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    治理角度下的文化和旅游融合研究
    ——兼論西藏文化和旅游機(jī)構(gòu)設(shè)置模式

    2020-12-02 12:09:15周勇胡立
    西藏研究 2020年3期
    關(guān)鍵詞:文化部門職能部門

    周勇 胡立

    (1.中國社會(huì)科學(xué)院數(shù)量經(jīng)濟(jì)與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所,北京100102;2.西藏自治區(qū)文化廳,西藏拉薩850000)

    第十三屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議批準(zhǔn)的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》提出,為增強(qiáng)和彰顯文化自信,統(tǒng)籌文化事業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展和旅游資源開發(fā),提高國家文化軟實(shí)力和中華文化影響力,推動(dòng)文化事業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)融合發(fā)展,需要將文化部、國家旅游局的職責(zé)整合,組建文化和旅游部。在新一輪的機(jī)構(gòu)改革中,文化部門和旅游部門合并,兩個(gè)原本各司其職的部門合在一起,為什么要合,怎么合,合了以后又如何分工,不僅僅是操作層面的問題,更是國家相關(guān)宏觀職能如何排布,圍繞文化和旅游如何治理的問題。2019年10月召開的黨的十九屆四中全會(huì)提出,要“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”,在新的融合背景下,文化和旅游領(lǐng)域的治理思路需要理清,體制關(guān)系需要理順,具體工作需要有效銜接。

    一、世界部分國家文化和旅游部門設(shè)置情況

    世界上一些發(fā)達(dá)國家為了發(fā)展文化事業(yè)、提高文化產(chǎn)業(yè)競爭力、維護(hù)本國文化安全,將旅游業(yè)納入文化體系,政府成立一個(gè)專門部門統(tǒng)一管理旅游和文化產(chǎn)業(yè)。

    如韓國根據(jù)《文化藝術(shù)振興法》等法律的規(guī)定,從本國實(shí)際出發(fā),于1954年在交通部陸運(yùn)局內(nèi)設(shè)觀光課,1963年觀光課升格為觀光局,1997年旅游局隸屬于交通部,1998年將文化體育部更名為文化觀光部,2008年將文化觀光部與國政宣傳處職能統(tǒng)合,成為現(xiàn)在的文化體育觀光部。該部以繼承和發(fā)揚(yáng)韓國文化傳統(tǒng)為立足點(diǎn),“建設(shè)創(chuàng)意韓國”和“振興精神文化”為理念,推動(dòng)韓國文化發(fā)展、建設(shè)文化韓國為目標(biāo),統(tǒng)籌協(xié)調(diào)確定國家層面文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)發(fā)展方向,制定文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)與旅游業(yè)發(fā)展政策,開拓國外文化旅游市場。下設(shè)的三個(gè)專業(yè)局和九個(gè)文化產(chǎn)業(yè)振興機(jī)構(gòu),具體負(fù)責(zé)文學(xué)藝術(shù)、體育、宗教、媒體、國政宣傳、公報(bào)管理等事務(wù),分別從不同角度、不同層面對(duì)不同領(lǐng)域文化產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)發(fā)展給予資金、人才和信息等方面的支持與服務(wù)。韓國文化體育觀光部有效推動(dòng)了韓國文化產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)的快速發(fā)展[1]。

    為確保文化產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有序發(fā)展,我國在借鑒發(fā)達(dá)國家文化和旅游相關(guān)管理模式、運(yùn)營機(jī)制,并結(jié)合我國行政管理體制實(shí)際的基礎(chǔ)上,組建了新的文化和旅游部。

    二、國家層面文化和旅游部門機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能分工情況

    2018年9月12日,中國機(jī)構(gòu)編制網(wǎng)公布了《文化和旅游部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)[2],這意味著國家層面確定了新的文化和旅游部三定方案,即定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制。通俗地講,就是對(duì)該部具體做什么事,內(nèi)設(shè)哪些機(jī)構(gòu),內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)有哪些職責(zé),部門有多少人員編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)等進(jìn)行規(guī)定。

    (一)國家旅游局歷史沿革

    1964年成立的中國旅行游覽事業(yè)管理局是國家旅游局的前身,由于我國旅游業(yè)最早只是被賦予外交使命,主要進(jìn)行外事接待,所以該局由外交部代管。

    1993年,國家旅游局轉(zhuǎn)為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu),這順應(yīng)了90年代以來我國的國內(nèi)游和出境游逐漸興起,旅游業(yè)市場化程度逐步提高,旅游產(chǎn)業(yè)定位日趨明顯,旅游產(chǎn)業(yè)地位不斷突出,旅游躍升至國家發(fā)展戰(zhàn)略高度的發(fā)展趨勢(shì)。

    (二)推進(jìn)文旅融合發(fā)展是文旅部職責(zé)的主題

    《規(guī)定》關(guān)于文化和旅游部的主要職責(zé)共13條,其中只涉及文化的有3條,同時(shí)涉及文化和旅游的共8條,包括方針政策、法律法規(guī)、發(fā)展規(guī)劃、市場推廣、公共服務(wù)、科技創(chuàng)新、行業(yè)信息化標(biāo)準(zhǔn)化、資源普查保護(hù)和利用、市場經(jīng)營、行業(yè)監(jiān)管、行業(yè)信用、市場綜合執(zhí)法、體制機(jī)制、對(duì)外及對(duì)港澳臺(tái)交流合作和宣傳推廣等,涵蓋了原文化部和國家旅游局的全部職責(zé),并有補(bǔ)充??偟幕{(diào)是推進(jìn)文化事業(yè)、產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)的融合發(fā)展。

    (三)推進(jìn)文旅結(jié)合是業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置的主脈

    原文化部設(shè)有11個(gè)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu),即辦公廳、政策法規(guī)司、人事司、財(cái)務(wù)司、藝術(shù)司、文化科技司、文化市場司、文化產(chǎn)業(yè)司、公共文化司、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)司、對(duì)外文化聯(lián)絡(luò)局 (港澳臺(tái)辦公室)。

