城鎮(zhèn)化安置扶貧移民的生計(jì)困境與治理路徑

覃志敏 韋東陽

[摘要]城鎮(zhèn)化安置扶貧移民是脫貧攻堅(jiān)階段我國扶貧移民發(fā)展的新方向，是促進(jìn)貧困人口脫貧、新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和生態(tài)保護(hù)有機(jī)結(jié)合的重要舉措。城鎮(zhèn)化安置移民生計(jì)發(fā)展和脫貧是促進(jìn)移民生計(jì)由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生計(jì)向城鎮(zhèn)高質(zhì)量就業(yè)創(chuàng)業(yè)生計(jì)方式的轉(zhuǎn)變。貧困地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低且城鄉(xiāng)間產(chǎn)業(yè)發(fā)展聯(lián)動度弱，移民搬遷中的“換窮業(yè)”滯后于“挪窮窩”，移民家庭勞動力未能充分使用等因素導(dǎo)致移民生計(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展實(shí)踐遭遇困境。貧困地區(qū)加快構(gòu)建工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、融合發(fā)展的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，是有效破解城鎮(zhèn)化安置移民生計(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展困境的重要路徑。促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)三次產(chǎn)業(yè)聯(lián)動與融合能為城鎮(zhèn)化安置移民生計(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展提供正向動力，即通過基于城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的高質(zhì)量就業(yè)創(chuàng)業(yè)條件為移民生計(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展提供強(qiáng)大拉力，通過鄉(xiāng)村林特產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展和資產(chǎn)收益扶貧為移民生計(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展提供有效推動力。

[關(guān)鍵詞]城鎮(zhèn)化安置;移民生計(jì)困境;城鄉(xiāng)融合;生計(jì)轉(zhuǎn)型

[中圖分類號]F323.6

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1008-0694（2020）05-0059-11

一、研究的問題

扶貧移民亦稱易地扶貧搬遷，是我國農(nóng)村扶貧工作的重要方式。20世紀(jì)80年代初期，扶貧移民在自然條件惡劣的個(gè)別地區(qū)開展并探索出了如“三西”農(nóng)業(yè)建設(shè)時(shí)期的“拉吊莊”扶貧移民。進(jìn)入21世紀(jì)后，扶貧移民由區(qū)域性、地方性探索擴(kuò)展至國家層面的整體設(shè)計(jì)與推進(jìn)。黨的十八大以來，我國農(nóng)村扶貧堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧方略，扶貧移民是解決“一方水土養(yǎng)不起一方人”地區(qū)的農(nóng)村貧困人口精準(zhǔn)脫貧的“一號工程”。脫貧攻堅(jiān)形勢下，扶貧移民呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)：第一，搬遷人口規(guī)模龐大，國家計(jì)劃搬遷建檔立卡貧困人口981萬人，幾乎是過去15年移民搬遷規(guī)模的總和，搬遷區(qū)域涉及全國22個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）約1400個(gè)縣（市、區(qū)）;第二，貧困地區(qū)資源約束越發(fā)凸顯，利用新開發(fā)土地、置換土地等方式落實(shí)移民土地的空間越來越小，向城鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)或工業(yè)園區(qū)附近的城鎮(zhèn)移民成為扶貧移民的新轉(zhuǎn)向;第三，扶貧移民政策目標(biāo)多元化，除脫貧這一核心目標(biāo)外，扶貧移民還兼具新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和生態(tài)保護(hù)等多個(gè)目標(biāo)。扶貧移民涉及經(jīng)濟(jì)、社會、文化、環(huán)境、生態(tài)等方面，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程。

進(jìn)入脫貧攻堅(jiān)階段，城鎮(zhèn)化安置移民成為學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)之一。付少平（2015）指出城鎮(zhèn)化安置移民面臨著原有經(jīng)濟(jì)資源減少，社會網(wǎng)絡(luò)支持下降，公共生活話語權(quán)缺失等生計(jì)空間被擠壓現(xiàn)象，提出基于經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化的協(xié)調(diào)與改革，為移民重塑生計(jì)空間。龍彥亦（2019）認(rèn)為移民安置區(qū)的生計(jì)空間對移民存在一定的排斥性，移民無法融入新的生計(jì)空間而可能返貧，應(yīng)構(gòu)造符合移民需求的生計(jì)空間并幫助其適應(yīng)新的生活規(guī)則。邢成舉（2016）認(rèn)為向城鎮(zhèn)搬遷可能減少移民農(nóng)業(yè)收入，當(dāng)非農(nóng)收入沒有增長時(shí)，移民可能會重新返貧，提出對農(nóng)業(yè)依賴程度高的移民實(shí)施農(nóng)業(yè)安置，對以非農(nóng)生計(jì)為主的移民進(jìn)行城鎮(zhèn)化安置。李博（2016）指出移民收入依靠農(nóng)業(yè)生計(jì)，城鎮(zhèn)化安置移民住所與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)域距離擴(kuò)大，移民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本上升和生計(jì)式微，應(yīng)通過移民就業(yè)扶持、社會保障等提高移民生計(jì)的穩(wěn)定性。馬流輝（2017）認(rèn)為城鎮(zhèn)化安置移民缺乏足夠的就業(yè)機(jī)會，要加強(qiáng)移民教育和培訓(xùn)，鼓勵(lì)其外出就業(yè)。王曉毅（2017）認(rèn)為扶貧移民政策對移民流動性的關(guān)注度低，移民區(qū)生態(tài)退化、農(nóng)業(yè)資源缺乏，以及非農(nóng)就業(yè)對部分移民的排斥造成了一些移民返貧，可通過生態(tài)補(bǔ)償、支持移民融入城鎮(zhèn)等解決移民的貧困和發(fā)展問題。鄒英（2017）認(rèn)為城鎮(zhèn)化安置移民是農(nóng)民市民化的主體之一，但文化“差距”、職業(yè)轉(zhuǎn)化障礙、社會融入困難使得移民市民化面臨挑戰(zhàn)，應(yīng)實(shí)施分類施策、分層推進(jìn)策略。

