西藏生態(tài)環(huán)境保護方面存在的法律問題

摘 要 西藏所處地理環(huán)境特殊，海拔較高，自然資源豐富，有世界最后一片凈土、世界屋脊之稱。正因為這種特殊性，使得西藏的生態(tài)較為脆弱，這種脆弱性，經(jīng)不起任何折騰，使得保護好這片凈土的山水、草木變得尤為重要。本文以探討西藏生態(tài)環(huán)境保護方面存在的問題為主線，從法律角度提出幾點建議。

關(guān)鍵詞 生態(tài) 保護 立法

基金項目：本論文是《西藏生態(tài)文明與法治研究》平臺建設(shè)階段性成果。

作者簡介：巴桑倉木決，西藏大學(xué)政法學(xué)院民族法學(xué)專業(yè)碩士研究生，研究方向：藏族習(xí)慣法等。

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.11.247

今年以來，習(xí)近平總書記一再強調(diào)保護地球生態(tài)環(huán)境這一理念，2020年8月28日至29日召開的西藏第七次工作座談會上，習(xí)近平總書記強調(diào)“推進生態(tài)文明建設(shè)”“確保生態(tài)環(huán)境良好”“必須堅持生態(tài)保護第一”，不僅重視西藏生態(tài)環(huán)境的保護，而且再次把西藏生態(tài)環(huán)境的保護提升到新的高度。在西藏，宗教對生態(tài)環(huán)境的保護起到關(guān)鍵性作用，西藏土生土長的宗教——“苯教”，崇拜自然，認為若破壞生態(tài)環(huán)境，必將遭到大自然的懲罰，這種根深蒂固的思想對生態(tài)環(huán)境的保護起到了不可忽視的作用;藏傳佛教以及過去吐蕃時期的《十善法》等中都主張“不殺生”理念，對野生動物起到更好的保護作用。早在帕木竹巴時期，大司徒降曲堅贊非常重視植樹造林，提出了“封山禁河”的思想，他提倡開墾荒地、植樹造林、禁止亂砍亂伐。規(guī)定劃分休耕地要根據(jù)時令季節(jié)，不能拔除樹根，而是要用鋒利的鐮刀和工具劃界，劃界后要種樹。而到了藏巴汗時期“封山禁河”思想上升到法律的層面，納入到《十六條》內(nèi)容之一的地方官吏律①中。

當前西藏生態(tài)環(huán)境保護方面的形勢依然嚴峻，人類為了經(jīng)濟利益而進行不合理開采、過度的消耗資源;尤其是在天然草坪上“過林卡”的現(xiàn)象越來越普遍，無意中造成生態(tài)嚴重的破壞及污染。

一、西藏生態(tài)環(huán)境保護的現(xiàn)狀及其面臨的問題

（一）體制、機制不順

在西藏維護生態(tài)安全的體制機制和管理上存在的問題較為突出，例如生態(tài)空間遭受過度擠壓和持續(xù)威脅;城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等開發(fā)建設(shè)過多占用生態(tài)空間;交通道路的建設(shè)，無疑直接切斷了各種生物生存環(huán)境的整體性以及聯(lián)系性;天然草原存在退化問題，草原超載放牧現(xiàn)象較為嚴重;濕地面積不斷萎縮，生態(tài)功能降低。天然草原上過林卡、跳鍋莊以及景點附近制造垃圾等生態(tài)破壞事件屢見發(fā)生。經(jīng)在珠峰自然保護管理局進行調(diào)研得知，保護區(qū)域內(nèi)環(huán)保存在管理不到位的問題，面對諸如此類的問題珠峰自然保護局采取了針對性的措施，例如從所轄區(qū)的農(nóng)民中選聘156個農(nóng)民專門管理珠峰自然保護區(qū)的自然環(huán)境等。

2018年憲法修正案將習(xí)近平的“生態(tài)文明建設(shè)”寫入憲法，使之有了憲法的保障。換言之，保護生態(tài)環(huán)境是遵守憲法、落實憲法，反之就是違憲。

（二）人員少、面積大

國家級保護區(qū)——珠穆朗瑪峰自然保護區(qū)②為例來講，涉及日喀則市定日、吉隆、聶拉木三縣的全部以及定結(jié)縣的五個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，所涉面積很廣，整片保護區(qū)面積約為3.38萬平方公里。該區(qū)域內(nèi)有河流、湖泊、冰川、冰緣、風沙等較為豐富的地貌類型，是杜鵑的主要棲息地，其種類多達32種。但目前，封閉式的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，導(dǎo)致很多動物的棲息地遭破壞，使很多動物遷徙不知去向。草場無疑是珠峰自然保護區(qū)的重要資源之一，而社區(qū)草場資源的利用不僅關(guān)系到社區(qū)人們的生活，更是影響到珠峰自然保護區(qū)的未來，從生態(tài)效益方面，關(guān)注草場生態(tài)環(huán)境的同時，做好草場質(zhì)量的維護和草場保護是關(guān)鍵，從社會效益上看，應(yīng)注重提升社區(qū)草場資源利用意識，正確認識草畜平衡以及草原補助機制的落實。

