拉丁美洲的未竟工業(yè)化

鄭宇 程文君

2019年11月，智利和玻利維亞，這兩個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭良好的拉美國(guó)家意外地爆發(fā)了大規(guī)?？棺h活動(dòng)，政局陷入動(dòng)蕩。智利作為拉丁美洲發(fā)展的“優(yōu)等生”國(guó)家，曾因市場(chǎng)主導(dǎo)發(fā)展模式、養(yǎng)老金改革等新自由主義經(jīng)濟(jì)政策成為其他拉美國(guó)家的示范。這個(gè)人均GDP跨過(guò)高收入國(guó)家門檻的富裕國(guó)家，卻因地鐵票漲價(jià)4%引發(fā)了騷亂和街頭暴力，并逐漸演變?yōu)榇笠?guī)模的抗議活動(dòng)?？棺h者呼吁建立新憲法，以取代1980年皮諾切特軍政府時(shí)期制定的憲法。而這部憲法為智利的市場(chǎng)主導(dǎo)發(fā)展模式提供了法律基礎(chǔ)。

在玻利維亞，左翼土著領(lǐng)袖埃沃·莫拉萊斯于2005年以壓倒性優(yōu)勢(shì)贏得大選以來(lái)，采取了政府主導(dǎo)的發(fā)展模式。他將天然氣國(guó)有化，倡導(dǎo)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)福利項(xiàng)目，并為農(nóng)村居民和土著居民等弱勢(shì)群體提供土地權(quán)和自治權(quán)。玻利維亞一度成為安第斯地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最快的國(guó)家，減貧效果也很顯著。在莫拉萊斯當(dāng)政的15年間，玻利維亞的貧困率從59%下降到35%，反映不平等水平的基尼系數(shù)也從0.6降到了0.47。[1]然而，莫拉萊斯卻因在大選中舞弊的指控而引起全國(guó)性抗議，最終被迫辭職并前往他國(guó)避難。他的支持者和反對(duì)者們?nèi)栽诮诸^沖突不斷。

不論是1800萬(wàn)人口的太平洋國(guó)家智利，還是1100萬(wàn)人口的內(nèi)陸安第斯國(guó)家玻利維亞，新世紀(jì)以來(lái)都因政治相對(duì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)而被世界銀行和其他拉美國(guó)家稱贊。那么，為何這兩個(gè)發(fā)展模式迥異、發(fā)展態(tài)勢(shì)相似的國(guó)家，突然間遭遇了政治危機(jī)？

智利和玻利維亞的危機(jī)并非孤例。在拉美國(guó)家漫長(zhǎng)的發(fā)展過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略如鐘擺般大幅變化，政治動(dòng)蕩也頻繁發(fā)生。從20世紀(jì)初的初級(jí)產(chǎn)品出口繁榮到“二戰(zhàn)”后的進(jìn)口替代工業(yè)化，再到新自由主義的結(jié)構(gòu)性改革和21世紀(jì)初的集體“向左轉(zhuǎn)”，都體現(xiàn)了拉美國(guó)家對(duì)發(fā)展道路的艱辛探索。

自工業(yè)革命以來(lái)，幾乎所有成功的后發(fā)國(guó)家都通過(guò)工業(yè)化實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和追趕。比如“一戰(zhàn)”前的法國(guó)、德國(guó)、瑞士，“二戰(zhàn)”前的美國(guó)、加拿大，“二戰(zhàn)”后黃金時(shí)代的意大利、挪威、西班牙、日本乃至20世紀(jì)后半葉的“東亞四小龍”等。歷史上的成功案例表明，持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)需要不斷的產(chǎn)業(yè)升級(jí)和技術(shù)進(jìn)步。當(dāng)工業(yè)成為經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)部門時(shí)，在技術(shù)進(jìn)步的推動(dòng)下，勞動(dòng)生產(chǎn)率提高，就業(yè)機(jī)會(huì)增加，消費(fèi)擴(kuò)大，人民生活水平將得到改善。然而，在拉丁美洲卻從未有過(guò)成功的工業(yè)化案例。那么，為什么一些國(guó)家成功的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)在另一些國(guó)家卻行不通？

