供給側(cè)改革視域下農(nóng)村公共產(chǎn)品的多中心供給

史守劍

摘 要：從供給側(cè)改革視角看，我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品多采用單中心供給模式，政府掌握著農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給內(nèi)容、供給方式、供給渠道等，這種自上而下的、單一化的公共產(chǎn)品供給模式帶來(lái)了農(nóng)村公共產(chǎn)品供需失衡問(wèn)題。應(yīng)當(dāng)推進(jìn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度改革，創(chuàng)新農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的制度、主體、籌資渠道等，建立多中心化的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體系，以更好地滿(mǎn)足農(nóng)民多元化、多樣化的公共服務(wù)需求。

關(guān)鍵詞：供給側(cè)改革;農(nóng)村公共產(chǎn)品;多中心供給

DOI：10.12249/j.issn.1005-4669.2020.26.357

農(nóng)村公共產(chǎn)品是指農(nóng)村社區(qū)集體共享的產(chǎn)品，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)生活中發(fā)揮著舉足輕重的作用，對(duì)于促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)、全面建設(shè)小康社會(huì)等具有重要意義。從供給側(cè)改革視角看，農(nóng)村公共產(chǎn)品面臨著總體供給不足、局部供需失衡的現(xiàn)實(shí)困境，比如全國(guó)多數(shù)農(nóng)村都存在交通基礎(chǔ)設(shè)施落后、不能飲用自來(lái)水、沒(méi)有公共交通、醫(yī)療衛(wèi)生資源缺乏、社會(huì)保障體系缺失等公共產(chǎn)品供給不足問(wèn)題，與此同時(shí)，有些農(nóng)村地區(qū)也存在著農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、樓堂館所、文化場(chǎng)館等公共產(chǎn)品供給過(guò)剩問(wèn)題。為此，應(yīng)當(dāng)從供給側(cè)改革視角出發(fā)分析農(nóng)村公共產(chǎn)品供給失衡難問(wèn)題，以多中心供給模式消解單中心供給所帶來(lái)的供給總量不足、供給結(jié)構(gòu)失衡、供給質(zhì)量較差等問(wèn)題。

1 供給側(cè)改革視域下農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的現(xiàn)實(shí)困境

從供給側(cè)改革視角看，我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品多采用單中心供給模式，主要由中央政府和地方政府共同承擔(dān)公共產(chǎn)品供給的責(zé)任。在這種公共產(chǎn)品供給模式下，政府官員掌握著農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給內(nèi)容、供給方式、供給渠道等，這種自上而下的、單一化的公共產(chǎn)品供給模式帶來(lái)了農(nóng)村公共產(chǎn)品供需失衡問(wèn)題。

1.1 農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度困境

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村采用“基層政府+村民自治”的公共產(chǎn)品供給模式，這種社會(huì)治理模式下行政資源、決策權(quán)力、公共財(cái)政等多由上級(jí)政府所把持，上級(jí)政府常會(huì)以行政命令、績(jī)效考核等方式層層分解經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、發(fā)展任務(wù)等，并以這些考核和評(píng)價(jià)基層官員，在這種情況下基層官員多熱衷于投資少、見(jiàn)效快、政績(jī)顯的短期公共項(xiàng)目以及看得見(jiàn)、摸得著的農(nóng)村公共產(chǎn)品，對(duì)看不見(jiàn)、摸不著的農(nóng)村公共產(chǎn)品毫無(wú)興趣。比如，許多地方政府在新農(nóng)村建設(shè)、城鎮(zhèn)化改造等容易產(chǎn)生政績(jī)的公共產(chǎn)品供給上非常賣(mài)力，對(duì)于農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)民技術(shù)培訓(xùn)等農(nóng)村公共產(chǎn)品供給漠不關(guān)心[1]。顯然，在以政府為中心的、自上而下的農(nóng)村社會(huì)管理制度下，基層政府、村民自治等不過(guò)是傳統(tǒng)集權(quán)行政鏈條中的一個(gè)環(huán)節(jié)而已，這無(wú)疑強(qiáng)化農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的制度困境。