    原國家旅游局設(shè)有9個(gè)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu),即辦公廳、政策法規(guī)司、人事司、財(cái)務(wù)司、綜合協(xié)調(diào)司、監(jiān)督管理司、全國紅色旅游工作協(xié)調(diào)小組辦公室、旅游促進(jìn)與國際合作司、港澳臺(tái)旅游事務(wù)司。

    文化和旅游部設(shè)13個(gè)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu),機(jī)關(guān)黨委和離退休干部局兩個(gè)黨政事務(wù)機(jī)構(gòu)是原一部一局相關(guān)機(jī)構(gòu)的合并。13個(gè)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)中,只涉及文化業(yè)的有藝術(shù)司、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)司2個(gè),涉及到文化與旅游業(yè)的有11個(gè),體現(xiàn)了文化與旅游業(yè)務(wù)的結(jié)合,是實(shí)現(xiàn)文旅部13條職責(zé)的機(jī)構(gòu)保障。

    文化和旅游部與原文化部、原國家旅游局業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置相比:完全重合機(jī)構(gòu)合并的有5個(gè):辦公廳、政策法規(guī)司、人事司、財(cái)務(wù)司、國際交流與合作局 (港澳臺(tái)辦公室);保留原文化部的機(jī)構(gòu)有2個(gè):藝術(shù)司、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)司;整合原有機(jī)構(gòu)后新設(shè)置的機(jī)構(gòu)5個(gè):公共文化司、科技教育司、產(chǎn)業(yè)發(fā)展司、資源開發(fā)司、市場管理司、文化市場綜合執(zhí)法監(jiān)督局。

    三、文化和旅游機(jī)構(gòu)職能分析

    無論是中國特色的行政體制,還是西方文化背景下的行政機(jī)構(gòu),政府部門既管法規(guī)政策的建議和落實(shí)、社會(huì)協(xié)調(diào),又管業(yè)務(wù)經(jīng)營、公共服務(wù),部門的劃分也主要依據(jù)這4個(gè)方面[3]。世界各地的政府機(jī)構(gòu)劃分有很多共同的地方,這由機(jī)構(gòu)職責(zé)的共性所決定,但差異也相當(dāng)大,主要是由于各國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況不同。

    根據(jù)《文化和旅游部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》[4],我國文化和旅游機(jī)構(gòu)一般擔(dān)當(dāng)四類職能。

    (一)行政職能

    1.貫徹落實(shí)黨的文化工作方針政策,研究擬訂文化和旅游政策措施,起草文化和旅游法律法規(guī)草案。這項(xiàng)職能相當(dāng)于政策法規(guī)的建議,最終的立法需要由人大決定。

    2.指導(dǎo)文化和旅游市場發(fā)展,對(duì)文化和旅游市場經(jīng)營進(jìn)行行業(yè)監(jiān)管,推進(jìn)文化和旅游行業(yè)信用體系建設(shè),依法規(guī)范文化和旅游市場。這是一項(xiàng)行業(yè)監(jiān)管職能。

    3.指導(dǎo)全國文化市場綜合執(zhí)法,組織查處全國性、跨區(qū)域文化、文物、出版、廣播電視、電影、旅游等市場的違法行為,督查督辦大案要案,維護(hù)市場秩序。這是一項(xiàng)市場監(jiān)管職能。

    (二)協(xié)調(diào)職能

    指導(dǎo)、管理文化和旅游對(duì)外及對(duì)港澳臺(tái)交流、合作和宣傳、推廣工作,指導(dǎo)駐外及駐港澳臺(tái)文化和旅游機(jī)構(gòu)工作,代表國家簽訂中外文化和旅游合作協(xié)定,組織大型文化和旅游對(duì)外及對(duì)港澳臺(tái)交流活動(dòng),推動(dòng)中華文化走出去。該職能強(qiáng)調(diào)地區(qū)、部門、行業(yè)協(xié)調(diào)。

    (三)經(jīng)營職能

    1.統(tǒng)籌規(guī)劃文化事業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)發(fā)展,擬訂發(fā)展規(guī)劃并組織實(shí)施,推進(jìn)文化和旅游融合發(fā)展,推進(jìn)文化和旅游體制機(jī)制改革。經(jīng)營職能又分為事業(yè)經(jīng)營和市場經(jīng)營,從上面可看出,文化和旅游合并后,事業(yè)經(jīng)營和市場經(jīng)營也合并了。

    2.指導(dǎo)、管理文藝事業(yè),指導(dǎo)藝術(shù)創(chuàng)作生產(chǎn),扶持體現(xiàn)社會(huì)主義核心價(jià)值觀、具有導(dǎo)向性代表性示范性的文藝作品,推動(dòng)各門類藝術(shù)、各藝術(shù)品種發(fā)展。雖然職能表述中有指導(dǎo)和管理字眼,負(fù)有監(jiān)管之責(zé),但主要還是經(jīng)營文藝事業(yè)。

    3.負(fù)責(zé)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù),推動(dòng)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)、傳承、普及、弘揚(yáng)和振興。該職能關(guān)注非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的事業(yè)經(jīng)營。

    (四)服務(wù)職能

    1.管理全國性重大文化活動(dòng),指導(dǎo)國家重點(diǎn)文化設(shè)施建設(shè),組織國家旅游整體形象推廣,促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)對(duì)外合作和國際市場推廣,制定旅游市場開發(fā)戰(zhàn)略并組織實(shí)施,指導(dǎo)、推進(jìn)全域旅游。雖然職能描述中提了管理,但更多是服務(wù)。服務(wù)分為公共服務(wù)和市場服務(wù),隨著兩部門合并,兩類服務(wù)也隨之合并。

    2.負(fù)責(zé)公共文化事業(yè)發(fā)展,推進(jìn)國家公共文化服務(wù)體系建設(shè)和旅游公共服務(wù)建設(shè),深入實(shí)施文化惠民工程,統(tǒng)籌推進(jìn)基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、均等化。該職能專門關(guān)注公共文化服務(wù)。

