論落實預算審批權的困境與出路

林舒婷

（福州大學法學院，福建 福州 350108）

人民代表與人大會議代表人民的根本利益，對政府編制的預算草案進行審議和批準，以“公共利益的最大化實現”為標準賦予政府預算以合法性的活動，是人大預算審批權的行使過程?，F代民主法治國家大多建立了預算審批制度，用以控制、規(guī)范政府的財政權力，體現民主法治的精神。我國的預算審批制度雖有《憲法》《預算法》為法律依據，但其在貫徹落實的過程中受制于許多因素的阻礙而變得形式化了。在推進全面依法治國的戰(zhàn)略背景下，破除人大預算審批權行使的困境，落實預算審批權，使政府的預算權力受到民意代表機構和人民代表群體的監(jiān)督、制約，具有重要的法治意義。

制約人大切實行使預算審批權的因素來自兩個方面，一是人大會議制度本身的原因導致的問題，二是我國預算審批法制不健全的原因導致的問題。由人大會議本身的原因導致的困境主要表現在會期、會議周期等方面，由我國預算審批法制不健全導致的困境主要表現在審批形式、審批程序等方面。

一、落實人大預算審批權存在的困境

人大會議制度本身具有局限性，例如人大會期過短、一年通常才召開一次等，限制了預算審批權的落實；我國《憲法》《預算法》中對于預算審批制度的規(guī)定缺乏可操作性也是導致預算審批權落實不了的重要因素。

(一)人大會議制度對落實預算審批權的制約

1.人大會議會期過短、會議周期過長

我國各級人大會議的會期通常都不超過半個月，這與西方預算審批制度較為健全的國家相比有較大的差距。例如，英國議會每年開會的時間長達半年，日本國會會期也有約150日。各級人大會議在短暫的會期中要審查和決策眾多事務，例如聽取同級人民政府的工作報告，審查、修改或制定法律等，以至于人大會議在審查批準預算草案事項上所花費的時間更加有限，通常僅為半天至一天。預算審批權的落實需要足夠長的時間來保障，當前人大會議開會時間太短暫，制約了預算審批權的實質化發(fā)展。

2.人民代表審批預算的能力建設有待加強

我國人民代表大會制度的建設方向是使人民代表能夠廣泛地代表我國不同地區(qū)、不同民族、不同社會階層、不同知識文化背景的廣大人民群眾的利益，因此，人民代表的專業(yè)知識背景必須多樣化。盡管全國人民代表中有金融和審計專業(yè)的專家學者，但這些人民代表所占的比重必然很小，這就使得人大對于關系國計民生的預算草案的審批顯得不夠慎重和缺乏專業(yè)性，其危害結果可想而知。

3.預算審批輔助機構缺失

受上述人大制度本身特點的限制，要想全靠人民代表和短暫的人大會議來行使好預算審批權，必然是不現實的。立法者們盡管也考慮到了通過賦予財經委員會及其他相關機構預算初步審查權來彌補人大審批預算的信息、技術、時間等方面的缺失，但是在具體制度規(guī)定的層面又陷入了空泛而不可操作的尷尬境地。因此，這些制度并未將預算審批權實質化。可見，預算審批權的落實不力與預算審批輔助機構制度的不完善有很大關聯。

(二)預算審批法制不健全：審批形式、審批程序、初審效力、預算修改、公開性與參與性、預算年度與審批時間

預算監(jiān)督法制的健全是落實預算審批權的前提和基本，但是我國當前的預算審批法制還不完善，其有待改進的問題表現在：一攬子審批的形式在實質上限制了人大行使預算否決權的可能性、相關法律對于預算審批程序的規(guī)定不詳、人大缺乏預算修正權等。

1.一攬子通過的審批形式不科學，導致人大不敢輕易行使預算否決權

因為我國《預算法》并未規(guī)定人大享有分項審批的權力，那么在制度上和實踐中對政府的預算草案進行部分否決便缺乏法律依據，即便人大對于預算草案中的部分內容產生疑慮，也不敢輕易行使預算否決權。同時，一攬子否決政府預算草案的行為也意味著政府編制的預算草案的全盤失敗，政府從每年1月1日起已經執(zhí)行了的預算變得不合法了，財政年度的政府收支計劃也將完全不能如期實施，進而對經濟和社會發(fā)展產生巨大的阻礙作用。