拉丁美洲發(fā)展模式的演變

后發(fā)國(guó)家的工業(yè)化模式通常有三種類型。第一類是通過(guò)初級(jí)產(chǎn)品出口帶動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高或增加出口收入，從而產(chǎn)生對(duì)國(guó)內(nèi)制造業(yè)的需求和相應(yīng)初級(jí)產(chǎn)品加工業(yè)的出口需求。第二類是進(jìn)口替代工業(yè)化，即通過(guò)限制工業(yè)產(chǎn)品進(jìn)口來(lái)保護(hù)和促進(jìn)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。進(jìn)口替代工業(yè)化通常包括兩個(gè)階段：第一階段進(jìn)口替代是實(shí)現(xiàn)基本消費(fèi)品從進(jìn)口轉(zhuǎn)向本地生產(chǎn)，第二階段則是耐用消費(fèi)品、中間產(chǎn)品和資本品的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)。第三類是出口導(dǎo)向工業(yè)化，即通過(guò)出口具有比較優(yōu)勢(shì)的工業(yè)制成品來(lái)推動(dòng)工業(yè)化發(fā)展。與進(jìn)口替代工業(yè)化相比，出口導(dǎo)向工業(yè)化通常需要更開放的國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)和更融合的國(guó)際市場(chǎng)。這三種工業(yè)化模式，拉美國(guó)家都嘗試過(guò)。

19世紀(jì)末的拉丁美洲是一個(gè)發(fā)展前景光明的大陸，大部分國(guó)家擺脫殖民統(tǒng)治已有半個(gè)多世紀(jì)，政治獨(dú)立、市場(chǎng)開放程度很高。與此同時(shí)，拉美國(guó)家豐富的自然資源為發(fā)展資源型工業(yè)化創(chuàng)造了有利條件。彼時(shí)的拉美國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)穩(wěn)定，同發(fā)達(dá)國(guó)家的差距并不大，例如阿根廷的人均GDP甚至位居許多發(fā)達(dá)國(guó)家之前。然而，兩次世界大戰(zhàn)和經(jīng)濟(jì)大蕭條扼制了拉美國(guó)家的發(fā)展步伐。隨著大宗商品價(jià)格下跌，資本流入中斷，拉美國(guó)家的財(cái)政收入持續(xù)下降，經(jīng)濟(jì)陷入蕭條，政治上也陷入動(dòng)蕩。

“二戰(zhàn)”后，拉美學(xué)者開始反思這種資源出口模式的脆弱性，尤其是國(guó)際市場(chǎng)商品價(jià)格波動(dòng)對(duì)拉美經(jīng)濟(jì)有巨大沖擊。他們把拉美經(jīng)濟(jì)的困境歸咎于外部因素。供職于聯(lián)合國(guó)拉美經(jīng)濟(jì)委員會(huì)的阿根廷經(jīng)濟(jì)學(xué)家勞爾·普雷維什提出的“依附論”，是其中最具影響力的觀點(diǎn)。普雷維什認(rèn)為，國(guó)際生產(chǎn)分工的結(jié)構(gòu)性差異造成了邊緣國(guó)家的國(guó)內(nèi)失衡和經(jīng)濟(jì)落后?！爸行?邊緣”依附關(guān)系首先體現(xiàn)在國(guó)際分工上：中心國(guó)家的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)具有均質(zhì)性、多樣化的特點(diǎn)，而邊緣國(guó)家的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)卻是異質(zhì)性、專門化的，以出口初級(jí)產(chǎn)品為主。這種差異造成了中心與邊緣國(guó)家在國(guó)際分工中地位不同，表現(xiàn)為不發(fā)達(dá)國(guó)家用初級(jí)產(chǎn)品換取發(fā)達(dá)國(guó)家的工業(yè)制成品。相對(duì)于工業(yè)制成品，初級(jí)產(chǎn)品的國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格長(zhǎng)期趨于下降，導(dǎo)致發(fā)展中國(guó)家必須不斷增加初級(jí)產(chǎn)品出口才能保證貿(mào)易平衡，因此造成了邊緣國(guó)家對(duì)中心國(guó)家的依附。[2]巴西學(xué)者多斯·桑托斯進(jìn)一步指出，拉美國(guó)家對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的依附關(guān)系是長(zhǎng)期存在并逐漸演變的，從19世紀(jì)之前的殖民依附發(fā)展到19世紀(jì)末期的金融-產(chǎn)業(yè)依附，最后于20世紀(jì)中期以后形成了技術(shù)-產(chǎn)業(yè)依附關(guān)系。[3]

依附論對(duì)拉美在“二戰(zhàn)”后的發(fā)展戰(zhàn)略影響深遠(yuǎn)，推動(dòng)了進(jìn)口替代工業(yè)化模式的實(shí)施。普雷維什的思想也是拉丁美洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)工作的基礎(chǔ)。1964年，普雷維什擔(dān)任新成立的聯(lián)合國(guó)貿(mào)易與發(fā)展會(huì)議（UNCTAD）的秘書長(zhǎng)，依附論的觀點(diǎn)得以更廣泛的傳播。盡管普雷維什認(rèn)為僅靠進(jìn)口替代不能產(chǎn)生供發(fā)展所需的充足外匯，必須通過(guò)出口制成品予以補(bǔ)充，但拉美國(guó)家奉行的經(jīng)濟(jì)政策卻只強(qiáng)調(diào)了進(jìn)口替代。