綜上所述，已有研究在多層面剖析了城鎮(zhèn)化安置移民的生計(jì)困境，從靜態(tài)的角度討論移民的城鎮(zhèn)融入和非農(nóng)生計(jì)發(fā)展困境及如何走出困境，但是較少從動態(tài)的、城鄉(xiāng)融合角度對城鎮(zhèn)化安置移民的生計(jì)發(fā)展進(jìn)行分析。城鎮(zhèn)化安置移民與農(nóng)業(yè)安置移民在移民生計(jì)發(fā)展上有顯著差異，前者兼具農(nóng)業(yè)發(fā)展資源和城鎮(zhèn)非農(nóng)發(fā)展資源，且以發(fā)展移民城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)創(chuàng)業(yè)為主，而后者的生計(jì)資源局限于農(nóng)業(yè)資源，以提升移民農(nóng)業(yè)生計(jì)水平作為脫貧主要路徑。因而城鎮(zhèn)化安置移民的生計(jì)發(fā)展需要經(jīng)歷由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生計(jì)向以城鎮(zhèn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)為主的生計(jì)轉(zhuǎn)變過程，城鎮(zhèn)化安置移民的生計(jì)發(fā)展困境實(shí)質(zhì)是移民安置后生計(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的困境?；诖?，本文從生計(jì)轉(zhuǎn)型的動態(tài)角度對移民生計(jì)困境進(jìn)行剖析，通過城鄉(xiāng)融合視角討論移民利用城鄉(xiāng)兩類發(fā)展資源實(shí)現(xiàn)生計(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的治理路徑。

二、扶貧移民政策與城鎮(zhèn)化安置移民生計(jì)的轉(zhuǎn)型

1.移民政策與城鎮(zhèn)化安置移民生計(jì)資源增加

扶貧移民是基于脫貧等目標(biāo)將生活在“一方水土養(yǎng)不活一方人”地區(qū)的貧困人口搬遷到發(fā)展條件好、發(fā)展機(jī)會多的地區(qū)的扶貧方式。移民原來居住的村莊通常稱為原住地，移民遷移后定居區(qū)域稱為安置區(qū)或安置點(diǎn)。黨的十八大以前，我國扶貧移民安置以農(nóng)業(yè)安置為主，農(nóng)民從發(fā)展條件極其惡劣的農(nóng)村區(qū)域搬到另外一個(gè)發(fā)展資源和條件好的農(nóng)村區(qū)域。移民在安置區(qū)的生計(jì)發(fā)展是基于優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)生計(jì)資源的開發(fā)，進(jìn)而增加收入，實(shí)現(xiàn)脫貧。黨的十八大以來，我國扶貧移民政策和實(shí)踐的城鎮(zhèn)化集中安置趨勢日益明顯?！笆濉睍r(shí)期，貧困搬遷人口中向城鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)或工業(yè)園區(qū)等安置占比達(dá)到28.27%，有約283萬的貧困搬遷人口進(jìn)行城鎮(zhèn)化安置。扶貧移民城鎮(zhèn)化安置中，移民仍保有在農(nóng)村（原住村莊）的全部農(nóng)業(yè)資源，如耕地承包權(quán)、林地承包權(quán)、宅基地、生產(chǎn)用房等生產(chǎn)性資源。同時(shí)，通過城鎮(zhèn)集中安置區(qū)配套設(shè)施建設(shè)、移民后續(xù)扶持政策，移民城鎮(zhèn)化安置后也獲得了大量的非農(nóng)發(fā)展性資源，如優(yōu)質(zhì)的教育資源、醫(yī)療衛(wèi)生資源以及非農(nóng)就業(yè)和創(chuàng)業(yè)扶持等?？梢?，城鎮(zhèn)化安置移民在資源空間上包含了城鄉(xiāng)兩個(gè)區(qū)域，生計(jì)發(fā)展選擇增多。

