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    對(duì)農(nóng)信社人員履職的思考

    2020-12-07 10:53:22王越萍
    銀行家 2020年11期
    關(guān)鍵詞:管理

    王越萍

    2020年6月20日,十三屆全國人大常委會(huì)第十九次會(huì)議表決通過了《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》(以下簡稱《政務(wù)處分法》),7月1日起正式施行。這部法律的頒布意義深遠(yuǎn),既強(qiáng)化了對(duì)公職人員的管理監(jiān)督,也解決了“政紀(jì)不適用,黨紀(jì)管不了”的問題,使政務(wù)處分匹配黨紀(jì)處分、銜接刑事處罰,構(gòu)筑起懲戒公職人員違法行為的嚴(yán)密法網(wǎng)。

    作為新中國成立以來第一部全面系統(tǒng)規(guī)范公職人員懲戒制度的國家法律,《政務(wù)處分法》的出臺(tái)不僅實(shí)現(xiàn)了不同公職人員處分標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一,有利于提升政務(wù)處分工作的法治化、規(guī)范化水平,而且對(duì)農(nóng)信社從業(yè)人員的履職帶來巨大影響,必須引起警示和思考。

    《政務(wù)處分法》的適用對(duì)象

    《政務(wù)處分法》適用的對(duì)象包括所有行使公權(quán)力的公職人員,根據(jù)該法第二條規(guī)定,這些公職人員是指《中華人民共和國監(jiān)察法》第十五條規(guī)定的六類人員:公務(wù)員以及參照《中華人民共和國公務(wù)員法》管理的人員;法律、法規(guī)授權(quán)或者受國家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員;國有企業(yè)管理人員;公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位從事管理的人員;基層群眾性自治組織中從事管理的人員;其他依法履行公職的人員。

    對(duì)農(nóng)信社從業(yè)人員的監(jiān)督管理可參照第3類“國有企業(yè)管理人員”和第6類“其他依法履行公職人員”。

    農(nóng)信社從業(yè)人員身份的識(shí)別與界定

    農(nóng)信社從業(yè)人員根據(jù)其履職情況可以劃分為兩大類,一類是在行業(yè)管理部門履職的管理人員,另一類是縣域獨(dú)立法人農(nóng)信社的經(jīng)營管理人員。筆者以為,這兩類人員的履職行為都受《政務(wù)處分法》的監(jiān)督制約。

    2018年6月30日中共中央和國務(wù)院聯(lián)合頒布出臺(tái)了《關(guān)于完善國有金融資本管理的指導(dǎo)意見》。該意見明確指出:“國有金融資本是指國家及其授權(quán)投資主體直接或間接對(duì)金融機(jī)構(gòu)出資所形成的資本和應(yīng)享有的權(quán)益。憑借國家權(quán)力和信用支持的金融機(jī)構(gòu)所形成的資本和應(yīng)享有的權(quán)益,納入國有金融資本管理。”由此我們可以認(rèn)為,所謂的國有金融企業(yè)從資本上認(rèn)定包括兩種類型,一是國家及其授權(quán)投資主體直接或間接投資的金融企業(yè),二是憑借國家權(quán)力和信用支持的金融企業(yè)。顯而易見,農(nóng)信社應(yīng)該屬于第二類,是納入國有金融資本管理的金融機(jī)構(gòu)。