1.2 農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體問(wèn)題

在傳統(tǒng)社會(huì)體制下，地方政府壟斷了農(nóng)村公共產(chǎn)品生產(chǎn)和供給，市場(chǎng)力量很難進(jìn)入農(nóng)村公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域，在這種壟斷性的公共產(chǎn)品供給模式下，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給者沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)壓力和生存危機(jī)，喪失了追求成本最小化的內(nèi)在動(dòng)力，往往會(huì)以低廉的產(chǎn)品質(zhì)量、昂貴的產(chǎn)品價(jià)格進(jìn)行公共產(chǎn)品供給，導(dǎo)致農(nóng)民的公共福利遭到損失。同時(shí)，公共產(chǎn)品供給主體單一化還導(dǎo)致公共產(chǎn)品種類(lèi)單一，無(wú)法滿(mǎn)足農(nóng)民多元化、多樣化的公共產(chǎn)品需求。近年來(lái)，全國(guó)各地積極推進(jìn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給方式改革，許多民間資本也進(jìn)入了公共服務(wù)領(lǐng)域，但由于我國(guó)產(chǎn)權(quán)制度不完善、公共服務(wù)管理機(jī)制不健全，許多民間資本在農(nóng)村公共服務(wù)中的產(chǎn)權(quán)無(wú)法得到充分保障，這無(wú)疑影響了民營(yíng)組織參與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的熱情。

1.3 農(nóng)村公共財(cái)政資金來(lái)源困境

在現(xiàn)有行政體制下，國(guó)家稅收多集中于中央政府和省級(jí)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏財(cái)政收入，無(wú)法維持龐大的農(nóng)村公共服務(wù)支出，在這種情況下制度外財(cái)政成了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的主要財(cái)政來(lái)源，所謂制度外財(cái)政是指地方政府以各種形式籌集的財(cái)政資金以及因此發(fā)生的財(cái)政支出。由于制度外財(cái)政是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政缺口巨大時(shí)的臨時(shí)性財(cái)政安排，而且缺乏嚴(yán)格監(jiān)管與有效監(jiān)督，容易產(chǎn)生各種亂收費(fèi)現(xiàn)象。此外，由于產(chǎn)權(quán)制度不明晰、公共服務(wù)管理混亂、經(jīng)濟(jì)效益差等因素影響，社會(huì)資本不愿進(jìn)入農(nóng)村公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域，這無(wú)疑帶來(lái)了農(nóng)村公共服務(wù)資金匱乏問(wèn)題，影響了農(nóng)村公共服務(wù)事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

2 供給側(cè)改革視域下農(nóng)村公共產(chǎn)品多中心供給的制度建設(shè)

從供給側(cè)改革視角看，許多縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒(méi)有足夠的財(cái)力進(jìn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，不能滿(mǎn)足農(nóng)民日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求，這些給單中心的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。為此，應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)行政體制改革和公共產(chǎn)品供給制度改革，打破單中心的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制，為農(nóng)村公共產(chǎn)品的多中心供給創(chuàng)造良好制度環(huán)境。

2.1 完善行政管理制度

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)一直堅(jiān)持單一化的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制，農(nóng)村公共服務(wù)往往政府和集體承擔(dān)，社會(huì)資本和民間組織往往被排斥于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體系之外。在市場(chǎng)條件下這種單一化的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給模式已不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展需要，為此，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新農(nóng)村公共服務(wù)供給理念，建立多中心的農(nóng)村公共服務(wù)更供給體制。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)推進(jìn)行政管理體制改革，取消與多中心農(nóng)村公共服務(wù)供給體制不相適應(yīng)的行政審批機(jī)制，減少政府對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的人為干預(yù)，為民間組織、社會(huì)資本等參與農(nóng)村公共服務(wù)提供良好的政策環(huán)境[2]。