為了減少對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的依附和對(duì)初級(jí)產(chǎn)品出口的依賴，拉美國(guó)家一方面通過(guò)操控匯率，對(duì)進(jìn)口工業(yè)制成品征收高關(guān)稅和實(shí)施配額限制，以保護(hù)國(guó)內(nèi)的幼稚產(chǎn)業(yè)。另一方面向國(guó)內(nèi)工業(yè)生產(chǎn)部門提供補(bǔ)貼，以期實(shí)現(xiàn)工業(yè)化。巴西、墨西哥等國(guó)都制訂了工業(yè)發(fā)展計(jì)劃，將貿(mào)易保護(hù)與投資生產(chǎn)相結(jié)合。除此以外，拉美國(guó)家還通過(guò)國(guó)家開發(fā)銀行對(duì)配套基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行融資。進(jìn)口替代戰(zhàn)略的實(shí)施讓拉美經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景再次充滿希望。從1950～1980年間，拉美國(guó)家的年均經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)達(dá)到5.5%，同發(fā)達(dá)國(guó)家的差距繼續(xù)縮小。

然而，拉美國(guó)家一直面臨長(zhǎng)期的財(cái)政和貿(mào)易赤字，只能利用大量外國(guó)貸款來(lái)大規(guī)模補(bǔ)貼國(guó)有企業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，導(dǎo)致債務(wù)負(fù)擔(dān)不斷增加。1970年，整個(gè)拉丁美洲的未償債務(wù)總額僅為290億美元，而到1978年，這一數(shù)字達(dá)到了1590億美元。1982年更是達(dá)到驚人的3270億美元，其中至少80%為主權(quán)債務(wù)。[4]在20世紀(jì)70年代中期以前，國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)利好、貸款率低，拉美國(guó)家尚能償還不斷增長(zhǎng)的債務(wù)，但隨著石油危機(jī)的爆發(fā)，全球經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)衰退，美國(guó)和歐洲收緊貨幣政策，貸款利率飆升，負(fù)債累累的拉美國(guó)家遇到了巨大麻煩。1982年8月，墨西哥成為第一個(gè)宣布無(wú)法按期償還貸款的國(guó)家。債務(wù)危機(jī)最終席卷了16個(gè)拉美國(guó)家。到了20世紀(jì)80年代末，拉美的人均GDP比危機(jī)前下降了8.3%。[5]

從20世紀(jì)80年代末開始，拉美國(guó)家為了獲得世界銀行和國(guó)際貨幣基金組織（IMF）的貸款，開始全面接受新自由主義的結(jié)構(gòu)調(diào)整方案，即所謂的“華盛頓共識(shí)”。改革政策主要包括：減少政府干預(yù)、緊縮財(cái)政和貨幣政策、私有化、開放國(guó)內(nèi)市場(chǎng)等?！叭A盛頓共識(shí)”的政策建議源于安妮·克魯格等新自由經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)政府失靈的批評(píng)。他們認(rèn)為，宏觀經(jīng)濟(jì)失衡，低下的效率以及政府干預(yù)下的產(chǎn)業(yè)政策所帶來(lái)的尋租行為，要比市場(chǎng)失靈更嚴(yán)重。[6]在他們看來(lái)，拉美國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策并非源于合理的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，而是為行業(yè)聯(lián)盟、企業(yè)家和政府官員等既得利益集團(tuán)謀取私利的政策工具。

1982年拉美債務(wù)危機(jī)爆發(fā)時(shí)，克魯格恰好成為世界銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家。她關(guān)于“政府干預(yù)等同尋租”的理論成為世界銀行在拉美推行新自由主義結(jié)構(gòu)調(diào)整的基礎(chǔ)。政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的任何干預(yù)都被視為對(duì)自由市場(chǎng)的不必要和潛在的破壞。尤其是產(chǎn)業(yè)政策被認(rèn)為是扭曲了資源配置，是導(dǎo)致通貨膨脹、貿(mào)易失衡和財(cái)政赤字的根源。因此，在20世紀(jì)80年代拉美債務(wù)危機(jī)后“失去的十年”期間，進(jìn)口替代工業(yè)化受到了嚴(yán)厲批評(píng)。產(chǎn)業(yè)政策作為一個(gè)政治不正確的“壞詞”，被排除在結(jié)構(gòu)性改革所建立的新自由主義經(jīng)濟(jì)模式之外。