2.扶貧移民政策干預(yù)與城鎮(zhèn)化安置移民生計(jì)轉(zhuǎn)型邏輯

搬遷前，農(nóng)村貧困人口處于“一方水土養(yǎng)不起一方人”的脆弱性背景之中，生計(jì)資本存量少質(zhì)量低，生計(jì)脆弱性高。為維持生存，貧困人口立足自有生計(jì)資本性質(zhì)狀況，形成了以種糧食為主、滿足家庭消費(fèi)為目的的農(nóng)業(yè)生計(jì)策略。因此，農(nóng)業(yè)生計(jì)產(chǎn)出的商品化率低。貧困人口的生計(jì)陷入“貧困一經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展落后一貧困程度加深”的惡性循環(huán)。城鎮(zhèn)化安置移民的政策指向是促進(jìn)移民安置后生計(jì)向非農(nóng)生計(jì)轉(zhuǎn)型。如在后續(xù)扶持方面，注重開展“訂單式”“定向式”職業(yè)技能培訓(xùn)，推動移民向安置區(qū)周邊的工業(yè)企業(yè)、旅游服務(wù)、商貿(mào)流通等二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，幫助移民在安置區(qū)穩(wěn)定就業(yè)。在資金投入上，將除住房建設(shè)資金外的主要資金用于安置區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，吸引企業(yè)到安置區(qū)投資興業(yè)，既解決了搬遷貧困人口在住房、教育、醫(yī)療等方面的貧困問題，也增強(qiáng)了移民向非農(nóng)生計(jì)轉(zhuǎn)型的“拉力”。換言之，城鎮(zhèn)化安置移民政策干預(yù)邏輯是將農(nóng)村貧困人口搬遷至城鎮(zhèn)，通過系列扶持政策，再造移民在城鎮(zhèn)的“生計(jì)空間”，實(shí)現(xiàn)移民生計(jì)外部“結(jié)構(gòu)和制度”轉(zhuǎn)變，進(jìn)而促進(jìn)城鎮(zhèn)化安置移民由原有的以種糧為主的生存性生計(jì)向城鎮(zhèn)就業(yè)和創(chuàng)業(yè)為主體的發(fā)展性生計(jì)轉(zhuǎn)變，即是“換窮業(yè)”（詳見圖1）。

三、城鎮(zhèn)化安置移民生計(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的主要困境及深層原因

1.移民生計(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展面臨的主要困境

城鎮(zhèn)化安置移民獲得城鄉(xiāng)兩類生計(jì)資源，生計(jì)資源類型和數(shù)量增加。在政策干預(yù)上通過移民在安置地的城鎮(zhèn)“生計(jì)空間”再造促進(jìn)移民生計(jì)向以就業(yè)創(chuàng)業(yè)為主的生計(jì)方式轉(zhuǎn)型發(fā)展。但在實(shí)踐中城鎮(zhèn)化安置移民生計(jì)轉(zhuǎn)型并不順利，生計(jì)轉(zhuǎn)型陷入困境，主要集中在以下兩個(gè)方面。

一方面，城鎮(zhèn)生計(jì)資源質(zhì)量不高，移民生計(jì)轉(zhuǎn)型困難。移民在城鎮(zhèn)的生計(jì)資源分為三類。第一類是非農(nóng)就業(yè)資源，地方政府為移民提供保潔員、社區(qū)保安、環(huán)衛(wèi)工人等公益性崗位，以及引導(dǎo)小微企業(yè)在移民安置區(qū)建立扶貧車間為移民提供就業(yè)崗位。通過就業(yè)扶持，移民非農(nóng)就業(yè)的機(jī)會增加，但就業(yè)質(zhì)量不高。公益性就業(yè)崗位方面，貧困地區(qū)財(cái)政能力有限，公益性崗位補(bǔ)貼（工資）比較低。筆者2018年7月在貴州省L貧困縣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，城鎮(zhèn)化安置移民公益性崗位補(bǔ)貼最低300元/月，最高1500元/月。2019年3月在廣西深度貧困縣D縣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，D縣移民在安置點(diǎn)產(chǎn)業(yè)扶貧車間工作，收入基本是30～40元/天，且由于生產(chǎn)訂單不足移民在扶貧車間工作并不穩(wěn)定。移民在城鎮(zhèn)的第二類生計(jì)資源是政府對移民創(chuàng)業(yè)的扶持。各地政府將扶持移民非農(nóng)創(chuàng)業(yè)作為確保移民搬遷后在城鎮(zhèn)能“穩(wěn)得住”的重要路徑之一，形成了比較細(xì)致的扶持政策。相關(guān)的扶持主要在創(chuàng)業(yè)、金融、稅收等方面。如為移民提供免費(fèi)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，發(fā)放創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款，金融機(jī)構(gòu)運(yùn)用扶貧再貸款優(yōu)先支持移民創(chuàng)業(yè)，發(fā)放創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼，在稅收、行政事業(yè)性收費(fèi)等方面給予減免優(yōu)惠，以及優(yōu)先將安置區(qū)的門面出租給移民開設(shè)超市、五金店、維修店、理發(fā)店等等。但是移民安置區(qū)往往位于城鎮(zhèn)邊緣地帶，人口規(guī)模小，居民以移民為主，顧客消費(fèi)能力有限。移民在安置區(qū)創(chuàng)業(yè)的效益比較差，甚至一些店鋪長期處于半停業(yè)狀態(tài)。筆者于2018年5月到廣西貧困縣T縣調(diào)查縣城周邊的移民安置點(diǎn)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，盡管政府在信貸、稅收等方面出臺了多項(xiàng)扶持政策，但是安置點(diǎn)的鋪面大部分無人租賃，而縣城繁華地段生意比較好，但市場競爭激烈，移民經(jīng)驗(yàn)不足比較難在競爭中勝出。移民在城鎮(zhèn)獲得的第三類生計(jì)資源是獲得各類技能培訓(xùn)機(jī)會。一些地方政府對移民就業(yè)實(shí)施了免費(fèi)就業(yè)技能培訓(xùn)、崗位技能提升等各類培訓(xùn)。然而，負(fù)責(zé)培訓(xùn)的機(jī)構(gòu)以縣內(nèi)職業(yè)技術(shù)學(xué)校為主，移民培訓(xùn)質(zhì)量不高，且難以與企業(yè)用工需求進(jìn)行有效對接，培訓(xùn)結(jié)束后移民仍很難實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)。

