科研事業(yè)單位預(yù)算績效管理思路探討

趙紅梅

摘要：全面實(shí)施預(yù)算績效管理是國家的重大戰(zhàn)略部署，有利于進(jìn)一步深化財(cái)稅體制改革，加快推進(jìn)建立現(xiàn)代財(cái)政制度，不斷優(yōu)化財(cái)政資源配置，大幅提升公共服務(wù)質(zhì)量。本文根據(jù)科研事業(yè)單位的特點(diǎn)，提出預(yù)算績效管理的思路，以期加強(qiáng)科研事業(yè)單位預(yù)算績效管理，提高財(cái)政資金的使用效果。

關(guān)鍵詞：預(yù)算績效管理;科學(xué)事業(yè)單位;績效管理思路

引言

黨的十八大以來，財(cái)稅體制改革不斷深入，預(yù)算管理制度不斷完善。2014年，《中華人民共和國預(yù)算法》首次修訂時(shí)提出預(yù)算編制要“講求績效”，將“提高預(yù)算績效”列入預(yù)算草案及預(yù)算執(zhí)行情況審查結(jié)果的報(bào)告內(nèi)容中，各級政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)對預(yù)算支出情況開展“績效評價(jià)”;黨的十九大報(bào)告明確提出：“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理”;2018年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，部署加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，并明確“花錢必問效、無效必問責(zé)”;2018年政府工作報(bào)告指出“全面實(shí)施績效管理，使財(cái)政資金花得其所、用得安全。加強(qiáng)扶貧資金績效管理;科研項(xiàng)目績效評價(jià)加快從重過程向重結(jié)果轉(zhuǎn)變”。全面實(shí)施預(yù)算績效管理得到前所未有地重視，預(yù)算績效管理的加強(qiáng)，有利于推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)，科研事業(yè)單位作為國家增強(qiáng)科技創(chuàng)新能力的骨干力量，做好預(yù)算績效管理工作，提高財(cái)政資金的使用績效，對構(gòu)建全新的預(yù)算績效管理體系、實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略和建設(shè)創(chuàng)新型國家有著非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、科研事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算績效管理的重要性

科研事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算績效管理既是單位預(yù)算管理的內(nèi)在要求，也是單位良性循環(huán)、有序健康發(fā)展的前提保障。

（一）有助于提高單位整體績效水平

科研事業(yè)單位將預(yù)算收支全部納入績效管理，圍繞單位科技創(chuàng)新的職責(zé)，建立科學(xué)合理的績效評價(jià)機(jī)制，衡量科研單位整體及科研業(yè)務(wù)的實(shí)施效果，評價(jià)結(jié)果與后續(xù)的預(yù)算安排和政策調(diào)整相掛鉤，不但有助于發(fā)現(xiàn)單位發(fā)展中存在的問題，及時(shí)修正和調(diào)整，也有利于挖掘單位的優(yōu)勢，不斷強(qiáng)化和提升，從而提高單位的整體績效水平。

（二）有助于激發(fā)單位和科研人員的創(chuàng)新活力

為深入貫徹落實(shí)全面績效管理，國家在完善科研業(yè)務(wù)管理、提升科研活動績效、優(yōu)化收入分配機(jī)制和推進(jìn)成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化等方面，出臺了一系列政策措施，賦予了科研單位和科研人員更大的自主權(quán)，包括簡化科研項(xiàng)目預(yù)算編制和科研儀器設(shè)備采購管理、擴(kuò)大科研項(xiàng)目預(yù)算調(diào)劑權(quán)限和技術(shù)路線決策權(quán)、精簡項(xiàng)目執(zhí)行情況檢查、規(guī)范項(xiàng)目結(jié)題審計(jì)等多項(xiàng)措施，大大減輕了科研人員的負(fù)擔(dān)，充分調(diào)動起科研人員的積極性和主動性，充分釋放創(chuàng)新創(chuàng)造活力，創(chuàng)造出更多更好的科研成果，從而提高了科研項(xiàng)目資金績效。

二、科研事業(yè)單位預(yù)算績效管理的主要環(huán)節(jié)

全面預(yù)算績效管理，要在績效評估機(jī)制、績效目標(biāo)管理、績效運(yùn)行監(jiān)控、績效評價(jià)和結(jié)果應(yīng)用方面構(gòu)建全過程管理鏈條，在管理的各個(gè)環(huán)節(jié)采取必要的措施，保證管理有序進(jìn)行，并形成閉環(huán)管理，各環(huán)節(jié)之間業(yè)務(wù)相互影響，相互制約和相互促進(jìn)。

（一）預(yù)算編制環(huán)節(jié)