然而，即使拉美國(guó)家被迫接受了“華盛頓共識(shí)”的結(jié)構(gòu)調(diào)整，他們?cè)诮?jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中仍保留了很明顯的政府干預(yù)的發(fā)展主義色彩。一些拉美國(guó)家用“競(jìng)爭(zhēng)政策”一詞來(lái)掩飾所實(shí)施的產(chǎn)業(yè)政策，以打消對(duì)進(jìn)口替代工業(yè)化的反感。即便是在阿根廷的梅內(nèi)姆、巴西的科洛爾和墨西哥的薩利納斯總統(tǒng)這些強(qiáng)硬的新自由主義改革派政府在執(zhí)政期間，也保留了對(duì)某些產(chǎn)業(yè)特別是汽車行業(yè)的支持政策。一些東加勒比國(guó)家，如巴巴多斯和圭亞那，對(duì)酒店和旅游業(yè)也有一攬子激勵(lì)措施。即使是對(duì)奉自由市場(chǎng)為圭臬的智利，自1960年以來(lái)也通過(guò)國(guó)家政策扶持、建立行業(yè)協(xié)會(huì)、展開技術(shù)交流等多項(xiàng)制度來(lái)促進(jìn)農(nóng)業(yè)、漁業(yè)等加工業(yè)。這些政策在措辭上被認(rèn)為是“中性”的，但這不妨礙政府長(zhǎng)期以來(lái)直接支持林業(yè)和采礦部門以及一些關(guān)鍵行業(yè)的出口。

新自由主義式微后的拉美產(chǎn)業(yè)政策

20世紀(jì)末，雖然拉美國(guó)家的長(zhǎng)期高通脹和財(cái)政赤字得到了抑制，但經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)脆弱性并沒(méi)有改善，經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩反而加劇了，經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)?！叭A盛頓共識(shí)”的結(jié)構(gòu)改革基本失敗了。由于對(duì)新自由主義理念的失望，拉美國(guó)家政府開始集體向左轉(zhuǎn)，重新強(qiáng)調(diào)政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用。在玻利維亞、厄瓜多爾、委內(nèi)瑞拉等國(guó)，激進(jìn)的左翼政府在選舉中大獲全勝。在巴西、阿根廷、智利等國(guó)，執(zhí)政的則是溫和左翼政府。政府干預(yù)和產(chǎn)業(yè)政策重新獲得了青睞。

在經(jīng)歷了幾十年工業(yè)化反復(fù)試驗(yàn)后，拉美國(guó)家對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的認(rèn)識(shí)變得更務(wù)實(shí)。他們不再討論產(chǎn)業(yè)政策是否必要，而是“做什么”和“怎么做”。各國(guó)實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策的程度也存在差異。巴西、哥倫比亞、薩爾瓦多、墨西哥等國(guó)制訂了明確的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和行業(yè)支持計(jì)劃;阿根廷、智利、哥斯達(dá)黎加等國(guó)對(duì)一些產(chǎn)業(yè)進(jìn)行持續(xù)支持但沒(méi)有明確的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略;其他國(guó)家則只是零星地頒布一些產(chǎn)業(yè)支持措施。不過(guò)，即使是在執(zhí)行國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的國(guó)家，政府的角色也被限定在“促進(jìn)者”或“催化劑”。這種需求導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)政策與進(jìn)口替代工業(yè)化時(shí)期的供給導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)政策差別較大。與此同時(shí)，政府干預(yù)方式也變得更加多樣，主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：

首先是從進(jìn)口替代轉(zhuǎn)向出口導(dǎo)向?！叭A盛頓共識(shí)”中關(guān)于開放國(guó)內(nèi)市場(chǎng)、私有化、提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力等舉措被視為轉(zhuǎn)向出口導(dǎo)向工業(yè)化。出口導(dǎo)向工業(yè)化與進(jìn)口替代工業(yè)化都以產(chǎn)業(yè)發(fā)展和工業(yè)化為目標(biāo)，卻源于不同的邏輯。進(jìn)口替代政策通過(guò)關(guān)稅和貿(mào)易壁壘等手段來(lái)保護(hù)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)和幼稚產(chǎn)業(yè)，限制外來(lái)競(jìng)爭(zhēng)，壟斷國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。出口導(dǎo)向工業(yè)化是以建立本國(guó)企業(yè)之間以及同國(guó)際市場(chǎng)之間的聯(lián)系，通過(guò)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施投資、補(bǔ)貼出口等手段來(lái)激勵(lì)本國(guó)企業(yè)增加出口，融入全球市場(chǎng)。在這一時(shí)期，拉美國(guó)家一方面高度融入國(guó)際市場(chǎng)，一方面試圖通過(guò)績(jī)效等制度來(lái)限制進(jìn)口替代工業(yè)化中出現(xiàn)的尋租和腐敗。對(duì)出口商的補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)再不是一概而論，而是獎(jiǎng)勵(lì)那些在國(guó)際市場(chǎng)上最有競(jìng)爭(zhēng)力的生產(chǎn)者。新的產(chǎn)業(yè)政策工具不是對(duì)整個(gè)行業(yè)征收高額關(guān)稅和直接補(bǔ)貼，而是包括減稅，關(guān)稅減免和旨在促進(jìn)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的低息融資。