另一方面，移民生計(jì)資源難以充分使用。城鎮(zhèn)化安置移民既擁有在遷出村落的農(nóng)業(yè)資源（耕地承包權(quán)、林地承包權(quán)等），也獲得在城鎮(zhèn)發(fā)展的非農(nóng)生計(jì)資源（就業(yè)機(jī)會、就業(yè)和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、金融扶持、稅收扶持等）。搬遷后，移民生計(jì)資源類型和數(shù)量有所增加，生計(jì)空間擴(kuò)展為城鄉(xiāng)兩個(gè)區(qū)域。但城鎮(zhèn)化安置移民的生計(jì)資源并沒有得到有效整合和充分使用。我國城鎮(zhèn)化安置的扶貧移民多是在縣城甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)搬遷，移民搬遷后的居住地與原有耕地的空間距離并不遙遠(yuǎn)。移民在城鎮(zhèn)生計(jì)不穩(wěn)定的情況下，多數(shù)選擇回流原有村落兼顧農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，以增加生計(jì)來源。但與搬遷前相比，移民住所和耕地的空間距離拉大，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本增加，農(nóng)業(yè)的勞動時(shí)間和投資下降，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)粗放化，收入減少。另外，移民回原住地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，也容易錯(cuò)失非農(nóng)生計(jì)發(fā)展的機(jī)會（如一份收入不錯(cuò)的工作或移民需要的職業(yè)技能培訓(xùn)等），以及減弱移民向城鎮(zhèn)生計(jì)方式轉(zhuǎn)型的決心?？梢姡擎?zhèn)化安置移民兼顧城鎮(zhèn)就業(yè)生計(jì)和原住地農(nóng)業(yè)生計(jì)，增加了移民生計(jì)的來源，但是移民在城鎮(zhèn)和農(nóng)村的生計(jì)資源并沒有得到充分使用，且阻礙移民生計(jì)向城鎮(zhèn)生計(jì)模式轉(zhuǎn)型發(fā)展。

2.移民生計(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展困難的深層原因

城鎮(zhèn)化安置扶貧移民生計(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展困境，既有外部的原因，也有移民內(nèi)部自身的原因。外部原因方面，主要是貧困地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低、地方政府扶貧搬遷“挪窮窩”與“換窮業(yè)”不同步、貧困地區(qū)城鄉(xiāng)資源分割等。內(nèi)部原因主要是移民勞動力素質(zhì)偏低、家庭勞動力未能充分使用。

一是貧困地區(qū)城鎮(zhèn)二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平低。市場經(jīng)濟(jì)條件下，地理區(qū)位、自然條件、歷史等因素，貧困地區(qū)因經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，工商資本投資少，產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資長期投入不足，二三產(chǎn)業(yè)規(guī)模小、發(fā)展水平低。城鎮(zhèn)化安置移民規(guī)模增加后，縣貧困地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)很難為移民充分就業(yè)提供足夠的工作崗位。城鎮(zhèn)化安置移民在城鎮(zhèn)就業(yè)機(jī)會并沒有大幅度增加，實(shí)現(xiàn)就業(yè)獲得的工資也比較低。因而，僅依靠城鎮(zhèn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，很難緩解搬遷安置后家庭消費(fèi)開支增大形成的經(jīng)濟(jì)壓力。在這種情況下，城鎮(zhèn)化安置移民往往選擇在原住村落兼顧農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，減輕家庭經(jīng)濟(jì)支出壓力。

