論我國環(huán)境行政聽證制度存在的問題及對策

張志虎

【摘 要】隨著科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展，人口數(shù)量的急劇增長，環(huán)境問題日益嚴峻，各國都很重視環(huán)境的保護。在實踐中，環(huán)境行政聽證制度是一種比較有效的保護措施，他能夠調(diào)動公眾對自己環(huán)境權(quán)的保護熱情，同時也達到了對環(huán)境的保護。本文分析了我國環(huán)境行政聽證制度存在的問題，同時對完善我國環(huán)境行政聽證制度提出一些建議，以期對我國的環(huán)境行政聽證制度的創(chuàng)新和發(fā)展有所裨益。

【關(guān)鍵詞】環(huán)境行政聽證制度；環(huán)境權(quán)；正當程序

一、環(huán)境行政聽證制度的概念

環(huán)境行政聽證制度是指環(huán)境行政主管部門在將要做出影響特定的一些人的環(huán)境利益的決定前，由專門的主持人主持，環(huán)境行政相對人廣泛參與并表達自己建議和想法、提供證據(jù)的一種程序性制度，所以，環(huán)境行政聽證制度不僅是一種環(huán)境行政中的重要程序，又是一種基本的法律制度。

二、我國環(huán)境行政聽證制度存在的問題

近年來，隨著環(huán)境問題的日益嚴重以及公眾環(huán)保意識的增強，環(huán)境行政聽證制度在我國的各個地區(qū)得到廣泛適用。環(huán)境行政聽證制度無論是在制度研究還是實踐應(yīng)用中都呈現(xiàn)可喜局面，這為環(huán)境行政相對人權(quán)益的保護以及環(huán)境保護事業(yè)的發(fā)展起了很大的作用，但相對于傳統(tǒng)成熟的法學(xué)理論而言，該制度還處于起步初期，在理論與實踐中勢必存在諸多問題。

（一）缺乏統(tǒng)一的行政聽證程序法律制度

在我國，雖然國務(wù)院和各部委制定了一些有關(guān)環(huán)境行政聽證方面的規(guī)定和實施辦法，但是這些法律規(guī)范缺乏統(tǒng)一的標準，并且過于分散與籠統(tǒng)，這種分散的立法模式可能會更有針對性，但它也有一些弊端。不同領(lǐng)域分散性立法可能導(dǎo)致法律的重復(fù)，甚至導(dǎo)致法律之間的沖突，聽證在執(zhí)行中就會失去權(quán)威，在各個法規(guī)的互相協(xié)調(diào)中浪費大量的行政資源。

（二）我國環(huán)境行政聽證規(guī)定的聽證種類單一

理論界對行政聽證的分類之一，就是將行政聽證分為事前、事后與結(jié)合聽證。我國的立法實踐中僅規(guī)定了事前聽證，這樣的規(guī)定有他自己的優(yōu)勢。首先，可以在做出行政決定之前，能夠充分考慮到相關(guān)人的意見，從而體現(xiàn)行政決定的民主性。其次，這種制度的安排有利消除人民對行政機關(guān)的逆反心理，從而使公眾更易接受行政機關(guān)的行政決定。最后，這種制度也有利于在行政機關(guān)與公眾之間建立一種良好的信息溝通渠道。雖然事前聽證有如此多的優(yōu)點，但也有它的缺點，最明顯的就是行政決定做出以后，如當事人的合法權(quán)受到損害，而無法通過聽證程序得到救濟。

（三）環(huán)境行政聽證權(quán)的救濟手段單一

遺憾的是，目前我國并沒有相關(guān)的救濟手段，我國法律法規(guī)對聽證制度的規(guī)定過于籠統(tǒng)，以至于實踐中聽證制度不具有可操作性，猶如空中樓閣，加之當前法制存在一些缺陷，行政執(zhí)法人員徇私枉法現(xiàn)象時有發(fā)生，而在權(quán)利與權(quán)力相沖突的時候，行政相對人往往不能采取有效的手段維護自己的合法權(quán)益。同樣的道理，如果在環(huán)境行政聽證中缺乏相應(yīng)的救濟手段，環(huán)境行政相對人的合法權(quán)益便會遭到損害，也會導(dǎo)致相對人有怨無處可伸的尷尬境地，挫傷公民參與聽證程序的積極性。

（四）聽證主持人制度不完善

雖然我國聽證制度的設(shè)計上也有回避制度的規(guī)定和職能分離的原則，但是主持人的獨立性沒有得到保障。同時，我國環(huán)境行政聽證沒有對聽證主持人的資格進行詳細的規(guī)定，致使影響到了聽證活動的質(zhì)量。再次，是我國行政程序法也沒有明確主持人的權(quán)力，各國對主持人的權(quán)力都有詳細的規(guī)定，雖然說不大盡相同，如有的國家規(guī)定他有最終的決定權(quán)，有的規(guī)定只有組織權(quán)。

