公共危機中政府間信息共享的問題及對策

摘要：2019年12月，湖北省武漢市開始出現(xiàn)多起不明原因的病毒性肺炎，并以燎原之勢迅速向我國其他省級行政區(qū)蔓延。2020年1月12日，世界衛(wèi)生組織正式將該病毒命名為新型冠狀病毒。隨著鐘南山院士宣布該類病毒存在人傳人的現(xiàn)象，1月23日武漢市疫情防控指揮部第一號通告宣布武漢全市公交地鐵、輪渡、長途客運停運，機場火車站離漢通道暫時關(guān)閉。3月11日，世界衛(wèi)生組織總干事譚德賽稱，此次新型冠狀病毒已構(gòu)成全球大流行^①。就目前的數(shù)據(jù)來看，此次疫情較非典時期而言要更加“來勢洶洶”。在傳播速度方面，新型冠狀肺炎從第一例到破千例僅僅用了不到一個月的時間，而非典的發(fā)展速度則相對平緩。在感染人數(shù)方面，短短一個月的時間全國確診病例數(shù)由最初的幾十例驟增至 9767 例，遠(yuǎn)超“非典”時期的確診病例總數(shù)，輻射范圍更是覆蓋了全國所有省級行政區(qū)域。

關(guān)鍵詞：信息共享;公關(guān)危機;輿論危機

抗擊疫情仍然是一場全球范圍的持久戰(zhàn)，但是此次新型冠狀病毒較2003年“非典時期”，我國政府應(yīng)對突發(fā)公共危機的治理能力顯著提升，這不僅有賴于現(xiàn)代醫(yī)療技術(shù)和醫(yī)療設(shè)備的進(jìn)步，也得益于政府治理中數(shù)字化與信息化的加入。各級政府在面對突發(fā)公共危機中及時準(zhǔn)確的進(jìn)行信息共享，能夠有效減少部門間由于“信息孤島”導(dǎo)致的行政效率低下，從而推進(jìn)防疫工作有序進(jìn)行。本文以此次新型冠狀病毒肺炎為危機背景，對“地方政府層級與層級間縱向共享”和“地方政府部門與部門間橫向共享”中出現(xiàn)的問題進(jìn)行分析，為當(dāng)前乃至今后的重大疫情信息共享的工作提供相應(yīng)的對策和建議。

一、新冠疫情防控情境下政府間信息共享的范圍

2019年12月所爆發(fā)的新冠疫情，作為一種突發(fā)性的公共衛(wèi)生事件，它所具有的高傳染性導(dǎo)致區(qū)域特征明顯。根據(jù)組織架構(gòu)來劃分，可以將地方政府間信息的共享分為兩類：即、層級與層級之間的縱向共享、部門與部門之間的橫向共享。

垂直方向的縱向共享

政府間的縱向關(guān)系是指，從中央到地方各級政府業(yè)務(wù)內(nèi)容性質(zhì)相同的職能部門。也就是常說的“條條關(guān)系”;縱向的信息共享就是指信息源從中央流向地方的信息共享行為^②。在新冠疫情的防疫中，我國組建了從中央到地方的、自上而下的應(yīng)對新冠疫情危機的組織機構(gòu)。這是一種垂直型的、地方黨政“一把手”雙責(zé)制的聯(lián)防聯(lián)控機制。具體形式為中央應(yīng)對新型冠狀病毒感染肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組———國務(wù)院應(yīng)對新型冠狀病毒感染肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控機制———?。ㄊ校┘壱咔榉揽貞?yīng)急指揮部（名稱有差別，如江西省疫情防控應(yīng)急指揮部、北京市新冠肺炎疫情防控工作領(lǐng)導(dǎo)小組）———縣級疫情防控應(yīng)急指揮部———社區(qū) （單位）疫情防控應(yīng)急指揮組。中央應(yīng)對新冠病毒感染肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長由國務(wù)院總理擔(dān)任，其成員包括分管衛(wèi)生工作的國務(wù)院副總理，以及宣傳部、公安部、外交部等部門負(fù)責(zé)人。 各級地方政府（社區(qū)單位）的疫情防控應(yīng)急指揮部，都是地方（社區(qū)單位）黨委書記和行政首長擔(dān)任組長。