一是重視預(yù)算編制的合理性。單位預(yù)算編制應(yīng)符合本單位職責(zé)，資金應(yīng)根據(jù)年度工作重點(diǎn)和項(xiàng)目的輕重緩急進(jìn)行分配;科研項(xiàng)目資金的政策依據(jù)、使用方向、主要用途、扶持對象、分配方式以及科研項(xiàng)目的實(shí)施周期、資金需求、立項(xiàng)論證情況等應(yīng)合法合規(guī)，并符合科研事業(yè)單位的職責(zé)定位。

二是重視績效目標(biāo)的合理性。各單位在編制預(yù)算時(shí)，應(yīng)全面準(zhǔn)確設(shè)置整體績效目標(biāo)和項(xiàng)目績效目標(biāo)。整體績效目標(biāo)應(yīng)能體現(xiàn)單位職能、中長期規(guī)劃和年度工作計(jì)劃;能分解成具體的工作任務(wù)，與本年度部門預(yù)算資金相匹配;科研項(xiàng)目應(yīng)進(jìn)行可行性研究和事前充分論證?？冃繕?biāo)不僅要包括數(shù)量、質(zhì)量、成本和時(shí)效等產(chǎn)出指標(biāo)，還要包括經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響以及服務(wù)對象滿意度等效益指標(biāo)?？冃繕?biāo)包括項(xiàng)目總體目標(biāo)和階段性目標(biāo)，是績效考核的重要依據(jù)，績效目標(biāo)選擇的適當(dāng)合理，有助于在績效評價(jià)時(shí)更好地反映績效成果。

三是重視績效指標(biāo)的明確性。單位依據(jù)整體或項(xiàng)目目標(biāo)所設(shè)定的績效指標(biāo)應(yīng)清晰、細(xì)化、可量化、可衡量、可比較。清晰細(xì)化的指標(biāo)可以明確資金的使用方向和想要達(dá)到的效果;可量化、可衡量和可比較的指標(biāo)可以進(jìn)行對標(biāo)考核，能夠客觀、合理、全面地評價(jià)資金使用績效。

四是預(yù)算安排應(yīng)符合支出標(biāo)準(zhǔn)。建立預(yù)算支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系，有利于推進(jìn)預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。支出標(biāo)準(zhǔn)既是單位實(shí)際支付時(shí)各項(xiàng)費(fèi)用開支的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也是編制審核單位預(yù)決算和實(shí)施各項(xiàng)審計(jì)監(jiān)督、會計(jì)檢查的重要依據(jù)。支出標(biāo)準(zhǔn)的制定和使用，對于合理使用預(yù)算資金，建立良好的支出管理秩序和提高財(cái)政資金配置效率具有重要意義。

（二）預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)

一是加強(qiáng)資金管理，重視“雙監(jiān)控”信息反饋?！半p監(jiān)控”監(jiān)控的主要內(nèi)容是財(cái)政資金管理和使用“對不對”、執(zhí)行進(jìn)度“快不快”和資金使用績效“好不好”，科研事業(yè)單位應(yīng)積極接受財(cái)政部門和主管部門“雙監(jiān)控”的指導(dǎo)和監(jiān)督，報(bào)送相關(guān)財(cái)政資金支出進(jìn)度、績效目標(biāo)完成情況及資金撥付使用情況等信息，對本單位產(chǎn)生的監(jiān)控疑點(diǎn)進(jìn)行處理，深入分析支出進(jìn)度慢及績效目標(biāo)偏離的原因，及時(shí)采取措施予以糾正。

二是加強(qiáng)項(xiàng)目管理，重視項(xiàng)目全周期跟蹤問效。從項(xiàng)目發(fā)布申報(bào)指南、申報(bào)、形式檢查、專家評審、公示立項(xiàng)，到簽訂合同、撥付資金、項(xiàng)目實(shí)施、經(jīng)費(fèi)管理和使用、驗(yàn)收及績效管理，對項(xiàng)目進(jìn)行全生命周期、全過程管理，對發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)加以整改?？蒲惺聵I(yè)單位是科研項(xiàng)目的主要承擔(dān)主體，也是項(xiàng)目管理的責(zé)任主體，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的組織實(shí)施和監(jiān)督管理工作，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)項(xiàng)目全面實(shí)施，對資金使用的合法合規(guī)、真實(shí)合理和相關(guān)性承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。單位應(yīng)當(dāng)建立嚴(yán)格的管理制度，制定各環(huán)節(jié)的技術(shù)及管理規(guī)范，按照合同書及年度考核指標(biāo)制定切實(shí)可行的工作計(jì)劃，據(jù)實(shí)記錄科研過程，用好每一筆財(cái)政科研資金。

（三）績效評價(jià)和結(jié)果應(yīng)用環(huán)節(jié)