2.行使預算審批權的程序不明

預算審批應當有自己的程序規(guī)范，如此方可在實踐中具有可操作性，但是我國相關法律均未對預算審批的程序有明確規(guī)定?，F實中人大會議審批預算的程序一般如下所示：人大代表以代表團為單位對預算草案進行審議——人大代表提出有關預算草案、預算報告和預算事項說明的質詢——財政經濟委員會收集、匯總、過濾并選擇和整理部分質詢案向主席團提出人大會議的審查報告——主席團通過財經委的審查報告——政府主要負責人向人大代表進行解釋和說明。[1]然而，這種審批程序有內在的缺漏，財經委在匯總編制審查報告時，根據何種標準篩選、過濾人大代表的意見、建議？這一過程中的過濾標準應當如何設置才公正合理有效？為何不使所有代表的意見和質詢均能夠直接向政府通達？

3.初步審查的法律效力不明確

初步審查的效力不明主要體現在，當初步審查機構在審查政府編制的預算草案時，是否有權要求政府必須按照其提出的修正意見修正預算草案。初步審查機構提出的修正意見，是否應對政府產生法律約束力？還是僅為一種修改建議？在初步審查機構完成審查后，其向人大會議提交的審查報告又是否具有法律約束力？

4.預算修改權缺失

預算修改權是指人民代表對預算表中的開支進行修改，并直接形成具有法律約束力的預算草案。不同國家對代議代表的預算修改權范圍、內容的規(guī)定不盡一致，但預算修改權的賦予都改善了預算審批權運行的效果。若不對人大代表賦予預算修改權，那么預算審批權的行使將陷入兩難的境地，不利于及時修正政府預算草案中不合理的收入和開支。

5.預算審批神秘化

我國預算審批權行使的過程不對社會公開，人民群眾無從知曉人大代表是如何行使預算監(jiān)督權和預算審批權的。這種預算審批神秘化的傾向將人民群眾的公共利益倒置在了客體的地位，不利于保護納稅人利益。因為預算的審批過程神秘化，人大代表也產生了懈怠心理，不盡職盡責地行使預算審批權，放任審批權在實踐中流于形式。

6.預算年度設置不合理

預算年度的設置不科學，也導致了實踐中落實預算審批權的困境。我國《預算法》規(guī)定的預算年度是從公歷的1月1日至12月31日。而各級人大會議的召開都晚于每年的1月1日，也就是說預算草案在未經合法性認證的條件下就已經提前執(zhí)行了一部分了。這就產生了預算合法性的危機。而且，我國預算年度的設置過于短暫，導致政府沒有足夠的時間進行細致的預算草案編制?？疾煳鞣絿翌A算年度的設置，預算草案從編制、審批到執(zhí)行和決算，一般歷時都在24個月以上。這其中，立法機關審批預算的時間一般占據3-5個月。因此，我國預算年度也亟需調整并延長。[2]

二、對我國預算審批制度存在的困境的分析

我國預算審批制度表現出的諸多問題，在實質上是制度理念上的缺失以及制度內容上的不健全、不協調導致的。

(一)理念上：預算信托的理念未能樹立

政府編制預算草案，應當代表人民的利益來編制，以公共利益的最大化實現為根本目標。人大會議作為代議制機構，也是代表人民的利益來監(jiān)督和控制政府的財政權力的，因此，人大的預算審批權應當實質化地行使，深刻地影響著政府預算草案的編制、修正、執(zhí)行等全部環(huán)節(jié)，保障公共利益的最大化實現。

我國由于歷史的、政治的原因，在預算審批制度的理念定位上長期偏離“公共財政”“預算信托”等理念，造成了政府在預算編制、執(zhí)行上的實質特權，人大的預算審批權長期被形式化，難以實質性地影響政府的財政權力。在2014年修訂《預算法》之前，我國《預算法》第一條關于立法目的的表述就嚴重偏離了人大監(jiān)督、控制政府財政權力的理念，“反主為客”，強調預算的政治職能和工具性價值，人民的利益首先需要服從于國家（政府）強化分配的政治目的。[3]這種“反主為客”的立法目的認識不利于樹立預算信托的理念，不利于保障人民的福利和自由。