    3.指導(dǎo)、推進(jìn)文化和旅游科技創(chuàng)新發(fā)展,推進(jìn)文化和旅游行業(yè)信息化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。該職能強(qiáng)調(diào)文化和旅游部門的信息化和標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)。

    4.統(tǒng)籌規(guī)劃文化產(chǎn)業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè),組織實(shí)施文化和旅游資源普查、挖掘、保護(hù)和利用工作,促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展。這是一項(xiàng)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)服務(wù)職能。

    值得說明的是,機(jī)構(gòu)職能從國家到地方不僅有行政層次上的不同,還有職能側(cè)重點(diǎn)的不同,越上層的部門越負(fù)有法規(guī)起草、監(jiān)督管理、宏觀指導(dǎo)、部門協(xié)調(diào)功能,越基層的部門越負(fù)有政策落實(shí)、法規(guī)執(zhí)行、業(yè)務(wù)操作、項(xiàng)目運(yùn)行之責(zé)。

    四、文化和旅游部門的對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系

    (一)文化和旅游部門各有其職,且相互制約

    1.文化部門保護(hù)文化資源,旅游部門開發(fā)文化資源

    文化部門對(duì)歷史文化資源,尤其是文物進(jìn)行保護(hù),但同時(shí),這些歷史文化資源也是旅游開發(fā)的對(duì)象。對(duì)于瀕危的文物資源,文化部門要進(jìn)行重點(diǎn)保護(hù),必須排除旅游開發(fā)。對(duì)于不可修復(fù)、破壞嚴(yán)重、有滅絕可能的文化資源,文化部門要介入保護(hù),只能限制旅游開發(fā)。圍繞文化資源,文化部門和旅游部門一定程度上立場對(duì)立,不爭的事實(shí)是,長期以來,文化部門為保護(hù)文化擔(dān)當(dāng)了“文化衛(wèi)士”職責(zé);而某些旅游公司對(duì)傳統(tǒng)文化,特別是文化遺跡的破壞,也是有目共睹。

    2.文化部門更多對(duì)歷史負(fù)責(zé),旅游部門更多對(duì)現(xiàn)實(shí)負(fù)責(zé)

    文化部門更多的是面對(duì)歷史文化遺產(chǎn),要對(duì)古人負(fù)責(zé),對(duì)民族和國家的傳統(tǒng)負(fù)責(zé),對(duì)寶貴的物質(zhì)和精神財(cái)富負(fù)責(zé),很多時(shí)候擔(dān)當(dāng)了保管人、修復(fù)人、維護(hù)人職責(zé)。旅游部門更多的是古為今用,通俗地講,就是“如何拿老祖宗的東西變錢”,說得文雅一點(diǎn)兒,就是“古為今用”。旅游部門面對(duì)文化部門的開發(fā)禁令,往往用“食古不化”來形容,而文化部門面對(duì)旅游部門的開發(fā),經(jīng)常用“崽賣爺田心不痛”來否定。

    3.文化部門只管資源的存在,旅游部門盤活閑置資源

    文化部門要對(duì)歷史文化遺產(chǎn)負(fù)責(zé)任,原物保存,原貌呈現(xiàn)是這個(gè)部門工作的重要原則,但旅游部門是要利用歷史文化資源,進(jìn)行旅游開發(fā),為了打造旅游產(chǎn)品,對(duì)歷史文化遺產(chǎn)進(jìn)行改造,增加新的文化元素,甚至迎合旅游市場需要,對(duì)文物進(jìn)行改頭換面也在所不惜,所以兩部門工作立場難免對(duì)立?,F(xiàn)實(shí)工作中,文化和旅游部門工作爭吵不斷,甚至有地方的文化和旅游部門工作互不買賬、長期扯皮,彼此都認(rèn)為對(duì)方為難了自己。

    4.文化部門更多關(guān)注社會(huì)效益,旅游部門更多強(qiáng)調(diào)私人收益

    現(xiàn)實(shí)工作中,文化部門主要對(duì)國家、民族和社會(huì)公眾負(fù)責(zé),貫穿的工作邏輯更多是“公共管理學(xué)”,而旅游部門主要對(duì)廣大游客、旅游投資者和旅游市場負(fù)責(zé),貫穿的工作邏輯更多是“現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)”。雖然兩者都求效益,但一個(gè)是社會(huì)效益,一個(gè)是私人收益,價(jià)值取向?qū)嵲诓顒e大,甚至對(duì)立。比如群眾文化開展,文化部門會(huì)不折不扣地認(rèn)為是自己的工作職責(zé),但旅游部門想的更多是如何把群眾文化活動(dòng)也變成旅游的對(duì)象或者載體,讓游客更多參與群眾文化活動(dòng),以帶動(dòng)相關(guān)的旅游消費(fèi),有可能旅游者一走,群眾文化活動(dòng)就停了。比如在西藏,旅游有淡旺季,對(duì)于淡季,旅游部門搞群眾文化活動(dòng)難有積極性。

    5.文化部門更多依賴政府資金運(yùn)營,旅游部門更多依靠社會(huì)投入

    資金來源一定程度上決定服務(wù)對(duì)象,盡管不能宣傳庸俗經(jīng)濟(jì)學(xué),但在社會(huì)現(xiàn)階段,現(xiàn)實(shí)生活和工作難以全部擺脫這一條鐵律。由于有公共資金撥付和使用考核,文化部門能夠按照政府的行政和服務(wù)意圖關(guān)心公共文化事業(yè)以及歷史文化的保護(hù)和傳承,但旅游部門沒有能力,也沒有義務(wù)、意愿,用同樣的力度做同樣的事情。事實(shí)上,旅游企業(yè)面對(duì)激烈的競爭,在市場的夾縫中生存下來已經(jīng)不容易,辦好企業(yè)就是對(duì)國家和社會(huì)的貢獻(xiàn),不僅運(yùn)行好了經(jīng)濟(jì),解決了就業(yè),還貢獻(xiàn)了稅收,不可苛責(zé)他們承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任。