2.2 完善供給監(jiān)督機(jī)制

在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給多中心化的條件下，政府不再是農(nóng)村公共服務(wù)產(chǎn)品的直接供給者，而成為農(nóng)村公共服務(wù)政策、制度的供給者以及農(nóng)村公共產(chǎn)品生產(chǎn)的監(jiān)管者。所以，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化政府的農(nóng)村公共服務(wù)監(jiān)管職能，以更好地規(guī)范農(nóng)村公共服務(wù)供給活動(dòng)。比如，應(yīng)當(dāng)成了專(zhuān)門(mén)的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給監(jiān)管機(jī)構(gòu)，規(guī)范農(nóng)村公共產(chǎn)品的生產(chǎn)、供給、消費(fèi)等，解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的決策、籌資、生產(chǎn)安排等問(wèn)題。此外，應(yīng)充分發(fā)揮非政府組織在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的監(jiān)督作用，提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的規(guī)范化程度。比如，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持供給決策公開(kāi)、供給資金公開(kāi)、供給對(duì)象及范圍公開(kāi)，將農(nóng)村公共產(chǎn)品供給置于全社會(huì)的監(jiān)督范圍之內(nèi)，推進(jìn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的規(guī)范化發(fā)展。

2.3 完善供給激勵(lì)機(jī)制

在現(xiàn)有政績(jī)考核體系下，官員多將樓堂館所、鄉(xiāng)村文化中心等能夠產(chǎn)生政績(jī)的項(xiàng)目作為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的主要內(nèi)容，反而忽視了農(nóng)民最需要的法律法規(guī)、公共工程、社會(huì)保障、行政服務(wù)等公共產(chǎn)品。所以，應(yīng)當(dāng)改革農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給激勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)建立以農(nóng)民為中心的績(jī)效考核機(jī)制，將農(nóng)民的滿(mǎn)意度作為官員績(jī)效考核的基本標(biāo)準(zhǔn)，提高農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給質(zhì)量。應(yīng)當(dāng)降低農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域的準(zhǔn)入門(mén)檻，減少私營(yíng)組織進(jìn)入農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域的行政行審批，使私營(yíng)組織能夠進(jìn)入農(nóng)村公共產(chǎn)品供給之中。還應(yīng)通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼、信貸優(yōu)惠等方式引導(dǎo)私營(yíng)組織投資投資農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，通過(guò)出售農(nóng)村公共項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式吸引私營(yíng)部門(mén)投資農(nóng)村公共產(chǎn)品供給;應(yīng)按照誰(shuí)投資誰(shuí)受益的原則界定農(nóng)村公共產(chǎn)品的產(chǎn)權(quán)，引導(dǎo)社會(huì)資本參與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給[3]。

3 供給側(cè)改革視域下農(nóng)村公共產(chǎn)品多中心供給的方法路徑

從供給側(cè)改革視角看，農(nóng)村公共產(chǎn)品供需失衡問(wèn)題是供給制度單一化、供給主體單一化、供給資金單一化等因素造成的，要破解農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的現(xiàn)實(shí)困境就需要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的制度、主體、模式等，將規(guī)則制定權(quán)和執(zhí)行權(quán)分配給多個(gè)單位，建構(gòu)無(wú)數(shù)個(gè)相對(duì)獨(dú)立的公共產(chǎn)品供給主體，建立多中心化的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體系。

3.1 建構(gòu)多中心化的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度

憲法規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是獨(dú)立的政權(quán)組織，而村委會(huì)是獨(dú)立的群眾性自治組織。也就是說(shuō)，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體應(yīng)當(dāng)擁有相對(duì)獨(dú)立的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)，但在壓力型行政體制下村委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等不過(guò)是整個(gè)行政系統(tǒng)的一顆“螺絲釘”，將大部分精力都放到了執(zhí)行上級(jí)任務(wù)之上，并沒(méi)有太大的自由空間和公共權(quán)力。所以，應(yīng)當(dāng)推進(jìn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度改革，建立以基層政府、村委會(huì)等為主體的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給模式，充分發(fā)揮基層政府、村民組織等在農(nóng)村公共服務(wù)供給中的作用。要從農(nóng)民自身需求出發(fā)，建立公共產(chǎn)品的需求表達(dá)機(jī)制，給予農(nóng)民充分的民主權(quán)利，形成由內(nèi)部需求決定的公共產(chǎn)品決策機(jī)制。此外，應(yīng)當(dāng)完善基層民主選舉制度，確保基層民主選舉的公正性、合法性等，以基層自治的方式打破嚴(yán)密的縱向權(quán)力鏈，強(qiáng)化農(nóng)村治理主體在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的地位和權(quán)力。還應(yīng)當(dāng)充分尊重農(nóng)民在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的參與權(quán)和表達(dá)權(quán)，暢通農(nóng)民的意見(jiàn)表達(dá)和利益訴求渠道，滿(mǎn)足農(nóng)民最迫切的公共服務(wù)需求。