    2003年,根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于印發(fā)深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案的通知》(國發(fā)〔2003〕15號(hào)文件),全國農(nóng)信社啟動(dòng)了新一輪體制改革。在推進(jìn)以法人為單位的信用社產(chǎn)權(quán)制度改革的過程中,一系列國家和地方政府優(yōu)撫政策的落地推動(dòng)了2003年農(nóng)村信用社體制改革的順利啟動(dòng)與完成,使如今農(nóng)信社的改革與發(fā)展獲得了豐碩成果。優(yōu)撫政策包括:以歷年積累沖抵歷史掛賬虧損;法人所在各級(jí)縣(市、區(qū))政府根據(jù)區(qū)域政府的實(shí)際情況,通過土地、財(cái)政現(xiàn)金注資、政府有價(jià)資產(chǎn)等,為農(nóng)信社改革成為一級(jí)法人聯(lián)社和合作銀行進(jìn)行了負(fù)資產(chǎn)的填平補(bǔ)齊;央行通過再貸款或?qū)m?xiàng)票據(jù)置換等形式進(jìn)行改革扶持,財(cái)政部也針對(duì)信用社改革出臺(tái)了三年期的減稅扶持政策,地方稅務(wù)部門對(duì)農(nóng)信社的資產(chǎn)權(quán)證辦理進(jìn)行了部分稅費(fèi)減免;負(fù)資產(chǎn)填平補(bǔ)齊后再邀約員工、區(qū)域內(nèi)農(nóng)戶和企業(yè)法人出資入股募集資本金。同時(shí),國務(wù)院《關(guān)于印發(fā)深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案的通知》還明確規(guī)定信用社的管理權(quán)交由省級(jí)地方政府負(fù)責(zé),“不把對(duì)信用社的管理權(quán)下放給地(市)和縣、鄉(xiāng)政府”;還規(guī)定了省級(jí)人民政府履行信用社管理的四項(xiàng)職責(zé),其中第三條職責(zé)明文規(guī)定省政府“統(tǒng)一組織有關(guān)部門防范和處置轄內(nèi)信用社的金融風(fēng)險(xiǎn),今后對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的處置,在省級(jí)人民政府承諾由中央財(cái)政從轉(zhuǎn)移支付中扣劃的前提下,中央銀行可以提供臨時(shí)支持”,這就是說,農(nóng)村信用社的生產(chǎn)經(jīng)營是由國家信用作最后兜底的。而在農(nóng)村信用社發(fā)展壯大的過程中,農(nóng)村信用社享受了國家信用支持帶來的紅利,如獲得低息支農(nóng)再貸款、發(fā)行低利率專項(xiàng)小微債等。所有這一切都符合“憑借國家權(quán)力和信用支持的金融機(jī)構(gòu)所形成的資本和應(yīng)享有的權(quán)益,納入國有金融資本管理”的精神和特質(zhì),因此,毋庸置疑,縣級(jí)法人農(nóng)村信用社應(yīng)該歸屬于國有金融資本監(jiān)管的范疇。而省級(jí)聯(lián)社則是由轄區(qū)內(nèi)的各縣級(jí)法人出資入股組建的,并被省政府授權(quán),代替省政府對(duì)縣級(jí)法人農(nóng)村信用社履行管理監(jiān)督職責(zé),符合“其他依法履行公職人員”的特征,如江蘇省財(cái)政廳已經(jīng)發(fā)文明確將江蘇省農(nóng)村信用社聯(lián)合社交由國有金融企業(yè)管理。

    既然從法理上得出農(nóng)信社的企業(yè)性質(zhì)屬于國有金融機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理的范疇,那么作為農(nóng)村信用社的從業(yè)人員,不論其承擔(dān)行業(yè)管理職能還是從事具體經(jīng)營管理,都一律屬于行使公權(quán)力的公職人員,受《政務(wù)處分法》監(jiān)督。

    目前農(nóng)信社日常工作中較為常見的履職法律盲點(diǎn)

    從適用于全體黨員的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》,到適用于六大類公職人員的《中華人民共和國監(jiān)察法》,再到監(jiān)督、懲戒公職人員使用公權(quán)的《政務(wù)處分法》,黨和國家監(jiān)督公職人員行使權(quán)力的法律柵欄已經(jīng)圍合,將權(quán)力納入制度籠子的決心以及懲戒的力度非常大。黨的十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》更是彰顯了國家對(duì)治理體系和治理能力建設(shè)的雄心、信心和決心,依法治國的藍(lán)圖已經(jīng)形成。由此,筆者認(rèn)為,所謂國家治理體系和治理能力建設(shè)不僅包括各級(jí)政府部門,也涵蓋了社會(huì)組織體系中所有法人組織的規(guī)范運(yùn)作和公民的自我管理能力建設(shè),只有這三者有機(jī)結(jié)合、共同提升,整個(gè)國家的治理體系和治理能力才能達(dá)到更高層次,才能助推特色社會(huì)主義依法治理和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展。從《政務(wù)處分法》相關(guān)條款來看,目前農(nóng)信社人員在日常履職中還存在不少法律盲點(diǎn),需要引起法人及從業(yè)人員的注意。