    6.文化部門更多依賴公共權(quán)利,旅游部門更多依靠市場能力

    文化部門干工作更多依靠公共權(quán)力和資源,旅游部門干工作更多依靠發(fā)動(dòng)企業(yè)、培育產(chǎn)業(yè),兩部門工作的思路、方法、著力點(diǎn)差異很大,相應(yīng)地工作文化也很不同。筆者調(diào)研各地文化部門和旅游部門時(shí),經(jīng)??梢愿惺艿?,文化部門的公務(wù)員氣息、行政思路多些,事事按部就班,講程序,而旅游部門的實(shí)干風(fēng)氣、市場氣息、務(wù)實(shí)思路多些,事事更講效率,但違規(guī)和不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)默F(xiàn)象也多。

    (二)文化和旅游部門業(yè)務(wù)聯(lián)系緊密,很多方面目標(biāo)一致

    1.兩個(gè)部門都具備類似的監(jiān)管職能

    文化部門有文化執(zhí)法,旅游部門有旅游執(zhí)法,都在維護(hù)共同的旅游和文化市場秩序。執(zhí)法點(diǎn)相同,現(xiàn)實(shí)工作中,很多文物單位既是文化部門的執(zhí)法點(diǎn),也是旅游部門的執(zhí)法點(diǎn)。但長期以來,各自的編制都很少,特別是縣一級(jí)部門,人員很少,經(jīng)常一人要面對(duì)一縣的執(zhí)法。由于分散執(zhí)法,各自為政,工作效率不高,兩家對(duì)不法和違規(guī)行為打擊力度均不夠。

    2.文化資源需要在保護(hù)中開發(fā),開發(fā)中保護(hù)

    文化資源特別是傳統(tǒng)文化資源由于涉及面廣、產(chǎn)生的年代久遠(yuǎn)、傳承人缺乏等原因,發(fā)現(xiàn)、搶救和保護(hù)工作極端繁重,資金、人員、設(shè)備、技術(shù)往往滿足不了需要,而傳統(tǒng)文化資源如果不加強(qiáng)搶救和保護(hù),分分秒秒都在消亡,這也是文化工作單獨(dú)憑借文化部門一家難為,需要更多、更有實(shí)力的部門參與,而尋求與旅游部門合并的原因。同時(shí),世界范圍內(nèi)的旅游業(yè),包括中國西藏的旅游業(yè),近年發(fā)展也面臨瓶頸,主要還是文化內(nèi)涵、文化創(chuàng)意不足,急需以更多、更有活力、更核心的文化養(yǎng)分來催生旅游業(yè)發(fā)展的強(qiáng)大后勁,為此,旅游部門尋求與文化部門合作也在情理之中。

    3.文化是資源,旅游是資源利用

    文化是資源,旅游是資源利用,資源經(jīng)旅游利用發(fā)展成旅游產(chǎn)品,從而實(shí)現(xiàn)從資源到商品的轉(zhuǎn)換。純粹的文化資源不能發(fā)揮經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益,唯有成為產(chǎn)品才能發(fā)揮自身價(jià)值。在這個(gè)意義上,文化部門需要旅游部門。同時(shí),文化是旅游的靈魂,再好的開發(fā)思路,如果沒有資源,也會(huì)是無米之炊、空中樓閣。所以,旅游部門也離不開文化部門。不僅僅是離不開,現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)并購,部門一體化趨勢(shì)明顯,產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)雖然越分越細(xì),但經(jīng)營越來越內(nèi)化。文化部門和旅游部門合并,可看作,原料環(huán)節(jié)和生產(chǎn)環(huán)節(jié)的一體化。

    4.兩個(gè)部門的業(yè)務(wù)領(lǐng)域有很多交叉重疊

    僅憑“傳統(tǒng)文化資源在保護(hù)中開發(fā),在開發(fā)中保護(hù)”,就知道兩個(gè)部門的具體業(yè)務(wù)你中有我,我中有你,很難截然分開。盡管傳統(tǒng)文化資源掌握在文化部門手中,類似于國家賦予文化部門傳統(tǒng)文化資源的“所有權(quán)”,但文化部門無力也沒有職能進(jìn)行旅游開發(fā),傳統(tǒng)文化資源的旅游開發(fā)權(quán)由旅游部門掌握,也就是說具備“使用權(quán)”,用好所有權(quán)離不開使用權(quán)的配合,同理用好使用權(quán)離不開所有權(quán)的配合。

    5.保護(hù)文化資源就是保護(hù)旅游資源

    文化資源是旅游開發(fā)的根本,沒有文化資源就沒有旅游,文化資源是旅游開發(fā)的生命線。文化部門實(shí)質(zhì)是在為旅游部門保護(hù)文化資源,旅游部門開發(fā)文化資源時(shí),也應(yīng)該為文化部門保護(hù)文化資源。從長遠(yuǎn)來看,文化部門和旅游部門在保護(hù)文化資源方面的立場應(yīng)該是高度一致的,這也是文化和旅游能夠機(jī)構(gòu)合并的重要理論基礎(chǔ)?,F(xiàn)實(shí)工作中可能存在少數(shù)企業(yè)旅游開發(fā)的短視行為,比如不注意維護(hù),過分耗用文化資源,要通過嚴(yán)格的監(jiān)管杜絕此類行為。

    6.文化是基礎(chǔ),旅游是保障

    文化促進(jìn)了旅游,反過來,旅游又通過經(jīng)營收入反哺,為文化保護(hù)提供了保障。傳統(tǒng)文化資源如果沒有產(chǎn)生社會(huì)功用和市場作用,就會(huì)失去自己的現(xiàn)實(shí)存在價(jià)值,相關(guān)保障也難以獲得,正是通過旅游投資者的發(fā)現(xiàn),其價(jià)值才得以實(shí)現(xiàn)。在實(shí)際工作中,文化和旅游已有許多業(yè)務(wù)互動(dòng),經(jīng)營和收益良性循環(huán)的例子,比如對(duì)于拉薩旅游中布達(dá)拉宮的門票收入,自治區(qū)政府將其中的大部分用于全區(qū)的文物保護(hù)工作。