二是地方政府推動移民“換窮業(yè)”滯后于“挪窮窩”。搬遷、安置和后續(xù)扶持，是易地扶貧搬遷的三項(xiàng)基本工作。搬遷只是手段，脫貧才是目的。后續(xù)扶持發(fā)展（核心是移民生計(jì)）是解決搬遷人口脫貧的核心內(nèi)容。然而，后續(xù)扶持發(fā)展工作涉及市場、社會等諸多領(lǐng)域，形成工作成效的難度遠(yuǎn)大于其他兩項(xiàng)工作。實(shí)現(xiàn)建檔立卡貧困人口全部脫貧是全面建成小康社會必須完成的“底線任務(wù)”。中央要求各級各部門堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧方略，層層簽訂責(zé)任狀和壓實(shí)脫貧攻堅(jiān)責(zé)任?？h級黨委和政府是脫貧攻堅(jiān)的實(shí)施與責(zé)任主體，承受著責(zé)任落實(shí)的壓力，以及面臨著嚴(yán)格的脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)責(zé)任考核。隨著扶貧移民工作的深入推進(jìn)，中央政府強(qiáng)調(diào)移民搬遷要“挪窮窩”與“換窮業(yè)”并舉，為順利完成目標(biāo)責(zé)任考核任務(wù)，地方政府城鎮(zhèn)化安置移民工作往往遵循先易后難的行動邏輯，即集中力量和資源于容易見成效的住房建設(shè)和配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，扶持移民生計(jì)發(fā)展成為移民搬遷安置后的重點(diǎn)任務(wù)。

三是貧困地區(qū)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)整合度低。城市優(yōu)先發(fā)展是我國城鄉(xiāng)不平等、城鄉(xiāng)發(fā)展差距拉大的重要原因。改革開放后，城鄉(xiāng)不平等由過去完全由政府控制轉(zhuǎn)向由市場作用進(jìn)行調(diào)節(jié)。我國城鄉(xiāng)居民收入、公共服務(wù)等差距持續(xù)擴(kuò)大，城市極化效應(yīng)使得農(nóng)村生產(chǎn)生活資源要素逐級向鄉(xiāng)域、縣域、市域、地域流動，農(nóng)村與農(nóng)業(yè)衰敗凸顯。1∞貧困地區(qū)農(nóng)村更是受到本地區(qū)城鎮(zhèn)及發(fā)達(dá)地區(qū)城市的雙重“極化效應(yīng)”。貧困地區(qū)農(nóng)村人口、資金等流向本地區(qū)城鎮(zhèn)和發(fā)達(dá)地區(qū)城市，貧困地區(qū)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)二元結(jié)構(gòu)凸顯。城鄉(xiāng)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)聯(lián)弱化，貧困農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以滿足家庭消費(fèi)。貧困地區(qū)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)整合度低。一方面，本地城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺少廣大農(nóng)村的資源支撐，產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模效益難以形成;另一方面，農(nóng)村和農(nóng)業(yè)缺少城鎮(zhèn)和工業(yè)的有效帶動，農(nóng)產(chǎn)品市場銷售困難，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效益低，農(nóng)村貧困人口依靠農(nóng)業(yè)生計(jì)擺脫貧困更為困難。在城鄉(xiāng)發(fā)展低度整合情形下，城鎮(zhèn)化安置移民兼顧城鎮(zhèn)生計(jì)和原住地傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生計(jì)實(shí)屬無奈之舉。出現(xiàn)這種情況帶來的后果便是，移民生計(jì)難以實(shí)現(xiàn)由低水平農(nóng)業(yè)生計(jì)向以就業(yè)創(chuàng)業(yè)為主的城鎮(zhèn)生計(jì)方式轉(zhuǎn)型發(fā)展。

四是移民家庭勞動力未能充分使用。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有農(nóng)忙和農(nóng)閑的區(qū)分。就單個(gè)農(nóng)業(yè)勞動力而言，農(nóng)閑時(shí)節(jié)勞動力無法在農(nóng)業(yè)中得到充分利用。但就整個(gè)農(nóng)民家庭而言，兒童、老人等均可參與農(nóng)業(yè)勞動中，家庭勞動力在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中能得到比較充分的使用。城鎮(zhèn)的就業(yè)崗位對勞動者的技能、年齡有比較嚴(yán)格的要求。城鎮(zhèn)化安置移民家庭中的年長者將面臨永久性失業(yè)，甚至一些“4050”移民勞動力也比較難在城鎮(zhèn)找到合適的工作。