    農(nóng)信社從業(yè)人員不知道自己是在行使公共權(quán)力。農(nóng)信社從業(yè)人員沒有弄清自己所在企業(yè)的法人性質(zhì),混淆了2003年體制改革后股權(quán)出資人與國家信用作支撐及政府政策扶持的關(guān)系,未將自己作為使用公權(quán)的從業(yè)人員來看待,容易形成法律盲區(qū)。

    辦事處履行職責(zé)時(shí)沒有被省級(jí)聯(lián)社授權(quán)。原銀監(jiān)會(huì)于2004年7月26日印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村信用社省(自治區(qū))設(shè)立辦事處的指導(dǎo)意見》(銀監(jiān)發(fā)〔2004〕210號(hào)文件),指導(dǎo)意見第一條規(guī)定:“辦事處是省聯(lián)社的派出機(jī)構(gòu),不具有法人資格,在省聯(lián)社授權(quán)范圍內(nèi)依法履行有關(guān)職責(zé),民事責(zé)任由省聯(lián)社承擔(dān)”。第四條規(guī)定:“根據(jù)省聯(lián)社的授權(quán),辦事處主要履行以下職責(zé):負(fù)責(zé)轄內(nèi)農(nóng)村信用社的審計(jì)工作;對(duì)轄內(nèi)農(nóng)村信用社業(yè)務(wù)經(jīng)營、財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行指導(dǎo)、檢查;省聯(lián)社授權(quán)的其他有關(guān)行業(yè)管理和服務(wù)職能”。作為省聯(lián)社派出機(jī)構(gòu)的地市級(jí)辦事處,必須經(jīng)由省聯(lián)社授權(quán)后才能依法履行金融行業(yè)管理職責(zé),根據(jù)原銀監(jiān)會(huì)頒布的省聯(lián)社規(guī)范性章程,這個(gè)授權(quán)須經(jīng)省聯(lián)社理事會(huì)提出,經(jīng)社員大會(huì)表決通過方為有效。根據(jù)同業(yè)做法,這個(gè)授權(quán)可以采取點(diǎn)對(duì)點(diǎn)書面授權(quán),也可以以制度安排的形式進(jìn)行批量授權(quán)。而目前作為省聯(lián)社派出機(jī)構(gòu)存在的地市辦事處基本上沒有獲得省聯(lián)社的規(guī)范授權(quán)便履行職責(zé),已多次被監(jiān)管部門批評(píng),監(jiān)管部門認(rèn)為辦事處履職邊界不清晰,存在侵犯縣級(jí)農(nóng)信社法人權(quán)益的情況。同時(shí),由于沒有明晰的授權(quán)邊界,辦事處容易出現(xiàn)履職懶政和權(quán)力尋租現(xiàn)象,可能加劇行業(yè)履職的法律風(fēng)險(xiǎn),而省聯(lián)社則是所有法律風(fēng)險(xiǎn)的法定承擔(dān)者。

    對(duì)履職中的違法行為認(rèn)知不清?!墩?wù)處分法》對(duì)許多履職行為的違法懲戒措施做出了清楚的規(guī)定,而有些違法行為是日常工作中容易被從業(yè)者忽視的,如第38條第一款規(guī)定“違反規(guī)定向管理服務(wù)對(duì)象收取、攤派財(cái)物的”;第四款規(guī)定“不按照規(guī)定公開工作信息,侵犯管理服務(wù)對(duì)象知情權(quán),造成不良后果或者影響的”;第五款規(guī)定“其他侵犯管理服務(wù)對(duì)象利益的行為,造成不良后果或者影響的”等。日常工作中工作人員極易觸碰這些法律規(guī)定。而像第39條第五款規(guī)定的“濫用職權(quán),危害國家利益、社會(huì)公共利益或者侵害公民、法人、其他組織合法權(quán)益的;不履行或者不正確履行職責(zé),玩忽職守,貽誤工作的;工作中有形式主義、官僚主義行為的;工作中有弄虛作假、誤導(dǎo)、欺騙