    7.文化部門扶持文化傳承,但旅游部門文化傳承的扶持能力有限

    為保護(hù)文化,并讓其得以傳承,文化部門必須投入大量的公共扶持資金,而旅游部門盡管也有保護(hù)文化、延續(xù)文化和傳承文化的職責(zé),但主要依靠市場投入,扶持能力很有限。以往因?yàn)橘Y金有限,分散投入,沒有形成良性互動(dòng),兩家扶持文化傳承工作的效果均不理想。如果兩家合并,在資金來源上,既有政府公共投入,又有企業(yè)和社會(huì)投資,甚至可能公共投入帶動(dòng)民間投入,在資金使用和項(xiàng)目投放上,化分散為集中,就可能更有利于集中力量辦大事,把文化傳承工作真正做好。

    五、文化和旅游部門分立合并權(quán)衡

    國家文化和旅游部門合并,意味著文旅融合是大勢(shì)所趨,盡管文化和旅游部門合并有諸多有利之處,但也有理由擔(dān)心,文化和旅游部門合并后,多重不利后果可能出現(xiàn),多探討不利后果是為了防范不利后果,以推進(jìn)文化和旅游順利融合、成功融合。

    (一)文化和旅游部門合并的優(yōu)勢(shì)分析

    1.有利于減少部門職能交叉

    組建文化和旅游部是全面深化改革和實(shí)施大部制的具體體現(xiàn)。大部制即大部門體制,也就是說在政府部門設(shè)置過程中,將相關(guān)或者相近的職能部門加以整合,將職能職責(zé)相近的機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)范圍趨同的事項(xiàng)相對(duì)予以集中,由一個(gè)部門進(jìn)行統(tǒng)一管理,加大橫向覆蓋的范圍,把本來是部門和部門之間的關(guān)系變?yōu)椴块T內(nèi)部的關(guān)系,最大限度地減少和避免職能交叉、政出多門、多頭管理、推諉扯皮的不良現(xiàn)象,從而提高行政效率效能,努力降低行政成本。

    新的文化和旅游部,將使文化管理職能運(yùn)行更加系統(tǒng)、更加高效、更加順暢:一是將文化監(jiān)管組織協(xié)調(diào)指導(dǎo)服務(wù)等行政職能歸并到文化和旅游部一個(gè)部門進(jìn)行統(tǒng)一管理,能夠避免和化解原有體制下職能交叉、相互掣肘等問題,整體行政效率會(huì)更高。二是將原來平行的文化部和國家旅游局的外部協(xié)調(diào),變?yōu)楝F(xiàn)在的文化和旅游部一個(gè)部門的內(nèi)部協(xié)調(diào),且同一部門里的各個(gè)司局利益趨同,目標(biāo)相同,溝通快捷,協(xié)調(diào)便利,有利于從根本上克服原有體制下相互推諉、效能低下的弊端。三是將文化部和國家旅游局職能相近的機(jī)構(gòu)加以合并,使文化和旅游部的責(zé)任更加清晰和明確,出了問題也便于問責(zé),可以減少原有體制下職責(zé)交叉、都管都不管的情況發(fā)生。

    過去,旅游部門與文化部門“打架”的現(xiàn)象很多,機(jī)構(gòu)合并后,部門之間的樊籬被拆除了,旅游產(chǎn)業(yè)鏈有望進(jìn)一步延伸。比如在非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的活化和利用方面,旅游部門和文化部門的觀念曾經(jīng)存在一定的沖突,現(xiàn)在隨著統(tǒng)籌管理,在文化旅游資源的利用和保護(hù)上,將有更好的共識(shí),而不是站在本位主義上思考。

    同時(shí),兩部門合并,也會(huì)讓相關(guān)工作人員更加了解文旅業(yè)態(tài)的布局、運(yùn)營情況,相關(guān)數(shù)據(jù)掌握更全面、精細(xì)。如故宮既是景區(qū)也是文化博物館,旅游部門對(duì)參觀人數(shù)了如指掌,但是對(duì)故宮的文創(chuàng)業(yè)態(tài)了解可能并不精細(xì),反之亦然。

    2.文旅融合有利于資源優(yōu)化配置

    現(xiàn)階段,以山水風(fēng)光為代表的旅游“面上”資源開發(fā)空間越來越有限,基本上達(dá)到一定的“天花板”,全國著名的且沒有開放的自然景區(qū)已經(jīng)少而又少。同時(shí),以感官刺激為特征的“面上”山水風(fēng)光旅游也遭遇旅游者的審美疲勞,以文化體驗(yàn)、探索、審查為代表的深度旅游開發(fā)才是旅游業(yè)下一步的方向。從文化部門的角度來看,文化必須跟旅游結(jié)合,才能獲得產(chǎn)業(yè)依托、存在載體和利用途徑。從旅游來看,唯有依托文化資源與創(chuàng)新創(chuàng)意,才有可能實(shí)現(xiàn)發(fā)展。旅游和文化互為表里,界線將會(huì)越來越模糊,彼此合作共融才是出路。

    組建文化和旅游部,說明文旅融合已經(jīng)從理論探討落實(shí)為當(dāng)務(wù)之急,下一步應(yīng)該更多談文旅如何融合,而不是要不要文旅融合,旅游發(fā)展的文化導(dǎo)向、文化融入已經(jīng)是大勢(shì)所趨,旅游業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)有賴于文化,旅游需求的擴(kuò)張需要以文化為原動(dòng)力,旅游內(nèi)涵的擴(kuò)大也是文化內(nèi)涵的擴(kuò)大,更高品質(zhì)的旅游產(chǎn)品一定是文化產(chǎn)品。同時(shí),合并后也將進(jìn)一步強(qiáng)化旅游的事業(yè)屬性,加大國家對(duì)公共旅游設(shè)施投入力度。