水平方向的橫向共享

政府間的橫向關(guān)系是指，由不同職能部門組合而成的各級政府。也就是條塊關(guān)系中的“塊狀關(guān)系”;信息的橫向共享就是相同地方區(qū)域政府內(nèi)不同業(yè)務(wù)職能部門間的信息共享，此類共享由于缺乏共享動力，自發(fā)共享行為較少，大多要靠上級部門推動^②。國務(wù)院應(yīng)對新冠肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控機制還設(shè)置了諸多的工作小組。通過梳理，在抗擊新冠肺炎中，國家衛(wèi)生健康委牽頭建立應(yīng)對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控工作機制的成員單位共32個部門，下設(shè)疫情防控、醫(yī)療救治、科研攻關(guān)、宣傳、外事、后勤保障、前方工作等工作組，分別由相關(guān)部委負(fù)責(zé)同志任組長，明確職責(zé)，分工協(xié)作，形成防控疫情的有效合力。

信息共享的范圍

抗擊新冠肺炎疫情是一場阻擊戰(zhàn)。打贏這場戰(zhàn)役，需要健全政府間信息共享的機制，需要明確政府間哪些信息還沒有共享，哪些信息在突發(fā)事件中應(yīng)該及時共享。

疫情信息，是指疫情的態(tài)勢與新型冠狀病毒的特征以及傳播情況。在新型冠狀病毒的防疫中，出現(xiàn)了丁香園等能夠及時反映跨地區(qū)疫情的平臺。

醫(yī)情信息，是指臨床救治和公共衛(wèi)生干預(yù)措施。醫(yī)療信息主要是包括防護措施、專家報告、治療方法、疫苗進(jìn)展等。

民情信息，是民眾的風(fēng)險感知、風(fēng)險知識和應(yīng)急行為。政府間共享民情信息，有助于了解民生，了解民眾在危機中關(guān)注的問題，也方便及時公開信息，避免政府信息不透明導(dǎo)致的輿情危機。

二、新冠疫情防控情境下政府信息共享的困境

跨域聯(lián)動與屬地管理矛盾。在實踐中，國務(wù)院應(yīng)對新冠肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控機制被設(shè)計為垂直性的網(wǎng)絡(luò)動態(tài)組織，即由中央政府行政首長牽頭，統(tǒng)一指揮、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)應(yīng)急事務(wù);地方應(yīng)對新冠肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控機制則是由地方黨委和政府的 “一把手”來負(fù)責(zé)。 這種垂直領(lǐng)導(dǎo)、首長負(fù)責(zé)的方式，有力地推動了疫情防控事務(wù)在全國范圍的執(zhí)行^③。 然而，跨域聯(lián)動和屬地管理矛盾、條塊關(guān)系矛盾等組織結(jié)構(gòu)問題仍然存在，成為制約疫情危機處理效果的主要潛在因素。這種矛盾集中反映在疫情防控的政策執(zhí)行上。各個地方政府在執(zhí)行疫情防控政策，若從狹隘的地方主義和自身利益出發(fā)，易使得疫情防控政策執(zhí)行“各自為陣”。

信息資源碎片化與信息共享矛盾。 “碎片化”是行政管理體制中普遍存在的現(xiàn)象，也是區(qū)域應(yīng)急協(xié)同中客觀需要面對的問題^⑥。 新冠疫情的防控不僅只涉及一個省市或部門，還包括多個省市及其同一政府的多個部門。其中特別是各省醫(yī)療信息、物資信息 “ 碎片化 ” 突出。尤其是不同職能部門間，以及政府、企業(yè)與非政府間的物資配置碎片化嚴(yán)重。

共享意識與共享機制不完善的矛盾。大數(shù)據(jù)普及以來，無論是公眾還是政府都因此受益。但是我國政府信息共享平臺建設(shè)卻沒有的到很好的發(fā)展，各自為政，沒有形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，在信息資源共享過程中，不同部門所提供的信息資源在數(shù)據(jù)的內(nèi)容、格式和質(zhì)量方面千差萬別，形成了技術(shù)壁壘，使得政府間信息資源的共享難以實現(xiàn)^⑦。在疫情中具體體現(xiàn)為政府大數(shù)據(jù)未得到及時聯(lián)動，比如初期同一車廂中密切接觸患者的乘客信息主要通過微博微信宣傳獲取，與交通部門數(shù)據(jù)聯(lián)動不 足;在防護物資分配上，存 在 數(shù) 據(jù)“打架”，一 個 說“全 面 緩 解”，一 個 說“特 別 緊缺”，共享機制不完善降低了資源調(diào)配效率。