其次是從縱向往橫向產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整。傳統(tǒng)的縱向產(chǎn)業(yè)政策通常先由政府根據(jù)計(jì)劃對(duì)重點(diǎn)行業(yè)和企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼和保護(hù)，以期培養(yǎng)具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的“國(guó)家隊(duì)”。橫向產(chǎn)業(yè)政策則是通過(guò)設(shè)定研發(fā)、生產(chǎn)效率、出口等業(yè)績(jī)目標(biāo)來(lái)對(duì)達(dá)標(biāo)的企業(yè)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，鼓勵(lì)不同規(guī)模企業(yè)的百花齊放。譬如，在進(jìn)口替代工業(yè)化時(shí)期，拉美國(guó)家對(duì)信息和通信技術(shù)的支持集中于對(duì)硬件行業(yè)的政策扶持，隨后轉(zhuǎn)向支持軟件開發(fā)、信息社會(huì)發(fā)展和傳播的一般性政策。

第三是改變對(duì)具有規(guī)模效應(yīng)和自然壟斷特征的行業(yè)的監(jiān)管和激勵(lì)手段。電力、電信、石油和天然氣等行業(yè)基本已在之前的結(jié)構(gòu)改革中被私有化，而政策支持集中在建立有效監(jiān)管框架上，包括建立和加強(qiáng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)、調(diào)整法律框架、加強(qiáng)供應(yīng)商之間協(xié)調(diào)等。在巴西，政府支持電力、電信、國(guó)防、航空、石油等高利潤(rùn)行業(yè)成立技術(shù)研發(fā)基金，既用于行業(yè)本身的研發(fā)，也為其他一些低利潤(rùn)行業(yè)提供資金，如對(duì)貧困或偏遠(yuǎn)地區(qū)的支持、建立實(shí)驗(yàn)室和建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施等。在智利，銅礦的租金就被用來(lái)支持2007年2月頒布的《國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力戰(zhàn)略》中的研發(fā)和創(chuàng)新活動(dòng)。同時(shí)，拉美國(guó)家也通過(guò)整合新的生產(chǎn)細(xì)分領(lǐng)域來(lái)增強(qiáng)某些行業(yè)的技術(shù)和生產(chǎn)力。譬如，墨西哥和南方共同市場(chǎng)國(guó)家（阿根廷、巴西、巴拉圭和烏拉圭）的汽車行業(yè)制度是為了組織廠商及零部件生產(chǎn)商的投資。事實(shí)上，很多拉美國(guó)家都對(duì)本國(guó)紡織、服裝、鞋類、電子產(chǎn)品和玩具等目標(biāo)行業(yè)給予了關(guān)注，對(duì)農(nóng)業(yè)、采礦業(yè)生產(chǎn)也有相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策。

第四是支持中小型企業(yè)的產(chǎn)業(yè)集群，以增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力。許多拉美國(guó)家實(shí)施了支持產(chǎn)業(yè)集群的政策，比如墨西哥針對(duì)瓜納華托州鞋類生產(chǎn)和哈利斯科州電子行業(yè)的激勵(lì)措施以及巴西支持小微企業(yè)的開發(fā)本地集群計(jì)劃。尤其是在安第斯（哥倫比亞、秘魯、委內(nèi)瑞拉、玻利維亞和厄瓜多爾）和中美洲國(guó)家，企業(yè)數(shù)量多但規(guī)模小，支持產(chǎn)業(yè)集群的政策得到更多認(rèn)可。即使是那些有明顯比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)部門，也制訂了應(yīng)對(duì)短期危機(jī)的扶持計(jì)劃。如加勒比國(guó)家的“陽(yáng)光與沙灘”旅游計(jì)劃和墨西哥為農(nóng)作物增值和挖掘市場(chǎng)潛力的“農(nóng)業(yè)戰(zhàn)線聯(lián)盟”等。

新世紀(jì)拉美國(guó)家的發(fā)展桎梏

從19世紀(jì)末開始，拉美國(guó)家不斷嘗試推動(dòng)工業(yè)化發(fā)展，卻始終走不出增長(zhǎng)-動(dòng)蕩-低迷的怪圈。21世紀(jì)初的國(guó)際石油和農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲再次助推了拉美經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。2000～2015年期間，拉美國(guó)家的年均經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為3%，遠(yuǎn)高于20世紀(jì)末期的水平。但是，拉美國(guó)家的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)仍然嚴(yán)重依賴能源和農(nóng)作物出口。初級(jí)產(chǎn)品在出口中的比例持續(xù)上升，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)之間的聯(lián)系始終沒(méi)有形成，制造業(yè)失去了活力，引發(fā)了對(duì)拉美經(jīng)濟(jì)將重新回到“初級(jí)化”的擔(dān)憂。