3.2 建構(gòu)多中心的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體

在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中應(yīng)當(dāng)由政府提供地方治安、農(nóng)業(yè)科學(xué)研究、鄉(xiāng)村道路建設(shè)等純公共產(chǎn)品供給。在農(nóng)村社會(huì)生活中純公共產(chǎn)品往往比較少，多數(shù)公共產(chǎn)品往往是介于公共和私有之間的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，如農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)村教育服務(wù)、農(nóng)業(yè)機(jī)械服務(wù)等，這些準(zhǔn)公共產(chǎn)品擁有一定的非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性等，可以由市場(chǎng)主體進(jìn)行供給，以收費(fèi)的方式彌補(bǔ)市場(chǎng)主體的邊際成本。所以，政府可以通過(guò)財(cái)政預(yù)算、政策安排、政府采購(gòu)等方式引導(dǎo)私營(yíng)部門(mén)參與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，推進(jìn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體多元化。本著“誰(shuí)投資，誰(shuí)受益”和“量力而行”的原則，采用“公辦民助”、“民辦公助”的方式，充分調(diào)動(dòng)各類(lèi)主體投資農(nóng)村公共產(chǎn)品的積極性，即實(shí)行農(nóng)村公共產(chǎn)品市場(chǎng)化發(fā)展。比如，可以出臺(tái)用地、稅收、財(cái)政、金融等優(yōu)惠政策，引導(dǎo)社會(huì)資本參與農(nóng)村教育、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)村公共工程等公共服務(wù)領(lǐng)域，滿(mǎn)足農(nóng)民多樣化的公共服務(wù)需求[4]。此外，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)、非營(yíng)利組織等在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的作用，以更好地提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率，提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給質(zhì)量。

3.3 建立多中心的農(nóng)村公共財(cái)政供給方式

公共財(cái)政是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的重要資金來(lái)源，也是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量不足的主要原因。所以，應(yīng)當(dāng)深化農(nóng)村公共財(cái)政供給體制改革，建立財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的財(cái)政管理制度，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供充分的公共財(cái)政保證。然而，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給是一項(xiàng)龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要大量的資金投入，僅僅依靠公共財(cái)政投入是無(wú)法滿(mǎn)足農(nóng)村公共服務(wù)需要的。為此，應(yīng)當(dāng)建立多元化的農(nóng)村公共財(cái)政供給體制，通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼、貼息貸款、政府采購(gòu)等方式引導(dǎo)更多的社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域，建立公共財(cái)政主導(dǎo)、社會(huì)資本補(bǔ)充的農(nóng)村公共服務(wù)資本供給體系。還可以通過(guò)發(fā)行農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)債券、成立農(nóng)村公共服務(wù)專(zhuān)項(xiàng)基金等方式籌集農(nóng)村公共服務(wù)資金，解決農(nóng)村公共服務(wù)資金供給不足的問(wèn)題。此外，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮非營(yíng)利組織在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中斷重要作用，通過(guò)“希望工程”、“燭光工程”等為貧困地區(qū)籌集資金，以有效解決貧困地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)資金匱乏問(wèn)題[5]。

從供給側(cè)改革視角看，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給面臨著單中心化的現(xiàn)實(shí)困境，這些影響了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的數(shù)量、質(zhì)量、效率等。所以應(yīng)當(dāng)推進(jìn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度改革，建立多中心的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體系，以更好地滿(mǎn)足農(nóng)民多元化、多樣化的公共服務(wù)需求。

參考文獻(xiàn)

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