(二)制度上：域外經驗借鑒

1.日本國會預算審批制度簡介

日本議會的會期分為三種類型：一般會議、特別會議和臨時會議，在持續(xù)約五個月的大會常會中，大概一半的時間是在審查預算草案。[4]日本議會設有預算委員會，協助議員批準預算。在參議院和眾議院審查預算草案的過程中，成員可以共同提出預算修正案，即修改預算的權利。在國會審議預算案的過程中，普通民眾可以旁聽，審議過程將全程網上公開。

2.美國國會預算審批制度簡介

美國國會對政府提出的預算草案進行了非常廣泛的監(jiān)督，包括預算審查的預先制度和較大范圍的預算修正案提議權。隨著政府預算編制活動的開展，國會隨即對預算編制的內容進行討論研究，政府為了能夠使其編制的預算獲得國會的通過和批準，通常會在預算編制中迎合國會的判斷。在預算草案進入到審批階段中時，國會議員既可以提出增加收入和減少開支的預算修正案，也可以提出增加開支和減少收入的預算修正案。預算辦公室也會獨立編制預算，供國會參考。[5]同時，在美國國會審議政府預算案的過程中，電視、網絡會實時轉播審批實況，允許普通民眾旁聽預算審批，民眾有權要求召開聽證會，充分行使其知情權和參與權。美國政府的預算草案通常被要求分項編制，分項報送審批。美國政府的預算通常需要受到國會長達270日的審查。

3.其他預算法制和預算實踐發(fā)達的國家的共同經驗

預算法制和預算實踐較為發(fā)達的國家一般保障國會有充足的時間審議和批準預算。法國政府、德國政府的預算案通常要經過長達90日的審議，美國更是長達九個月。議員有權提出具有強制力的修改方案是共同的預算法制經驗。其三是審批形式多采取分項審批形式。其四是提高初審機構和初審權的法律地位與作用。其五是開放審批權行使的過程，積極引入群眾參與機制。

三、落實人大預算審批權的出路

我國預算審批制度不論是從文本規(guī)范上看還是從實踐情況上看，都存在著諸多有待完善之處。筆者認為，健全我國預算審批制度，落實預算審批權的行使，應當立足于完善我國人大代表制度和預算審批制度的雙重立場。

(一)提升具備財政經濟學知識的人大代表的比例

從完善我國人大制度的角度而言，適當提升我國各級人大代表中具備財政經濟學知識的人大代表的比例，有助于提升預算審批權行使的專業(yè)性和科學性。目前，中國人大代表的選舉在機制上并不具有完全的競爭性，人民行使投票權的方式方法相對簡單。建議在未來的人大代表選舉方式上，引入競爭機制，[6]使更多具備財政經濟學專業(yè)知識的人士進入人大代表的隊伍，幫助代議機關提升審批的科學性。

(二)設立預算和審計專門委員會

考察西方發(fā)達國家的預算審批法制可以發(fā)現，西方國家的立法機關大多設立了預算委員會或審計委員會以協助立法機關切實行使好預算審批權。而我國存在這方面的制度缺失。雖然我國《預算法》安排了某些專門委員會或其他機構行使預算初步審查權，但這種機構設置上混亂和不專業(yè)的現象嚴重制約了人大預算審批權行使的成效，不利于切實地維護公共利益的最大化實現。較為成熟的預算法制一般是在審批機關中設置行使預算初步審查權的預算專門委員會和審計專門委員會。

1.預算專門委員會行使預算初步審查權的程序和法律效力

現行的預算法沒有規(guī)定行使預算初步審查權的程序，行使預算初步審查權的程序可參照立法程序進行。在一讀中，預算委員會有權要求政府財政部門就編制預算的理由作出說明，并聽取政府財政部門的編制計劃?！岸x”時，預算委員會有權召開聽證會、座談會等會議，有權將預算草案的內容公布至互聯網上廣泛聽取公眾意見。若預算委員會在初步審查時形成了一些預算修正的意見、建議，那么這些意見、建議的法律效力應當有效，政府財政部門應當按照預算委員會提出的修正意見、建議對預算草案進行修改?！叭x”時，預算委員會應當對草案的初審通過與否進行表決，表決的結果具備法律效力，如果表決結果是通過，預算草案將提前兩個月分發(fā)給人大代表；若表決結果不獲通過，則預算委員會必須向政府財政部門陳述不獲通過的理由，財政部門必須根據預算委員會成員提出的修正案修訂預算，直至預算草案獲得批準。