2014～2016年間國(guó)際市場(chǎng)能源資源產(chǎn)品價(jià)格大幅下跌再次抑制了拉美經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)勢(shì)頭。盡管2017年后拉美經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有所回升，但經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的脆弱性并未改善。被寄予厚望的工業(yè)化，并沒(méi)有在拉美國(guó)家實(shí)現(xiàn)，反而出現(xiàn)了明顯的去工業(yè)化現(xiàn)象。自20世紀(jì)80年代開始，制造業(yè)附加值在GDP中的比例持續(xù)下降，從1985年的25%下降到2018年的13%（參見圖1）。[7]去工業(yè)化本是發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展到高水平后才出現(xiàn)的現(xiàn)象，但尚處于中等收入水平的拉美國(guó)家，卻始終未能靠制造業(yè)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，給拉美的發(fā)展前景蒙上了陰影。而且，隨著失業(yè)率的上升，拉美國(guó)家龐大的非正式就業(yè)群體成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的隱患。

應(yīng)該如何評(píng)價(jià)拉美國(guó)家一個(gè)世紀(jì)的工業(yè)化嘗試呢？

拉美發(fā)展道路的艱辛探索體現(xiàn)了與西方古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的線性發(fā)展觀的分道揚(yáng)鑣。在傳統(tǒng)的發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)中，早期發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)往往被認(rèn)為是現(xiàn)代化的必由之路。但相對(duì)于大多數(shù)經(jīng)歷過(guò)殖民統(tǒng)治的發(fā)展中國(guó)家而言，發(fā)達(dá)國(guó)家的藍(lán)本借鑒意義有限，難以成為廣泛適用的標(biāo)準(zhǔn)模式。亞歷山大·格申克龍指出：經(jīng)濟(jì)發(fā)展并非是后發(fā)國(guó)家模仿先發(fā)國(guó)家的階段性發(fā)展的歷史，而是后發(fā)國(guó)家逐漸與先發(fā)國(guó)家模式相偏離的歷史。先發(fā)國(guó)家和后發(fā)國(guó)家在工業(yè)化道路的顯著差別不僅體現(xiàn)在工業(yè)增長(zhǎng)速度，也體現(xiàn)在生產(chǎn)和組織結(jié)構(gòu)上。[8] 阿爾伯特·赫希曼強(qiáng)調(diào)欠發(fā)達(dá)國(guó)家只有改變現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的平衡，通過(guò)政府干預(yù)把不同資源要素連接起來(lái)，利用“不平衡增長(zhǎng)”來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的追趕。[9] 通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策實(shí)現(xiàn)工業(yè)化正是基于這樣的理念。但是，發(fā)展中國(guó)家同時(shí)面臨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治穩(wěn)定的雙重考驗(yàn)。如何在變化的國(guó)際環(huán)境中進(jìn)行自我發(fā)現(xiàn)，找到最適合本國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策是長(zhǎng)期的難題。無(wú)論產(chǎn)業(yè)政策如何制定，拉美國(guó)家的發(fā)展仍面臨國(guó)際國(guó)內(nèi)層面的雙重桎梏。

從外部環(huán)境來(lái)看，國(guó)際經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)在全球化時(shí)代發(fā)生了重大變化。盡管很多發(fā)展中國(guó)家選擇了外向型經(jīng)濟(jì)模式，參與全球價(jià)值鏈的程度不斷加深，但與發(fā)達(dá)國(guó)家的差距并未縮小。隨著全球價(jià)值鏈的擴(kuò)展，發(fā)展中國(guó)家的出口門檻變得更低，融入國(guó)際市場(chǎng)的程度也更深。但發(fā)展中國(guó)家受到國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的限制也更大，使它們難以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，擺脫中等收入陷阱，出口對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的帶動(dòng)作用也在逐漸下降。[10] 隨著自動(dòng)化和人工智能技術(shù)的發(fā)展，發(fā)展中國(guó)家廉價(jià)勞動(dòng)力的比較優(yōu)勢(shì)逐漸減少。尤其是在沒(méi)有生產(chǎn)率提升的情況下，拉美國(guó)家單靠外部需求驅(qū)動(dòng)的出口增長(zhǎng)是難以持續(xù)的，出口結(jié)構(gòu)單一的狀況也沒(méi)有改善。

從內(nèi)部環(huán)境來(lái)看，社會(huì)公平和貧富差距是制約工業(yè)化發(fā)展的主要原因。曾任聯(lián)合國(guó)副秘書長(zhǎng)的哥倫比亞經(jīng)濟(jì)學(xué)家何塞·奧坎波認(rèn)為，拉美經(jīng)濟(jì)之所以難以擺脫對(duì)資源出口的依賴，是因?yàn)闆](méi)有能夠建立反周期的經(jīng)濟(jì)政策，而社會(huì)分配的壓力是一個(gè)很大的因素。[11]拉美國(guó)家盡管對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的態(tài)度和方式已發(fā)生了數(shù)次轉(zhuǎn)變，但國(guó)內(nèi)始終面臨財(cái)富再分配的巨大社會(huì)壓力。