（五）公眾參與環(huán)境聽證的意識淡薄

隨著環(huán)境問題的日益突出和環(huán)保事業(yè)的蓬勃發(fā)展，我國公眾參與環(huán)境行政聽證的實踐已經(jīng)有初步發(fā)展，但是這種熱情由于環(huán)境主管部門宣傳力度不夠和聽證場所的限制而被抑制。環(huán)境聽證的公眾參與仍然存在諸多弊端，體現(xiàn)為公眾缺乏積極參與的意識，現(xiàn)行法律中缺乏公眾參與的具體程序規(guī)定并且忽視風險預(yù)防原則的貫徹，在實踐中參與的公眾缺乏廣泛的代表性和信息不對稱以及民間環(huán)保組織的參與力量薄弱。

三、我國環(huán)境行政聽證制度的完善對策

（一）建立規(guī)范的環(huán)境行政程序法律體系

由于長期以來“重人治，輕法治”傳統(tǒng)思想的影響，我國迄今尚未制定完整的行政程序法，這對環(huán)境行政執(zhí)法、保護管理相對人及公眾的正當權(quán)益極為不利。作為權(quán)利經(jīng)濟的市場經(jīng)濟內(nèi)在地要求法治，就環(huán)境法治而言，在完善環(huán)境實體法的同時，應(yīng)加強環(huán)境程序法建設(shè)，既要注重貫徹民主和公正等原則、確立和保障公眾參與機制，又要做到有選擇、有重點地解決問題突出的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

（二）提高行政聽證適用形式的靈活性

從我國環(huán)境行政聽證的實施狀況看，非正式聽證也會超過正式聽證的適用數(shù)量，諸如座談會、對話會、訪談、設(shè)置專門信箱、電話或通過媒體等多種形式聽取意見的非正式聽證正在得到廣泛的適用。而環(huán)境問題的復(fù)雜性要求環(huán)境行政主管部門靈活選擇聽證形式，針對不同的環(huán)境決策或決定采用合適的聽證形式。

（三）完善環(huán)境行政聽證權(quán)的救濟制度

在市場經(jīng)濟條件下，環(huán)境程序立法既要強調(diào)和保障行政執(zhí)法，又要注重保護公眾和管理相對人的權(quán)益。為此，必須加強環(huán)境程序立法的民主性，廣泛聽取、考慮和協(xié)調(diào)不同利益集團的意見、利益和要求，使環(huán)境程序立法在更廣闊的領(lǐng)域體現(xiàn)民眾的利益、智慧，并能夠遵循客觀規(guī)律，特別是生態(tài)學(xué)等自然科學(xué)規(guī)律。同時，應(yīng)當對環(huán)境行政管理機關(guān)的環(huán)境保護職責、公民的環(huán)境權(quán)、管理相對人的權(quán)利義務(wù)及相應(yīng)的約束機制、保障措施等做出明確、具體、易于操作的規(guī)定。

（四）完善環(huán)境行政聽證主持人制度

1、提高聽證主持人的獨立性與專業(yè)性。聽證程序的準司法性決定了其主持人必須如法官在訴訟中一樣有獨立的地位，能夠保持偏正不倚，并且還要洞悉法律，熟練地掌握聽證技術(shù)，擁有豐富的專業(yè)知識與技能。

2、規(guī)范聽證主持人的職權(quán)。聽證主持人歷經(jīng)聽證的整個過程，對案件比較了解，可以提出一些適當?shù)囊庖?，但是，聽證主持人應(yīng)當在合理的權(quán)限范圍內(nèi)組織和指揮聽證，并享有提出意見的權(quán)力。

（五）提高公眾的環(huán)境參與意識

針對公眾參與聽證意識薄弱的問題，筆者提出幾點建議：首先，完善公眾參與環(huán)境立法制度，注重公眾參與環(huán)境立法制度體系的構(gòu)造以及參與程序的完善。其次，建議環(huán)保行政部門引入淘汰機制，審查相關(guān)專家的資質(zhì)，根據(jù)其個人及其專業(yè)等方面的特點進行分類，深入基層社區(qū)和單位，或者固定幾個地點，憑借能力較強、熱心公益事業(yè)的專家的力量，經(jīng)常舉辦關(guān)于環(huán)境行政聽證的參與方法、環(huán)境知識的普及講座，并對參與者的信息加以整理，從中發(fā)掘、培養(yǎng)素質(zhì)好的聽證參與人。此外，加強環(huán)境行政主管部門與基層社區(qū)和中小學(xué)校的聯(lián)系，通過投放環(huán)境行政聽證宣傳小冊子，舉辦模擬咨詢、模擬論證會、模擬聽證會或知識競賽等多種宣傳和推廣環(huán)境行政聽證參與程序、規(guī)范和方法的形式來提高公眾積極的參與意識。

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