2011年珠峰保護區(qū)所轄區(qū)的四縣雖然已完成家庭草場承包，明確草場界線，但是實際上仍然出現(xiàn)大部分社區(qū)草場集體共用的情況，甚至個別社區(qū)為了經(jīng)濟利益而開發(fā)草場，造成許多生產(chǎn)和生活垃圾，這樣地方經(jīng)濟與保護珠峰自然環(huán)境之間產(chǎn)生沖突，例如：“明確規(guī)定禁止進入絕對保護區(qū)域內(nèi)”，《條例》③中也規(guī)定“禁止任何人進入核心區(qū)”，但是，事實上仍有人在核心區(qū)域內(nèi)活動。面對這種情況，立法迫在眉睫，用法律的強制手段，加強保護區(qū)的管理力度以及懲罰措施。

（三）地方經(jīng)濟與生態(tài)環(huán)境保護之間的沖突

自然保護區(qū)內(nèi)建高速公路等基礎(chǔ)設(shè)施，會給周邊的群眾帶來較好的經(jīng)濟利益，同時對生態(tài)環(huán)境所造成的破壞也是不能忽視的，因為人為的介入以及極強流動性的施工，嚴重破壞常年在自然保護區(qū)內(nèi)的野生動物的棲息地。當經(jīng)濟利益與環(huán)保之間產(chǎn)生沖突時，怎樣做到二者的平衡？須做到“堅持生態(tài)優(yōu)先，保護優(yōu)先原則”，以法律的手段強化全體人員的資源保護意識乃至整個生態(tài)鏈的保護意識，減輕對現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境的破壞，做到美觀與周圍環(huán)境相協(xié)調(diào)。

黨的十八大以來，生態(tài)文明建設(shè)納入國家發(fā)展總布局;黨的十九大把“堅持人與自然和諧共生”作為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略;而作為我國法律體系重要基石的《民法典》更是重視生態(tài)環(huán)境的保護力度，為了體現(xiàn)公民的基本要求，從中納入了“綠色原則”[2]，2017年3月通過的《民法總則》專立第9條④規(guī)定“民事主體從事民事活動，應(yīng)當有利于節(jié)約資源、保護生態(tài)環(huán)境?！泵穹ǖ湓谠瓉淼摹碍h(huán)境污染責任”的基礎(chǔ)上，補充了“生態(tài)破壞責任”，將該章修改為“環(huán)境污染和生態(tài)破壞責任”，并且明確規(guī)定追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責任的方式和內(nèi)容，規(guī)定對于造成生態(tài)環(huán)境損害的，國家規(guī)定的機關(guān)或者法律規(guī)定的組織有權(quán)請求侵權(quán)人承擔修復(fù)責任，明確賠償損失和費用的內(nèi)容。

（四）西藏農(nóng)村缺乏生態(tài)環(huán)境保護的法律思維

首先，過去重經(jīng)濟發(fā)展，盲目開發(fā)自然資源，破壞生態(tài)，砍伐樹木從而開發(fā)農(nóng)耕地，或者在邊遠地建立重工廠而忽視保護措施等。在農(nóng)村，一是村民的法律、環(huán)保意識淡薄;二是對生態(tài)環(huán)境保護的重視程度不夠，常出現(xiàn)忽略草原、濕地等原始生態(tài)保護的情況。認為一味的追求生態(tài)環(huán)境開發(fā)而帶來的經(jīng)濟利益才是發(fā)展的硬道理，忽略了生態(tài)環(huán)境經(jīng)不起折騰，一經(jīng)破壞難以恢復(fù)。外來物的介入、人為的種樹種草，甚是對生態(tài)環(huán)境造成極強的破壞，前些年雖然效果很好，但慢慢地局限性更加突出，并且對原始生態(tài)的沖擊力遠大于之前的破壞程度;其次，在西藏邀請自己的親朋好友到草原上塔帳篷“過林卡”的現(xiàn)象尤為突出，不僅會制造如一次性紙碗、一次性筷子、各種各樣的塑料袋以及飲料罐等一系列生活垃圾;在草坪上隨意走動甚至跳鍋莊舞，更是會對周圍生態(tài)環(huán)境造成極強破壞。為了緩解此類現(xiàn)象的重演，呼吁有關(guān)機關(guān)加強管理力度、專設(shè)條款，詳細規(guī)定保護目的、懲罰措施以及解決途徑，從實體內(nèi)容規(guī)定到具體的落實情況，靠國家法律、法規(guī)分析問題，解決實際問題。

二、意見建議（對策）

（一）加大對生態(tài)環(huán)境保護的資金投入

2018年，西藏自治區(qū)召開全區(qū)生態(tài)環(huán)境保護大會中要求我們?nèi)珔^(qū)人民守護好這片凈土、建設(shè)好美麗西藏，“讓良好生態(tài)環(huán)境成為人民幸福生活的增長點、成為經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的支撐點、成為展現(xiàn)我區(qū)良好形象的切入點、成為我們?yōu)橹腥A民族永續(xù)發(fā)展作貢獻的發(fā)力點”[3]。