2.審計專門委員會的職權

建立一個隸屬于人大的審計專門委員會，來為人大會議行使預算審批權提供專業(yè)信息和技術支持，可以提高人大會議審議權行使的質量。審計委員會的主要職責是對預算草案進行審計監(jiān)督。在人大會議召開前的30日之前或45日之前，預算委員會在行使初步審查權時，政府財政部門還應當將預算草案，尤其是賬目表提交審計委員會進行審計。審計委員會在對預算草案進行審計后，應當提交審計報告，審計報告與預算委員會提交的審查報告一起在人大會議召開的時候提交人大會議，作為人大代表們行使預算審批權的重要參考。

(三)建立分項審批制度

我國可以參考借鑒其他國家的審批形式，采取分項審批的形式進行審批，分項審批制度的適用可以使人大代表更好地對預算草案進行實質性修訂，并提高預算批準的科學度。

(四)確立預算修正權制度

許多西方國家都賦予了代議機關修正政府預算草案的權力，盡管各個國家的預算修正權在修正的內容、修正的程序上有不同的規(guī)定。中國的預算法沒有規(guī)定人大代表有權修改預算草案。建議預算法明確規(guī)定人大代表有權提出預算修正案，此類修正案具有強制的法律約束力。政府必須依照預算修正案規(guī)定的內容進行修改。

1.提出預算修正案的程序和法律效力

在目前的預算核準做法中，在審議預算草案時，人大代表有權就預算草案的內容修訂提出意見和建議。這種意見和建議經由財經委員會的篩選和過濾，形成了審查報告提交大會主席團通過，并對政府的預算草案形成不具有法律約束力的修改意見。我國若預賦予人大會議及人大代表預算的修正權，不僅需要在實體法方面明確預算修正權行使的條件、范圍、內容，還需要對預算修正權行使的程序和法律效果進行規(guī)定。

鑒于當下預算審批的實際情況，預算審批權行使的程序和法律效果建議規(guī)定為“經過人大代表10名以上聯名提出、或由一個代表團提出的預算修正案經過財經委員會篩選、寫入審查報告并由主席團通過后，對政府產生法律約束力，政府應當按照預算修正案的修改意見修改預算草案。”為了尊重政府在預算編制和預算信息方面的專業(yè)性，具體的修改內容應當由政府親自進行。政府修改后的預算草案應當及時提交人大會議或其常務委員會審查以確保修改后的預算草案與預算修正案的內容一致，并對其批準便以執(zhí)行。為了防止預算修正權被濫用，保證預算修正權得以科學、民主地行使，人大代表們應當本著嚴謹的態(tài)度對欲修正的內容進行充分調研，具體程序要求包括：預算信息收集、聽證會、辯論等，并可要求預算委員會或審計委員會提供必要的協助。

2.預算修正權的范圍、內容

從世界范圍來看，預算修正權有著不同的內涵。例如，美國國會的議員在行使預算修正權時，在修正的內容和范圍上具有較大的自由。預算修正案的內容可以增減收入和支出，不受政府的干涉，除非總統(tǒng)拒絕在修正后的預算法案上簽字。而法、德的預算修正權在行使的過程中便直接受制于政府或總統(tǒng)的意志，顯得弱勢許多。法國議員的修正內容限于減少支出、增加收入以及在維持預算金額平衡的前提下的科目流用。德國議員的預算修正內容也受到政府的制約，只有在后者許可的前提下，議員可以提出增加支出或減少收入的議案。我國的預算修正權在可以修改的內容上建議與美國保持一致，即人大代表們行使預算修正權，既可以提出減少預算支出、增加預算收入的預算修正案，也有權提案減支或增收。理由是預算信托，即政府位于受托人地位應當代表公共利益進行預算編制，而公共利益的實現常常需要以減少預算收入或增加預算支出的方式來保障。沒有理由認為人大的預算修正權不可以規(guī)定減少預算收入或增加預算支出的內容。但是，鑒于目前我國人大會議會期短暫、會議周期過長、人大代表專業(yè)素質上的局限性等原因，賦予人大代表內容過大的預算修正權在實踐中難免存在一定風險，改革應當循序漸進，因此在現階段，可以暫時將預算修正權的內容限定在不突破預算收支平衡的科目留用權上。[7]例如，規(guī)定預算平衡原則，即人大代表增加政府某項財政支出的數額或增加某項支出項目時，保持預算收支的總體穩(wěn)定、平衡，建立自動調整機制。