四、城鄉(xiāng)融合發(fā)展與移民生計(jì)發(fā)展治理路徑

1.城鄉(xiāng)融合發(fā)展視角

黨的十九大報(bào)告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制。2018年中央一號文件提出城鄉(xiāng)融合發(fā)展，通過破除城鄉(xiāng)發(fā)展的體制機(jī)制弊端，推動城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換，加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。2019年4月，中共中央、國務(wù)院頒布《建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》，提出走城鄉(xiāng)融合發(fā)展道路，協(xié)調(diào)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換和公共資源合理配置，加快促進(jìn)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)村現(xiàn)代化。國家的頂層設(shè)計(jì)充分表明了我國城鄉(xiāng)發(fā)展已進(jìn)入構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系和全面融合發(fā)展的新階段。

長期以來，生產(chǎn)要素配置和公共服務(wù)供給重點(diǎn)向城市偏向，阻礙了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化，造成鄉(xiāng)村發(fā)展面臨諸多困境。與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌強(qiáng)調(diào)手段和城市主導(dǎo)、城鄉(xiāng)一體化強(qiáng)調(diào)目的和結(jié)果不同，城鄉(xiāng)融合發(fā)展強(qiáng)調(diào)從過程和路徑來促進(jìn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展。城鄉(xiāng)融合發(fā)展堅(jiān)持城鄉(xiāng)要素平等交換和農(nóng)村農(nóng)業(yè)優(yōu)先發(fā)展，以體制機(jī)制改革，構(gòu)建城鄉(xiāng)互促互補(bǔ)、互為支撐的新格局，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展。城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要以城市群為主體形態(tài)加快中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展，構(gòu)建中小城市、小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村空間等構(gòu)成的城鄉(xiāng)融合發(fā)展空間網(wǎng)絡(luò)。城鄉(xiāng)融合發(fā)展，要求工業(yè)和城鎮(zhèn)為鄉(xiāng)村發(fā)展提供帶動力。通過改革完善農(nóng)村承包地制度，深化農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”改革，將農(nóng)村閑置資源轉(zhuǎn)化為農(nóng)村發(fā)展優(yōu)勢資源，引導(dǎo)城市人才、資本、技術(shù)向鄉(xiāng)村流動，通過新型經(jīng)營主體帶動農(nóng)民發(fā)展形式多樣、適度規(guī)模的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺，農(nóng)民生活富裕。城鄉(xiāng)融合發(fā)展，要求以鄉(xiāng)村發(fā)展為新型城鎮(zhèn)化提供人力和物質(zhì)支持。深化戶籍制度改革，推動城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，促進(jìn)農(nóng)民工就近市民化。城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基礎(chǔ)是城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動與融合發(fā)展，應(yīng)充分發(fā)揮城鎮(zhèn)在經(jīng)濟(jì)集聚、規(guī)模和空間效益優(yōu)勢，優(yōu)化三次產(chǎn)業(yè)空間布局，增強(qiáng)城鎮(zhèn)二三產(chǎn)業(yè)與鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)的聯(lián)動，著力推進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。值得注意的是，各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平不同，城鄉(xiāng)融合發(fā)展也存在差異。貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，城鎮(zhèn)吸納農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力能力弱，鄉(xiāng)村資源開發(fā)難度大、內(nèi)生發(fā)展動力不足。貧困地區(qū)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，既要通過市場機(jī)制引導(dǎo)工商資本下鄉(xiāng)，也要政府主導(dǎo)并推動城市要素下鄉(xiāng)，促進(jìn)城鄉(xiāng)資源要素流動及城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

2.城鎮(zhèn)化安置移民生計(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的治理路徑

貧困地區(qū)城鄉(xiāng)分割，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)動和整合度低，是城鎮(zhèn)化安置移民生計(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展陷入困境的重要原因。城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，難以對移民生計(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展形成強(qiáng)大支撐，移民通過低水平農(nóng)業(yè)生計(jì)協(xié)助其生計(jì)安全，遷出地對移民生計(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展形成負(fù)向的拉力，導(dǎo)致了移民生計(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展困境。加快城鄉(xiāng)融合發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)三次產(chǎn)業(yè)聯(lián)動與整合，成為破解城鎮(zhèn)化安置移民生計(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展困境的重要方向。具體而言，貧困地區(qū)立足當(dāng)?shù)刭Y源稟賦優(yōu)勢，積極發(fā)展林農(nóng)特色產(chǎn)品深加工工業(yè)及關(guān)聯(lián)物流商貿(mào)服務(wù)等產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)建設(shè)特色產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)，推動城鎮(zhèn)二三產(chǎn)業(yè)與鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)聯(lián)動和融合，為城鎮(zhèn)化安置移民獲得優(yōu)質(zhì)的就業(yè)機(jī)會和創(chuàng)業(yè)環(huán)境提供基礎(chǔ)。同時(shí)，基于移民就業(yè)和發(fā)展的實(shí)際需求，采取“訂單式”“定向式”職業(yè)技能培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，促進(jìn)移民在城鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量就業(yè)創(chuàng)業(yè)。在移民原住村莊等鄉(xiāng)村區(qū)域，完善農(nóng)村土地制度和深化農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”改革，激活鄉(xiāng)村沉睡資源，引導(dǎo)城市人才、資本、技術(shù)向鄉(xiāng)村流動和聚集。積極培育農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社、種養(yǎng)大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。鼓勵(lì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在保護(hù)生態(tài)的前提下到移民原住地村莊及其他農(nóng)村地區(qū)合理、擇優(yōu)發(fā)展糧油、中藥材、苗木、林下養(yǎng)殖等高附加值農(nóng)林產(chǎn)品。推動農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、集約化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，為城鎮(zhèn)農(nóng)林產(chǎn)品加工提供原料。堅(jiān)持移民在原住村莊的土地承包權(quán)、林權(quán)、宅基地使用權(quán)等權(quán)益長期不變。探索城鎮(zhèn)化安置移民資產(chǎn)收益扶貧，即城鎮(zhèn)化安置移民以土地承包權(quán)、林權(quán)、空置房屋等權(quán)益或資產(chǎn)，以及政府提供的財(cái)政扶貧資金作為股份參與林特產(chǎn)業(yè)發(fā)展，獲得入股分紅（詳見圖2）。