實行生態(tài)移民，合理放牧、規(guī)定放牧數(shù)量、有序放牧，破壞嚴重地帶，封山禁牧，舍飼圈養(yǎng)等配套措施，才能改善生態(tài)、地方經(jīng)濟得到發(fā)展以及能提高農(nóng)民的收入，但是這樣獲得的經(jīng)濟利益顯然不會長久，甚至后期的恢復(fù)或治理環(huán)境需要投入更多的精力和資金。因此任何自然資源的利用都必須以生態(tài)環(huán)境保護為前提，平衡二者之間的關(guān)系變得尤為重要。各級財政部門須加強資金的監(jiān)督檢查，向重點景區(qū)或者自然保護區(qū)周邊的農(nóng)牧民兌換優(yōu)惠政策，完善補助措施，切實加強補助資金的使用和管理，合理確定管護人員及其補助標準，嚴格控制支出范圍。 相關(guān)政府部門應(yīng)當大力投入資金支持，為環(huán)境保護提供強力后盾，并對此提出相應(yīng)的政策性措施。

（二）加強執(zhí)法人員的環(huán)保意識，提高專業(yè)水平

推動環(huán)境法治進步，改變“違法行為以罰代法”的局面，始終堅持“誰開發(fā)誰保護、誰破壞誰恢復(fù)、誰利用誰補償”的原則。建立健全生態(tài)環(huán)境保護法律、法規(guī)，各地方除了貫徹執(zhí)行中央關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護方面的法律法規(guī)外，鼓勵各地方結(jié)合自己的實際以及考慮具體的情況，制定地方性法規(guī)以及規(guī)章制度。不定期的給群眾宣傳中央的政策以及有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護方面的法律、法規(guī)。提倡人與自然和諧發(fā)展、建設(shè)生態(tài)文明。

農(nóng)村的生態(tài)環(huán)保方面所立的法律內(nèi)容較為抽象模糊，更傾向于原則性，程序內(nèi)容規(guī)定較少或者可供實際操作較弱。根據(jù)憲法、法律等理念的精神，呼吁地方立針對性較強法律的同時呼吁國家專立如《自然資源保護法典》《環(huán)境保護法典》等，靠法律的強制性來加強環(huán)保、使生態(tài)環(huán)保有法可依、管理有序。

三、結(jié)語

目前，西藏依然是整個世界上環(huán)境質(zhì)量最好的地區(qū)之一，西藏各類生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)整體穩(wěn)定。努力完善黨政同責與法律責任的追究制度，以法律手段強化公眾參與生態(tài)文明建設(shè)。建設(shè)美麗幸福西藏是新時代賦予西藏各族人民的重要職責，[4]在習(xí)近平總書記的生態(tài)文明思想的指導(dǎo)下，全面加強生態(tài)環(huán)境保護力度，共建美麗新西藏。

注釋：

① 噶瑪?shù)ゅ耐紴榱松鐣€(wěn)定，指令自己手下貝色編定統(tǒng)一的法律，即為《十六法典》， 其中的地方官吏律的內(nèi)容為：要求官吏摒棄私利，以公共事務(wù)為重;為佛法服務(wù)，不改變教派和信仰;不許發(fā)給有關(guān)減租免稅的憑證;不得隨意沒收他人財產(chǎn);對喊冤告狀者，不得置之不理;平時注重封山禁河等。立法中體現(xiàn)環(huán)保。

② 珠穆朗瑪峰自然保護區(qū)于1988年西藏自治區(qū)人民政府批準建立，于1994年晉升為國家級自然保護區(qū)。

③ 全稱《中華人民共和國自然保護區(qū)管理條例》（簡稱條例），由我國國務(wù)院于1994年10月9日發(fā)布，自1994年12月1日起施行。于2017年10月7日進行了修改，共五章四十四條。

④ 2017年3月，第十二屆全國人大第五次會議審議通過的《民法總則》第9條與2020年5月28日，第十三屆全國人民代表大會第三次會議通過的《民法典》第9條的規(guī)定一樣。

參考文獻：

[1] 鄭坤.珠穆朗瑪峰國家級自然保護區(qū)社區(qū)草場資源利用效益研究[J].云南大學(xué)碩士研究生學(xué)位論文，2019年，第11-12頁.

[2] 呂忠梅課題組.綠色原則在民法典中的貫徹論綱[J].中國法學(xué)，2018（1）.

[3] 吳英杰.堅定不移做神圣國土守護者和幸福家園建設(shè)者——卓嘎、央宗姐妹先進事跡的精神內(nèi)涵和時代價值（漢文版）[J].求是，2019（1）.

[4] 張?zhí)烊A.牢記囑托守護凈土——西藏生態(tài)環(huán)境保護70年記[J].中國藏學(xué)，2019（3）.