一是重視績效評價(jià)的個(gè)性化。績效評價(jià)不能千篇一律，根據(jù)科研事業(yè)單位的職責(zé)定位不同，側(cè)重點(diǎn)不同，績效評價(jià)應(yīng)突出的重點(diǎn)也不同，如側(cè)重基礎(chǔ)前沿研究的科研事業(yè)單位，應(yīng)突出研究質(zhì)量、原創(chuàng)價(jià)值和實(shí)際貢獻(xiàn)等;側(cè)重公益研究的科研事業(yè)單位，應(yīng)突出國家目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和社會責(zé)任的履行等;側(cè)重應(yīng)用技術(shù)研究的科研事業(yè)單位，應(yīng)突出成果技術(shù)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化和經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)影響等。

二是重視績效評價(jià)方式的多樣性。隨著全面預(yù)算管理的不斷深入，單位開展整體績效自評和項(xiàng)目績效自評以及接受財(cái)政部門的重點(diǎn)績效評價(jià)已成為常態(tài)，還可以委托第三方進(jìn)行評價(jià)。通過自評和外部評價(jià)相結(jié)合的方式，找到單位管理的薄弱環(huán)節(jié)，進(jìn)行相應(yīng)的整改，不斷提高單位自身的各項(xiàng)管理水平。

三、科學(xué)事業(yè)單位強(qiáng)化預(yù)算績效管理的思路

（一）提高對預(yù)算績效管理的認(rèn)識

單位要重視預(yù)算績效管理，創(chuàng)新預(yù)算管理方式，轉(zhuǎn)變重投入輕管理、重支出輕績效的觀念。對科研事業(yè)單位而言，爭取到更多的科研項(xiàng)目資金固然重要，但是如何用好科研項(xiàng)目資金，發(fā)揮其更大的效用，創(chuàng)造出更多的科研成果，能為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供技術(shù)保障，才是重中之重。

（二）完善績效管理制度

單位應(yīng)在國家和上級部門已有的法規(guī)政策的基礎(chǔ)上，建立健全符合單位自身定位的績效目標(biāo)、績效監(jiān)控、績效評價(jià)、結(jié)果應(yīng)用等管理流程，提出符合單位自身行業(yè)領(lǐng)域特點(diǎn)的績效指標(biāo)體系，形成一套標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、程序規(guī)范、方法合理、結(jié)果可信的預(yù)算績效管理體系和制度，為單位開展預(yù)算績效管理提供制度依據(jù)。

（三）加大績效管理的廣度和深度

預(yù)算績效管理要覆蓋單位的所有資金，加強(qiáng)資金管理，強(qiáng)調(diào)成本效益原則，清理長期沉淀資金，建立長效機(jī)制，盤活各類存量資金。

不斷加強(qiáng)科研項(xiàng)目資金的績效管理，從產(chǎn)出和效益等方面，綜合評價(jià)項(xiàng)目預(yù)算資金使用效果。對項(xiàng)目實(shí)行全周期跟蹤問效和動態(tài)評價(jià)調(diào)整，對績效低下的科研項(xiàng)目及時(shí)進(jìn)行調(diào)整。

（四）強(qiáng)化績效激勵(lì)約束機(jī)制

科研事業(yè)單位是預(yù)算績效管理的責(zé)任主體，單位主要負(fù)責(zé)人和項(xiàng)目責(zé)任人分別對單位整體預(yù)算績效和項(xiàng)目預(yù)算績效負(fù)責(zé)，對重大項(xiàng)目實(shí)行績效終身責(zé)任追究制，真正做到“花錢必問效，無效必問責(zé)”。通過績效管理的責(zé)任約束，避免主要責(zé)任人拍腦袋決策，經(jīng)過合法合規(guī)的程序，評估效益和潛在風(fēng)險(xiǎn)，確保支出的必要性和可行性，最終作出科學(xué)決策。

財(cái)政部門將績效評價(jià)結(jié)果與預(yù)算單位的預(yù)算安排和政策調(diào)整相掛鉤，科研事業(yè)單位內(nèi)部也要強(qiáng)化激勵(lì)約束機(jī)制，對單位內(nèi)部績效好的項(xiàng)目優(yōu)先支持，并將績效評價(jià)結(jié)果與個(gè)人考核和收入以及后續(xù)項(xiàng)目支持相掛鉤，進(jìn)一步調(diào)動動科研人員的積極性和主動性。

結(jié)語

總之，科研事業(yè)單位要按照統(tǒng)一部署，加強(qiáng)單位組織領(lǐng)導(dǎo)，嚴(yán)格落實(shí)主體責(zé)任，逐步建立全方位、全過程和全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，將績效管理理念在預(yù)算編制環(huán)節(jié)、預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)以及績效評價(jià)和結(jié)果應(yīng)用環(huán)節(jié)體現(xiàn)出來，形成一套符合科研事業(yè)單位特點(diǎn)的評價(jià)體系、激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制，不斷提財(cái)政資金的使用效率，實(shí)現(xiàn)科研事業(yè)單位的可持續(xù)發(fā)展。

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