(五)明確預算審批的程序

應當明確在人大會議審查政府預算的過程中，對于人大代表所提的預算修正建議和意見，應當按照何種標準進行篩選和過濾，以保證程序正義和公開透明，使具有價值的預算修正意見和建議對政府的預算草案的完善形成強制約束力。同時，“三讀”的立法機制可以組成人大會議預算審批程序的主要內涵。在“二讀”的環(huán)節(jié)，人大代表們通過質詢、召開聽證會、辯論、召開座談會等形式形成的修改意見，是人大代表們行使預算修正權的一種形式，財經委員會應當將人大代表們提出的修正意見一一列明在審查報告中，形成具有法律約束力的文件。尊重人大代表的預算修正內容是政府的義務和責任，因此必須如實反映在修改后的預算文件中。

(六)公開預算審批過程

使預算審批過程暴露在群眾的視野范圍之中，是落實好預算審批權的便捷路徑。我國可以參考借鑒其他國家的有關做法，在人大會議召開期間，采取電視直播、互聯網直播、人大代表接受采訪、召開聽證會、座談會、允許社會公眾旁聽等方式，讓人民群眾能夠實時了解預算的內容以及人大代表審批預算的方針政策和具體修改意見，保障人民群眾的知情權和參與權。讓人大代表的修改意見更符合人民的心意。

預算審批過程由誰披露、主要披露哪些內容、如何披露及是否有披露的例外等，須有法律的明文規(guī)范。披露的內容應包括預算編制報告、預算賬目表等文件，還包括人大代表審議的全過程視頻。披露的除外內容應是涉及國家機密的事項。在預算編制的期限內，政府應當在各級人代會召開的30日之前或45日之前，將提交給預算委員會初審的預算草案進行公布，在預算委員會作出了初審報告后，財政部門應當將經過初審修改的預算草案進行公布，在預算草案進行人大會議審查并再次修改之后，政府應當將預算草案再次公布。群眾了解預算審批的相關預算文件、掌握預算審批的過程，有助于維護預算民主的法治目標。除了預算文件的公布，人大代表審議預算的過程也應當公布，最直觀的表現形式就是將人大會議的審議過程采用全程直播的方式轉發(fā)到互聯網、電視中去。預算和審計專門委員會行使初步審查權的過程和相關預算文件也應暴露在群眾視野中。

（七）重新設定預算年度

4月初至3月底的預算年度設置較為適合我國國情，建議相關立法予以采納。這樣，可以在各級人大會議都召開完成之后，在各級政府預算均得到各級人大的審批并獲得合法性之后開始執(zhí)行。

四、結語

落實我國人大的預算審批權主要應當關注人大會議制度本身的限制性因素以及我國預算監(jiān)督法制的不完善之處，并結合實踐中的問題作出有針對性的分析。在我國推進全面依法治國的重要戰(zhàn)略背景下，預算法治和預算民主化的發(fā)展首先應當在人大制度的完善上下功夫，建立預算委員會和審計委員會以協助人大更好地行使預算監(jiān)督職能；其次，我國應當在人大代表的產生機制上增強其競爭性，適當提高具備財政經濟專業(yè)知識的人大代表所占的比例等；最后，我國應當在完善預算審批制度上下功夫，例如公開預算審批過程，明確預算審批程序，明確預算修正權的內容和主體，明確預算的審批形式為分項審批，調整預算年度的起止時間等。