3.城鎮(zhèn)化安置移民生計(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的地方實(shí)踐

一是以城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動移民非農(nóng)就業(yè)。在城鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)是移民生計(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要內(nèi)容，是以城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展帶動移民生計(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要機(jī)制。在地方實(shí)踐上，一些地方政府在移民安置區(qū)周邊或縣城建立產(chǎn)業(yè)園區(qū)引入林農(nóng)相關(guān)二三產(chǎn)業(yè)的企業(yè)入園，為移民在城鎮(zhèn)就業(yè)提供崗位和機(jī)會。如廣西貧困縣T縣在全縣最大的城鎮(zhèn)移民安置點(diǎn)“老鄉(xiāng)家園”周邊開發(fā)約1000畝土地建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，引導(dǎo)勞動力密集型企業(yè)進(jìn)駐產(chǎn)業(yè)園區(qū)，為移民提供工作崗位，同時(shí)依托百色市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技園、嶺坡糖紙建材工業(yè)區(qū)、農(nóng)貿(mào)批發(fā)市場、古鼎香物流園、農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)園等園區(qū)，為搬遷群眾提供就業(yè)崗位。搬遷群眾每年可務(wù)工8-10個(gè)月，每月收入2000-3000元。廣西深度貧困縣D縣在全縣城鎮(zhèn)搬遷規(guī)模達(dá)到500人以上的安置區(qū)實(shí)施“扶貧車間”就業(yè)創(chuàng)業(yè)工程，每個(gè)安置區(qū)預(yù)留10畝土地作為產(chǎn)業(yè)用地，對進(jìn)入安置點(diǎn)建廠建車間的企業(yè)由縣級投融資平臺公司出資建廠房車間，在搬遷過渡期間（2016-2020年）以零地價(jià)、零租金的優(yōu)惠政策給企業(yè)使用，吸引企業(yè)落戶建廠。通過崗前培訓(xùn)提升搬遷人口就業(yè)技能，培訓(xùn)后上崗。搬遷群眾進(jìn)廠務(wù)工后，在半熟練期人均收入800-1200元/月，上崗熟練期人均收入1200-2800元/月。

二是發(fā)展移民資產(chǎn)收益扶貧。立足當(dāng)?shù)刭Y源稟賦優(yōu)勢和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，在移民遷出區(qū)等農(nóng)村地區(qū)積極發(fā)展農(nóng)林產(chǎn)業(yè)，探索城鎮(zhèn)化安置移民資產(chǎn)收益生計(jì)，為移民非農(nóng)生計(jì)提供推力。在實(shí)踐方式上，一些地方政府主要通過引導(dǎo)資本進(jìn)入農(nóng)村地區(qū)積極發(fā)展現(xiàn)代林農(nóng)產(chǎn)業(yè)，移民通過流轉(zhuǎn)土地、財(cái)政扶貧資金投入，獲得入股分紅。如貴州省貧困縣H縣以土地資源、集體荒山、自然景觀等為抓手，通過“三變”（資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東）引導(dǎo)城鎮(zhèn)化安置移民以土地承包經(jīng)營區(qū)、林權(quán)等折價(jià)入股專業(yè)合作社或者企業(yè)，增加移民資產(chǎn)收益，促進(jìn)移民脫離遷出區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，助力其生計(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展。廣西深度貧困縣D縣設(shè)立扶貧移民后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金2億元，以合作社（企業(yè)）寄養(yǎng)方式發(fā)展移民“貸牛（羊）還牛（羊）”產(chǎn)業(yè)，每戶城鎮(zhèn)化安置移民按2頭?；?0只羊的標(biāo)準(zhǔn)寄養(yǎng)。養(yǎng)殖肉牛（山羊）以12個(gè)月為周期，滾動運(yùn)行5年，滿5年由投融資平臺公司負(fù)責(zé)回收成本。分紅年限為5年，合作社（企業(yè)）按承接的周轉(zhuǎn)金折合的牛羊量給予城鎮(zhèn)化安置移民當(dāng)年紅利。紅利標(biāo)準(zhǔn)為每頭牛每年2000元，每只羊每年400元。