拉美國(guó)家充分享受了21世紀(jì)初的全球大宗商品繁榮時(shí)期的增長(zhǎng)紅利，將經(jīng)濟(jì)政策聚焦在縮小貧富差別、照顧弱勢(shì)群體上，倡導(dǎo)社會(huì)凝聚等。2002～2012年期間，拉美國(guó)家的絕對(duì)貧困人數(shù)減少了6000萬(wàn)。[12]從2000年到2017年，智利的貧困人口比例（按人均每天4美元估算）從31%下降到6.4%。[13]不論是經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)國(guó)家如智利還是增長(zhǎng)較為緩和的國(guó)家如巴西，左翼政黨執(zhí)政國(guó)家還是中右翼黨執(zhí)政國(guó)家，拉美國(guó)家普遍出現(xiàn)了貧富差距縮小的跡象。

但是，拉美仍然是世界上貧富差距最大的地區(qū)。以智利和玻利維亞為例，根據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)，2003年智利最富裕的20%人收入占據(jù)了國(guó)民總收入的56.8%，而最貧困的20%人只占總收入的4%。這一狀況在2017年并未有太大好轉(zhuǎn)，最富裕的20%人占據(jù)總收入的52.9%，最貧困的20%人占總收入的5.2%。相較于智利，玻利維亞的貧富差距更大。2002年最富裕的20%人收入占全國(guó)總收入的60.6%，而最貧困的20%人只占1.7%。到了2017年，最富裕的20%人占總收入的48.5%，最貧困的20%人占總收入的4.1%。

前世界銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗朗索瓦·布基翁提出了貧困-增長(zhǎng)-不平等的發(fā)展三元關(guān)系。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)可以通過(guò)涓滴效應(yīng)減少貧困，但是如果沒(méi)有相應(yīng)的社會(huì)政策來(lái)保障分配相對(duì)公平，減貧的效果是難以持續(xù)的。[14]在10年的經(jīng)濟(jì)繁榮期間，拉美國(guó)家新增的財(cái)政收入主要被用于福利分配，卻沒(méi)有從根本上改變導(dǎo)致貧富差距巨大的政策。其中，巴西、阿根廷和烏拉圭的社會(huì)福利支出比例提升最快，已經(jīng)達(dá)到許多發(fā)達(dá)國(guó)家的水平，而它們的貧富差距卻遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國(guó)家的水平。這是因?yàn)樯鐣?huì)福利支出并沒(méi)有產(chǎn)生顯著的財(cái)富再分配效果。一方面，社會(huì)支出增加的主要部分是養(yǎng)老金，而養(yǎng)老金的主要受益者是有固定工作的正式雇員，大部分的非正式勞動(dòng)力則被排除在外。另一方面，私有化的醫(yī)療和教育雖然給民眾提供了更多選擇機(jī)會(huì)，但事實(shí)上卻讓中產(chǎn)階級(jí)成為福利增加的主要承擔(dān)者，背負(fù)了更多的債務(wù)，而富豪的財(cái)富卻未被再分配。因此，社會(huì)支出的增加對(duì)縮小拉美國(guó)家貧富差距的效果有限。

不斷增加的社會(huì)福利支出不僅沒(méi)有產(chǎn)生有效的再分配結(jié)果，而且在外部沖擊到來(lái)時(shí)變得更加脆弱。隨著大宗商品價(jià)格下跌，拉美國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢，政府財(cái)政收入減少，維持社會(huì)福利支出更加困難，財(cái)政轉(zhuǎn)移和扶貧計(jì)劃將難以實(shí)施。與此同時(shí)，去工業(yè)化導(dǎo)致拉美國(guó)家的就業(yè)減少，勞動(dòng)生產(chǎn)率停滯。如果政府不在教育、科技和創(chuàng)業(yè)上進(jìn)行扶持，低技能工人將面臨失業(yè)或收入下滑的危險(xiǎn)。在這樣的情況下，社會(huì)矛盾的激化已經(jīng)在所難免了。

拉美國(guó)家的政治結(jié)構(gòu)也是束縛工業(yè)化發(fā)展的重要因素。大多數(shù)拉美國(guó)家已在中等收入國(guó)家行列停留了很久，但它們面臨的困境不只是缺乏增長(zhǎng)動(dòng)力的中等收入陷阱問(wèn)題，更是分化嚴(yán)重、競(jìng)爭(zhēng)激烈的政黨政治。拉美國(guó)家盛行的總統(tǒng)制政府和比例代表制議會(huì)的組合加劇了政黨制度的碎片化，給各種利益群體影響政策留下了很大空間，形成了盤根錯(cuò)節(jié)的政商關(guān)系。

