)O(shè)施改造;隨著法治社會(huì)的發(fā)展，漁民的法律意識(shí)也逐漸增強(qiáng)，對(duì)于政府規(guī)范養(yǎng)殖區(qū)域、給漁民頒發(fā)養(yǎng)殖證等行為，漁民深知其法律保障的意義，因此也樂(lè)見(jiàn)其成。由此可見(jiàn)，當(dāng)公眾的利益前提得到滿足后，其參與海洋環(huán)境治理的積極陛也得以激發(fā)。

（二）實(shí)踐啟示

在海洋環(huán)境的治理中，政府部門(mén)的決策及執(zhí)行力度對(duì)海洋環(huán)境有著明顯的影響。為了保證海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展與海洋環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，政府部門(mén)應(yīng)在實(shí)事求是基礎(chǔ)上，因地制宜地做好海洋功能區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，規(guī)范漁民的養(yǎng)殖邊界，并嚴(yán)格按照規(guī)劃實(shí)施管理，對(duì)于企業(yè)與公眾的違規(guī)用海行為進(jìn)行嚴(yán)厲打擊，通過(guò)間接或直接的方式達(dá)到治理的目的，以保障海洋各區(qū)域發(fā)揮其應(yīng)有的功能。政府部門(mén)在制定海洋環(huán)境治理相關(guān)決策時(shí)應(yīng)充分考慮公眾的切身利益，充分保障公眾的合法權(quán)益：當(dāng)治理行為涉及到公眾利益損失時(shí)，應(yīng)制定合理的利益補(bǔ)償機(jī)制，從而保障政策的可執(zhí)行性，以此達(dá)到有效治理的目標(biāo)。