三是加大移民的社會保障和就業(yè)扶持力度。由于“換窮業(yè)”滯后于“挪窮窩”，城鎮(zhèn)化安置移民的生計(jì)脆弱性高，生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)較大。加大對移民社會保障、創(chuàng)業(yè)就業(yè)等支持力度，是協(xié)助城鎮(zhèn)化安置移民生計(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要措施。貴州省Q民族自治州的貧困人口集中于深山區(qū)、石山區(qū)、石漠化嚴(yán)重地區(qū)等區(qū)域。Q民族自治州的扶貧移民搬遷以向城鎮(zhèn)集中搬遷安置為主。將貧困人口搬遷至城鎮(zhèn)后，州政府通過社會保障支持、就業(yè)扶持等政策促進(jìn)移民生計(jì)向城鎮(zhèn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)生計(jì)轉(zhuǎn)變。在社會保障支持上，積極推進(jìn)移民由農(nóng)村低保向城鎮(zhèn)低保轉(zhuǎn)變。對在搬遷前為農(nóng)村低保的移民直接認(rèn)定為城鎮(zhèn)低保人口。同時(shí)，把搬遷前沒有享受農(nóng)村低保但搬遷后符合城鎮(zhèn)低保條件的扶貧移民納入城鎮(zhèn)低保扶持對象。移民納入城鎮(zhèn)低保后，年收入由原來的3899元增加至7020元。Q州人民政府在城鎮(zhèn)移民安置區(qū)建立就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)中心，為移民辦理就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)卡，加大就業(yè)技能培訓(xùn)力度，保障城鎮(zhèn)化安置移民家庭至少有一人掌握一門就業(yè)技能。積極完善移民自主創(chuàng)業(yè)扶持政策，加大扶持力度。對自主創(chuàng)業(yè)的城鎮(zhèn)化安置移民，創(chuàng)業(yè)持續(xù)經(jīng)營一年及以上并能有效帶動其他移民就業(yè)的，給予3500元創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼和300元/月場地租賃補(bǔ)貼等。

五、小結(jié)

我國已進(jìn)入全面建成小康社會，扶貧移民搬遷兼具貧困人口脫貧、新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化多個(gè)目標(biāo)。推進(jìn)城鎮(zhèn)化安置移民工作既是貧困地區(qū)實(shí)現(xiàn)建檔立卡貧困人口脫貧、新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和生態(tài)保護(hù)有機(jī)結(jié)合的重要路徑，也是貧困地區(qū)資源約束凸顯和農(nóng)業(yè)安置剩余空間越來越少之下的現(xiàn)實(shí)選擇。城鎮(zhèn)化安置移民的生計(jì)發(fā)展是以糧食為主、滿足家庭消費(fèi)的農(nóng)業(yè)生計(jì)向以城鎮(zhèn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)為主的生計(jì)方式轉(zhuǎn)型的過程。在貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、城鄉(xiāng)間產(chǎn)業(yè)發(fā)展的聯(lián)動弱化等因素下，移民搬遷后同時(shí)維持了低水平的城鎮(zhèn)生計(jì)和農(nóng)業(yè)生計(jì)，生計(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展遭遇困境。

貧困地區(qū)加快構(gòu)建工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、全面融合的城鄉(xiāng)融合發(fā)展格局是有效治理城鎮(zhèn)化安置移民生計(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展困境的重要路徑。具體而言，貧困地區(qū)立足特色優(yōu)勢資源，在城鎮(zhèn)積極發(fā)展林農(nóng)特色產(chǎn)品深加工及關(guān)聯(lián)物流商貿(mào)服務(wù)等產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)建設(shè)特色產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)，促進(jìn)城鎮(zhèn)二三產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，為移民實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量就業(yè)創(chuàng)業(yè)提供基礎(chǔ)支撐，為鄉(xiāng)村林農(nóng)特色產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展提供帶動力。同時(shí)，在移民遷出等農(nóng)村地區(qū)完善農(nóng)村土地制度和深化農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”改革，為城市人才、資本、技術(shù)入鄉(xiāng)以多種方式實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展提供條件。城鎮(zhèn)化安置移民通過資產(chǎn)收益扶貧方式加入林特產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展中，獲得入股分紅收益。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局下，貧困地區(qū)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展和鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化均能為城鎮(zhèn)化安置移民生計(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展提供正向動力，即通過城鎮(zhèn)高質(zhì)量就業(yè)創(chuàng)業(yè)為移民生計(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展提供強(qiáng)大拉力，通過鄉(xiāng)村林農(nóng)特產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展和資產(chǎn)收益扶貧為移民生計(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展提供推力。

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