三、新冠疫情防控情境下政府間信息共享的建議

明確各層級權(quán)責(zé)，打通中央基層的協(xié)同關(guān)系。習(xí)近平總書記在中央政治局常委上強調(diào)：“疫情防控要堅持全國一盤棋。各級黨委和政府必須堅決服從黨中央統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一調(diào)度，做到令行禁止。各地區(qū)各部門必須增強大局意識和全局觀念，堅決服從中央應(yīng)對疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組及國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機制的指揮。各地區(qū)各部門采取舉措既要考慮本地區(qū)本領(lǐng)域防控需要，也要考慮對重點地區(qū)、對全國防控的影響。”因此，一方面，要注意打通各層級的關(guān)系，實現(xiàn)上與下的信息共享，上下關(guān)系的縱向協(xié)同。另一方面，也要注意協(xié)同同層級的關(guān)系，明確各部門的權(quán)限，實現(xiàn)左與右橫向的協(xié)同。

提升政府間信息共享程度，建設(shè)地方統(tǒng)一數(shù)據(jù)平臺。中央和地方之間，地方各類各級部門之間都需要強大的數(shù)據(jù)聯(lián)動能力，要大力搭建城市級統(tǒng)一數(shù)據(jù)服務(wù)平臺。一方面，雖然新浪微博、百度等 App開通了疫情上報入口與疫情動態(tài)入口，但應(yīng)用深度不夠，且未開放數(shù)據(jù)接口，市級作為疫情防控的一線指揮部，并不能加工和使用這些 數(shù) 據(jù);另 一 方 面，群眾對信息公開程度的要求更加具體，搭建城市級統(tǒng)一數(shù)據(jù)服務(wù)平臺的重要性不言而喻。在已有省級平臺的情況下，市級平臺不應(yīng)被視為重復(fù)建設(shè)，而應(yīng)體現(xiàn)市域 治 理 特 點，強調(diào)地方的綜合性、執(zhí)行性、關(guān)聯(lián)性 和 細(xì) 膩 度，并合理配置應(yīng)急狀態(tài)下的數(shù)據(jù)權(quán)，確保在必要情況下，關(guān) 鍵 數(shù) 據(jù) 能夠被安全合法地使用^⑤。

建立疫情數(shù)據(jù)聯(lián)通共享機制，完善數(shù)據(jù)上報渠道及平臺。應(yīng)建立疫情數(shù)據(jù)聯(lián)通共享機制，通過疫情相關(guān)的傳播感染、物資人員資源、重點人員、重點區(qū)域等重要數(shù)據(jù)匯集，加強部門機構(gòu)間數(shù)據(jù)溝通，形成更高效一體化應(yīng)急數(shù)據(jù)管理體系，提高數(shù)據(jù)獲取效率，通過多方溝通協(xié)調(diào)進(jìn)一步對其準(zhǔn)確度和真實性進(jìn)行考證修訂。打 通 與防疫有關(guān)的數(shù)據(jù)，建立起實時人口、車輛和救災(zāi)物資的監(jiān)測平臺;通過各高速出入口和城市出入口的記錄準(zhǔn)確獲取全國所有車輛的實時狀況;將社區(qū)在線申報系統(tǒng)與公安的人口庫結(jié)合起來，構(gòu)建動態(tài)人口監(jiān)測平臺;打 造 救 災(zāi) 物資信息交流 平 臺，優(yōu)化救災(zāi)物資供求、人 力 物質(zhì)調(diào)配;建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)上報渠道及平臺，使得各部門和地方直接實時填報疫情數(shù)據(jù)，利用問責(zé)制、檢察制確保數(shù)據(jù)的及時性和準(zhǔn)確性，提高數(shù)據(jù)獲取效率和時效性，提升應(yīng)對能力。

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