    3.服務(wù)中華文化走出去的現(xiàn)實(shí)需要

    國家文旅部的重要職責(zé)之一是加強(qiáng)對(duì)外文化交流,推動(dòng)中華文化走出去。中華文化走出去需要載體和路徑,以媒體為代表的新聞宣傳和以機(jī)構(gòu)為代表的文化輸出固然對(duì)中華文化走出去有其功效,但事實(shí)證明作用也有限,比如孔子學(xué)院,對(duì)傳播中華文化發(fā)揮了積極作用,但文化具有意識(shí)形態(tài)屬性,直接的文化傳播容易遭遇阻力,以美國為代表的西方國家一直在限制中國的孔子學(xué)院發(fā)展。高明的文化傳播往往潛移默化、寓教于樂,可以把文化“潛移”到旅游景點(diǎn)上、“默化”到風(fēng)景名勝中,將旅游變成文化游。旅游是中華文化走出去的有效載體和路徑,以往我們對(duì)旅游的文化傳播功能重視不夠,運(yùn)用不力,文化和旅游結(jié)合,讓文化輸出有了載體,文化搭乘旅游快車,輸出的效率更高。

    (二)文化和旅游部門合并后需要防范的不利后果

    1.文化監(jiān)管職能淡化

    不可否認(rèn),對(duì)于很多事務(wù),文化部門是裁判員,旅游部門是運(yùn)動(dòng)員,比如文物保護(hù),以往兩部門分開,職責(zé)分得清,合成一家后,情形變成“裁判員和運(yùn)動(dòng)員在一個(gè)鍋里吃飯”,可能受利益的驅(qū)使,讓監(jiān)管職責(zé)服從于“業(yè)務(wù)需要”,導(dǎo)致文化監(jiān)管的大門虛設(shè)。

    2.文化保護(hù)和傳承職能弱化

    旅游業(yè)能夠直接貢獻(xiàn)GDP,工作成效顯性化,而文化保護(hù)和傳承一般情形下很難進(jìn)入公眾視野,屬于幕后操勞,而且旅游發(fā)展能夠創(chuàng)收,文化保護(hù)和傳承消耗資金,如果過多采用經(jīng)濟(jì)人,理性人思維,合并后文化保護(hù)和傳承的前景堪憂。

    3.國家公共文化資金可能減少撥付或者被濫用、挪用

    因?yàn)槁糜魏臀幕梢粤夹曰?dòng),一些地方政府可能想到以市場養(yǎng)公共職能,以旅游養(yǎng)文化,讓文化和旅游部門自己多負(fù)責(zé)資金籌措,從而減少文化資金撥付。還有,撥下來的文化資金可能以文化保護(hù)傳承、公共文化開展為名,行旅游開發(fā)、市場贏利之實(shí)。

    4.人民群眾的社會(huì)滿意度下降

    文化是一個(gè)國家和民族的精神營養(yǎng),文化不僅要為旅游服務(wù),還要為社會(huì)各行各業(yè)、最廣大人民群眾的生活生產(chǎn)服務(wù),不能因?yàn)橥鈦砺糜稳巳憾鴵p害了本地文化,影響了本地群眾的生活滿意度。以往公共文化服務(wù)是文化部門的重要職責(zé),隨著文化和旅游合并,該職責(zé)有可能被弱化,從而帶來“文化民生”水平的下降。

    5.可能危害文化安全

    歷史文化資源是整個(gè)社會(huì)、一個(gè)國家、一個(gè)民族最本原、最核心的資源,文化自信、文化自覺、文化發(fā)展皆要以這個(gè)最本原核心的文化為出發(fā)點(diǎn),千萬不能因?yàn)橐粫r(shí)的旅游開發(fā)之利而損害這個(gè)出發(fā)點(diǎn),甚至失去本原文化和核心文化。一個(gè)失去本原文化和核心文化的民族、國家和區(qū)域是沒有前途的,但旅游開發(fā)不可避免地會(huì)帶來文化沖擊。

    6.履行國家和社會(huì)各項(xiàng)公共職責(zé)的能力下降

    文藝隊(duì)伍、公共文化機(jī)構(gòu)對(duì)于繁榮文化、以精神食糧服務(wù)人民、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、樹立國家文化形象具有重大作用,如果文化和旅游合并后,更多地走市場化之路,國家動(dòng)員文化的能力就會(huì)下降。

    對(duì)于以上不利后果的分析不是要否定文化和旅游融合和機(jī)構(gòu)合并,而是警示融合和合并可能帶來的負(fù)面影響,各級(jí)政府和部門應(yīng)趨利避害,既借機(jī)構(gòu)改革的機(jī)遇大力發(fā)展,也謹(jǐn)慎護(hù)衛(wèi)機(jī)構(gòu)改革的成果,對(duì)不利情形大力防范。文化和旅游兩部門合并有深厚的理論基礎(chǔ)。兩部門合并能夠產(chǎn)生一體化的好處,包括如果體制理順,監(jiān)管職能反而能夠得到強(qiáng)化;在許多業(yè)務(wù)領(lǐng)域能夠更加強(qiáng)化協(xié)作,集中力量辦大事;增加部門溝通,減少職能推諉和互不信任;減少議事環(huán)節(jié)和工作程序,增進(jìn)效率等。

    六、西藏文化和旅游機(jī)構(gòu)設(shè)置的模式和現(xiàn)有合理性分析

    與全國機(jī)構(gòu)改革不同的是,西藏文化和旅游部門并沒有完全合,也沒有完全分,在中、高層仍保留了文化部門和旅游部門,在基層文化和旅游合成一個(gè)部門。西藏實(shí)行的這種文化和旅游混合結(jié)構(gòu),有其合理性,應(yīng)該說是現(xiàn)階段,西藏根據(jù)特殊的區(qū)情,作出的務(wù)實(shí)選擇。西藏機(jī)構(gòu)模式兼容了合的“好處”和分的“好處”。中央同意西藏的這種特殊機(jī)構(gòu)安排,再一次彰顯國家對(duì)西藏的特殊政策、深切關(guān)懷。