發(fā)展政策需要強(qiáng)大的社會(huì)基礎(chǔ)，而缺乏包容性的發(fā)展政策則會(huì)帶來(lái)社會(huì)分裂。當(dāng)權(quán)力結(jié)構(gòu)被部分精英滲透并通過(guò)政治活動(dòng)控制了資源、財(cái)富、機(jī)會(huì)的平等性，國(guó)家追求發(fā)展的整體利益就被削弱了。在社會(huì)共識(shí)難以形成的情況下，任何打著改革旗號(hào)的政策調(diào)整都只是拆東墻補(bǔ)西墻。為了吸引選票，政治家們的常用手段是許諾各種難以持續(xù)的社會(huì)分配政策，結(jié)果就是產(chǎn)業(yè)政策頻繁改弦更張，經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)不斷重蹈覆轍。尤其是在激進(jìn)左翼政府執(zhí)政的委內(nèi)瑞拉、玻利維亞、厄瓜多爾等國(guó)，政府為了贏得下層民眾的選票，大幅提高了社會(huì)福利支出。即使是在溫和左翼和中右翼政府執(zhí)政的巴西、阿根廷、智利等國(guó)，提高社會(huì)福利支出也一直是政府對(duì)民眾承諾的政策目標(biāo)。

要想擺脫中等收入陷阱，拉美國(guó)家不僅需要經(jīng)濟(jì)改革來(lái)重新找到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力，更需要綜合的政治解決方案以突破既得利益群體的限制。只有在強(qiáng)大的新興利益聯(lián)盟的支持下，持續(xù)性的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和升級(jí)政策才可能推行。[15]而在許多拉美國(guó)家，這種解決方案是無(wú)法靠政府更替來(lái)獲得的。玻利維亞民眾顯然已經(jīng)意識(shí)到這點(diǎn)。他們?cè)谀R斯流亡他鄉(xiāng)后說(shuō)：“如果莫拉萊斯贏了，我們會(huì)變成尼加拉瓜。如果前總統(tǒng)梅薩贏了，我們就會(huì)變成阿根廷?！?/p>

注釋：

[1] “The World Bank in Bolivia，”?https：//www.worldbank.org/en/country/bolivia/overview.

[2] Raúl Prebisch， “The Economic Development of Latin America and its Principal Problems，” Economic Commission for Latin America， Vol. 7， 1959， pp. 1～59.

[3] Theotonio Dos Santos， “The Structure of Dependence，” American Economic Review， Vol. 60， No. 2， 1970， pp. 231～36.

[4] Federal Deposit Insurance Corporation，? History of the Eighties-Lessons for the Future， Volume I： An Examination of the Banking Crises of the 1980s and Early 1990s，F(xiàn)ederal Deposit Insurance Corporation，1997，Chapter 5.

[5] Eliana Cardoso and Albert Fishlow， “Latin American Economic Development： 1950～1980，” Journal of Latin American Studies， Vol. 24， 1992， pp. 197～218.

[6] Anne Krueger， “The Political Economy of the Rent-Seeking Society，” American Economic Review， Vol. 64， No. 3， 1974， pp. 291～303.

[7] World Bank， World Development Indicators， 2019.

[8] 亞歷山大·格申克龍：《經(jīng)濟(jì)落后的歷史透視》，張鳳林譯，商務(wù)印書館2009年版。

[9] Albert Hirschman， The Strategy of Economic Development， Yale University Press， 1958.

[10] Dani Rodrik， “New Technologies， Global Value Chains， and Developing Economies，” NBER Working Paper， No. 25164， 2018.

[11] José Antonio Ocampo， “Commodity-led Development in Latin America，” in Gilles Carbonnier ed.， Alternative Pathways to Sustainable Development： Lessons from Latin America， Humberto Campodónico， Sergio Tezanos Vázquez， Brill， 2017.

[12] Economic Commission for Latin America and the Caribbean （ECLAC）， Inclusive Social Development： The Next Generation of Politics for Overcoming Poverty and Reducing Inequality in Latin America and the Caribbean， https：//repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/39101/4/S1600098_en.pdf.

[13] “The World Bank in Chile，” https：//www.worldbank.org/en/country/chile.

[14] Fran?ois Bourguignon， “The Poverty-Growth-Inequality Triangle，” World Bank Working Paper， http：//siteresources.worldbank.org/INTPGI/Resources/342674-1206111890151/15185_ICRIER_paper-final.pdf.

[15] Richard Doner and Ben Ross Schneider， “The Middle-Income Trap： More Politics than Economics，” World Politics， Vol. 68， No. 4， 2016， pp. 608～44.