    行為的;泄露國家秘密、工作秘密,或者泄露因履行職責(zé)掌握的商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的”和第40條第六款規(guī)定的“違背社會(huì)公序良俗,在公共場所有不當(dāng)行為,造成不良影響的;參與或者支持迷信活動(dòng),造成不良影響的;參與賭博的;拒不承擔(dān)贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)的;實(shí)施家庭暴力,虐待、遺棄家庭成員的;其他嚴(yán)重違反家庭美德、社會(huì)公德的行為”則將一些原本似是而非、難以界定的行為做出了法律懲處的界定與判別,需要引起高度重視。

    對(duì)策與建議

    設(shè)立法務(wù)部門,加大普法教育。目前農(nóng)信社的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中基本不設(shè)立單獨(dú)的法務(wù)部門,普遍做法是由合規(guī)部門來承擔(dān)法務(wù)職能。在國家加強(qiáng)依法治國和國家治理體系建設(shè)的新形勢下,必須重視法人自身的依法治理與從業(yè)人員的普法教育。因此,必須加強(qiáng)法務(wù)建設(shè),單獨(dú)設(shè)立法務(wù)部門來履行對(duì)內(nèi)、對(duì)外的依法依規(guī)管理職能,厘清合法與違法的法律邊界,消除法律風(fēng)險(xiǎn)的隱患。

    省聯(lián)社要對(duì)派出機(jī)構(gòu)辦事處進(jìn)行履職授權(quán)。辦事處作為不具有法人資格的派出機(jī)構(gòu),不是獨(dú)立的行政主體,不能以自己的名義行使權(quán)力,省聯(lián)社要依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)辦事處進(jìn)行履職授權(quán),賦予它合法的履職權(quán)力。鑒于各地市的不同情況,可以在統(tǒng)一制度授權(quán)的基礎(chǔ)上,再點(diǎn)對(duì)點(diǎn)進(jìn)行單一授權(quán),即按辦事處轄內(nèi)行、社的家數(shù)、規(guī)模、法人治理的完整性和自我管理的能力、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)弱程度、干部隊(duì)伍的履職水平進(jìn)行延伸性授權(quán)。農(nóng)信社“四自”(自主經(jīng)營、自我約束、自我發(fā)展、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn))能力越強(qiáng)的辦事處,省聯(lián)社可以對(duì)其進(jìn)行宏觀層面的履職授權(quán),行業(yè)管理履職授權(quán)可以著眼于前瞻性的分析與指導(dǎo)、風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測與預(yù)警等。反之,對(duì)農(nóng)信社“四自”能力偏弱的辦事處,省聯(lián)社可以對(duì)辦事處進(jìn)行微觀層面的履職授權(quán),要從幫助農(nóng)信社提高“四自”能力方面著手。隨著國家依法治理建設(shè)能力的加強(qiáng),社會(huì)體系中每一個(gè)組織自我維權(quán)的意識(shí)也越來越強(qiáng),只有省聯(lián)社對(duì)辦事處進(jìn)行了清晰的履職授權(quán),才能弱化省聯(lián)社的履職法律風(fēng)險(xiǎn)。

    加大履職行為的紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督管理。監(jiān)督是依法從業(yè)的有效手段。農(nóng)信社紀(jì)檢監(jiān)察體制改革后,農(nóng)信社的紀(jì)檢力量得到加強(qiáng),但縣級(jí)農(nóng)信社同級(jí)監(jiān)督還是未能發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察的監(jiān)督作用,威懾作用仍受到制約。建議將縣級(jí)法人農(nóng)信機(jī)構(gòu)的紀(jì)檢人員編制托管到派駐省級(jí)聯(lián)社的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu),將人員編制、薪酬、履職考核、崗位交流劃歸獨(dú)立體系,減少同級(jí)紀(jì)檢監(jiān)督時(shí)受到的制約與牽絆,真正發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)督的作用,為依法合規(guī)經(jīng)營保駕護(hù)航。

    加強(qiáng)內(nèi)部制度的梳理與建設(shè)。根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)進(jìn)行流程梳理,內(nèi)部制度的制定要符合法律法規(guī),從源頭上把好內(nèi)部制度建設(shè)這一關(guān)。

    (作者單位:浙江省農(nóng)村信用社聯(lián)合社紹興辦事處)

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