    應(yīng)該說文化和旅游兩部門的合并,是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段后所提出的要求。兩個(gè)各有其職、且存在職能沖突和制約的部門之所以能合在一起,一定是沖突和制約得到解決,或者不再是工作的主要矛盾時(shí);或者說,兩個(gè)部門之所以要合,是因?yàn)樽畲蟮拿苁莾刹块T如果分立,極大地影響了合作的好處,分立雖然有好處,但相比合作,后者好處遠(yuǎn)大于前者。內(nèi)地經(jīng)過幾十年發(fā)展,才達(dá)到兩機(jī)構(gòu)合的要求,西藏發(fā)展滯后,應(yīng)該說很多“合”的條件并不具備。

    (一)西藏文化和旅游部門融合的三種可能治理模式

    1.文化和旅游部門合并

    這種模式當(dāng)前最為普遍,各兄弟省市都對(duì)文化和旅游進(jìn)行了整合,與文化和旅游部建立了一對(duì)一上下級(jí)關(guān)系,便于工作開展。西藏縣區(qū)級(jí)文化和旅游部門基本進(jìn)行了合并,地市級(jí)只有那曲市文化部門與旅游部門進(jìn)行了合并,日喀則市采用了兩個(gè)部門主要領(lǐng)導(dǎo)交叉任職的方式推動(dòng)文旅融合。

    2.文化和旅游部門交叉任職

    此種模式主要采用文化廳和旅發(fā)廳主要領(lǐng)導(dǎo)交叉任職,容易推動(dòng)文旅工作融合,但這樣需要給主要領(lǐng)導(dǎo)熟悉工作的時(shí)間。另一種具體方式為副職領(lǐng)導(dǎo)班子交叉任職,如A任文化廳黨組成員、旅發(fā)委副主任,B任旅發(fā)委黨組成員、文化廳副廳長,這種方式可以讓分管工作保持互通有無,但具體操作起來比較繁瑣,且分管的為部分工作,無法推動(dòng)文旅全面深度融合。

    3.成立文化和旅游工作聯(lián)席會(huì)議制度

    此種方式是在西藏文化和旅游兩個(gè)部門相互獨(dú)立情況下,加強(qiáng)彼此溝通聯(lián)系的一種工作方式。由自治區(qū)分管兩個(gè)部門的領(lǐng)導(dǎo)出面,成立文化和旅游工作聯(lián)席會(huì)議制度,就重點(diǎn)問題定期進(jìn)行溝通聯(lián)系、協(xié)商解決。該方式在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人事調(diào)整上幾乎不用考慮,只就需要解決的問題進(jìn)行定期商討。但具體操作中聯(lián)席會(huì)議召開需要提前向自治區(qū)黨委年初進(jìn)行備案審核、嚴(yán)格控制會(huì)議數(shù)量,且不得隨意召開,對(duì)于突發(fā)的文旅融合問題可能造成溝通延誤。具體工作中文化和旅游部門、聯(lián)席會(huì)議需要與西藏兩個(gè)部門同時(shí)進(jìn)行溝通,文件往來繁瑣,工作貽誤極有可能發(fā)生。

    (二)西藏在自治區(qū)和大多數(shù)地市實(shí)行文化和旅游部門分立的合理性分析

    西藏中、上級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)文化部門和旅游部門分立有其合理性,具體如下:

    1.在文化保護(hù)方面西藏不具備兩機(jī)構(gòu)完全合并的條件

    西藏是傳統(tǒng)文化資源大區(qū),文化資源歷史悠久,浩如煙海,而文化保護(hù)起步晚、專業(yè)力量和機(jī)構(gòu)少,工作繁重,面臨的任務(wù)和壓力大。需要先保護(hù)好資源,再開發(fā)資源。當(dāng)前在保護(hù)工作遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有完成的情況下,旅游開發(fā)工作可以放后,集中更多的人力、物力、財(cái)力專注保護(hù),因而仍然需要在自治區(qū)和地市一級(jí)保留文化部門。

    2.在群眾文化活動(dòng)方面西藏不具備兩機(jī)構(gòu)完全合并的條件

    西藏處于我國邊疆地區(qū),人員交往、社會(huì)交流、民族交融的任務(wù)還很艱巨,各族群眾對(duì)偉大祖國、中華民族、中華文化、中國共產(chǎn)黨、中國特色社會(huì)主義的“五個(gè)認(rèn)同”還有待增強(qiáng),“強(qiáng)基惠民”和“四講四愛”活動(dòng)還有待深入,所以群眾文化活動(dòng)不能松懈,還需要大力開展,在全區(qū)中、高層保留獨(dú)立的文化部門非常有必要。

    3.在市場機(jī)制培育方面西藏不具備兩機(jī)構(gòu)完全合并的條件

    許多在內(nèi)地本該由企業(yè)運(yùn)作的旅游項(xiàng)目,在西藏還需要由政府一手操辦,社會(huì)投資在旅游市場還不普遍。也就是說,無論是文化領(lǐng)域,還是旅游領(lǐng)域,還需要政府加大投資和政策扶持力度。文化部門和旅游部門合并的初衷之一是以市場開發(fā)帶動(dòng)文化保護(hù),顯然這個(gè)意圖在西藏難以實(shí)現(xiàn)。

    4.在開發(fā)利用方面西藏不具備兩機(jī)構(gòu)完全合并的條件

    當(dāng)前西藏文化資源的旅游開發(fā)能力還不強(qiáng),旅游業(yè)發(fā)展的層次低,眾多旅游項(xiàng)目還沒有產(chǎn)生效益,經(jīng)營主體還沒有實(shí)現(xiàn)盈虧平衡,要實(shí)現(xiàn)“在旅游開發(fā)中保護(hù)好文化資源”尚有一定難度。西藏旅游企業(yè)還需要不斷積累經(jīng)營經(jīng)驗(yàn),鍛煉項(xiàng)目開發(fā)能力,只有先養(yǎng)活了自己,才可能貢獻(xiàn)文化保護(hù)。

    5.在互補(bǔ)性方面西藏不具備兩機(jī)構(gòu)完全合并的條件

    合并的基礎(chǔ)是兩部門都能貢獻(xiàn)自己,雙方受益,但西藏文化和旅游兩部門都沒有建立起內(nèi)生增長機(jī)制,都沒有實(shí)現(xiàn)獨(dú)立、高效發(fā)展,彼此都難以兼顧對(duì)方,如果在中高層把兩部門合在一起,難免有“拉郎配”之嫌。

    6.在基礎(chǔ)設(shè)施打造方面不具備兩機(jī)構(gòu)完全合并的條件

    西藏旅游當(dāng)前還沒有過基礎(chǔ)設(shè)施投入期,政府投資任務(wù)重,兩部門合并的基礎(chǔ)條件不足。比如很多野外文物因?yàn)榈缆凡煌?,保護(hù)工程缺乏,仍然暴露在日曬風(fēng)吹之下,沙化腐蝕嚴(yán)重,短期內(nèi)不可能進(jìn)行旅游開發(fā),只能先進(jìn)行野外文物保護(hù)。

    (三)西藏在縣及以下文化和旅游部門合并的合理性分析

    在上級(jí)部門有效監(jiān)管下,下級(jí)機(jī)構(gòu)能夠?qū)W⒕唧w的業(yè)務(wù)工作。自治區(qū)和地市文化和旅游分立,有利于發(fā)揮各自對(duì)下的監(jiān)管職能,不因?yàn)闄C(jī)構(gòu)合并而模糊、弱化監(jiān)管職能。同時(shí)縣及以下機(jī)構(gòu)能夠發(fā)揮機(jī)構(gòu)合并的優(yōu)越性,減少扯皮推諉,把本來一家的事不再分成兩家來做。具體如下:

    1.在文化和旅游監(jiān)管方面有上級(jí)部門保駕護(hù)航

    文化部門和旅游部門在自治區(qū)、地市一級(jí)分立有利于履行監(jiān)管職能,畢竟兩級(jí)部門較少涉入具體的業(yè)務(wù),可以集中力量對(duì)基層文化和旅游部門進(jìn)行監(jiān)管。

    2.文化保護(hù)和旅游開發(fā)不會(huì)因?yàn)楹喜⒍尚福瑑杉液喜⒅粫?huì)相互強(qiáng)化

    正如上文的分析,兩者的執(zhí)法地點(diǎn)、領(lǐng)域大致相同,完全可以整合起來,集中力量辦大事。在保護(hù)業(yè)務(wù)方面,因?yàn)橛辛寺糜蔚牧夹曰?dòng),傳統(tǒng)文化在旅游開發(fā)中可以得到更好保護(hù)。對(duì)于歷史文化資源,保護(hù)工程和開發(fā)工程可以并舉,整體籌劃、統(tǒng)一施工、集中打造,取得綜合效益。

    3.群眾文化不會(huì)因?yàn)楹喜⒍?,而且兩家協(xié)作更有活力

    群眾文化比如文藝表演隊(duì)、農(nóng)家牧家書屋、公共文化場所、其他群眾文化活動(dòng)可以向旅游者開放,同時(shí),旅游可以帶動(dòng)群眾增收,旅游收益可以反哺群眾文化。多年來存在的群眾文藝骨干待遇低、農(nóng)家牧家書屋沒人進(jìn)、公共文化場所利用率不足、群眾文化活動(dòng)活力不強(qiáng)等問題均可以通過進(jìn)入旅游市場,向游客開放而解決。

    4.市場機(jī)制建立不會(huì)因?yàn)楹喜⒍?,合成一家只?huì)加快市場培育

    以往,旅游部門聯(lián)系了大批旅游企業(yè),更接近市場,更多掌握市場,而文化部門掌握文化資源,但不掌握資源利用通道,大量有價(jià)值、有市場潛力的資源被擋在市場之外,基層文化和旅游部門合并有利于發(fā)揮政府和市場兩個(gè)作用,打通體制不通的樊籬,甚至以政府投資帶動(dòng)市場投資,形成全社會(huì)共同開發(fā)文化資源、保護(hù)文化資源的良好局面。

    七、結(jié)語

    綜上所述,西藏旅游和文化部門的機(jī)構(gòu)改革雖然不同于全國其他地方,但具有其內(nèi)在的合理性,同時(shí)西藏經(jīng)驗(yàn)也有利于全國改革,尤其是區(qū)分監(jiān)管和經(jīng)營職能方面,西藏模式有其優(yōu)勢(shì),全國其他地方更應(yīng)防范機(jī)構(gòu)合并帶來的負(fù)面影響,比如文化監(jiān)管職能淡化、文化保護(hù)和傳承職能弱化、國家公共文化資金可能減少撥付或者被濫用挪用、人民群眾的社會(huì)滿意度下降、可能危害文化安全、履行國家和社會(huì)各項(xiàng)職責(zé)的能力下降等。

    推動(dòng)文旅融合是大趨勢(shì),兩個(gè)部門的融合不是簡單的加法,而是一種乘法。要敢于并善于運(yùn)用戰(zhàn)略思維,對(duì)西藏文旅融合作出決斷,這個(gè)過程必然會(huì)動(dòng)部分人的奶酪,但不改革就可能貽誤發(fā)展機(jī)會(huì),尤其當(dāng)前西藏文化事業(yè)和旅游業(yè)發(fā)展的大好機(jī)遇不容錯(cuò)過。

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