國(guó)有土地使用權(quán)出讓行政公益訴訟的實(shí)踐反思

唐守東

摘 要：檢察機(jī)關(guān)提起國(guó)有土地使用權(quán)出讓行政公益訴訟具有相應(yīng)的正當(dāng)性基礎(chǔ)。該領(lǐng)域的行政公益訴訟主要包括土地監(jiān)管部門不按規(guī)定征繳土地使用權(quán)出讓金、土地用途未經(jīng)批準(zhǔn)而擅自改變及超規(guī)劃用地三種類型。為促進(jìn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓行政公益訴訟的規(guī)范開展，在具體實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)克服訴前程序的實(shí)踐難點(diǎn)，厘清土地監(jiān)管部門未依法履行職責(zé)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，明確檢察機(jī)關(guān)在該類公益訴訟中的舉證責(zé)任范圍。

關(guān)鍵詞：國(guó)有土地使用權(quán)出讓 行政公益訴訟 訴前程序 舉證責(zé)任

國(guó)有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域的行政公益訴訟案件，主要是指國(guó)有土地供應(yīng)、土地使用權(quán)出讓收入征收、出讓土地使用監(jiān)管等環(huán)節(jié)負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法履行職權(quán)或者不作為，造成國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的案件。2015年7月，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)最高人民檢察院在國(guó)有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域，針對(duì)地方政府和土地行政主管部門在土地出讓中的違法違規(guī)行為，可以提起國(guó)有土地使用權(quán)出讓行政公益訴訟，現(xiàn)行行政訴訟法第25條亦對(duì)該項(xiàng)制度進(jìn)行了明確。隨后，國(guó)有土地使用權(quán)出讓行政公益訴訟在實(shí)踐中如火如荼地開展起來(lái)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年7月至2019年9月，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)認(rèn)真辦理國(guó)有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域公益訴訟案件，立案4826件，追繳國(guó)有土地出讓金290.2億元，督促行政機(jī)關(guān)收回被非法占用國(guó)有土地3.79萬(wàn)畝、沒(méi)收地上建筑物66.22萬(wàn)平方米。[1]有鑒于此，針對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域公益訴訟的重要性和特殊性，本文結(jié)合法律規(guī)定與實(shí)踐考察，總結(jié)國(guó)有土地使用權(quán)出讓行政公益訴訟的主要類型，分析該領(lǐng)域行政公益訴訟開展過(guò)程中存在的主要問(wèn)題，并有針對(duì)性地提出完善路徑，以期對(duì)土地監(jiān)管行政機(jī)關(guān)依法履職及該領(lǐng)域行政公益訴訟實(shí)踐有所裨益。

一、國(guó)有土地使用權(quán)出讓行政公益訴訟的正當(dāng)性基礎(chǔ)

（一）國(guó)有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域的違法亂象

當(dāng)前，國(guó)有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域的違法亂象主要表現(xiàn)在三個(gè)方面。一是土地行政監(jiān)管部門違法違規(guī)行政。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，在經(jīng)濟(jì)利益以及地方GDP增長(zhǎng)等客觀原因的主導(dǎo)下，很多地方政府利用對(duì)土地所有權(quán)的控制，違規(guī)使用公權(quán)力出讓或劃撥土地的行為屢見不鮮。[2]二是土地交易市場(chǎng)不規(guī)范、不透明，行政部門資金收支監(jiān)管不力。當(dāng)前很多地方的土地從開發(fā)到出讓再到抵押融資等多個(gè)環(huán)節(jié)沒(méi)有得到土地監(jiān)管部門全面有力的監(jiān)管。三是受讓人基于利潤(rùn)考慮長(zhǎng)期拖欠土地出讓金。實(shí)踐中，國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同在履行過(guò)程中往往形同虛設(shè)，受讓人從自身利益考慮，將應(yīng)繳納的土地出讓金一拖再拖、另行投資回報(bào)，將利潤(rùn)最大化的情形屢見不鮮。而作為代表地方政府進(jìn)行土地出讓的行政管理部門往往事務(wù)繁忙，忽略了土地出讓金的及時(shí)收繳。

（二）國(guó)有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域公益損害的法律救濟(jì)不足

在法律規(guī)范層面，關(guān)于國(guó)有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域法律法規(guī)依據(jù)較為豐富，既有憲法、土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法以及城鄉(xiāng)規(guī)劃法等法律作出規(guī)定，又有《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》、《土地管理法實(shí)施條例》、《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》、《國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》等部門規(guī)章或者規(guī)范性文件予以明確。在法律規(guī)范層面看似完善，但是卻存在兩個(gè)弊端：一方面法律規(guī)范紛繁復(fù)雜在適用上往往存在抵牾;另一方面現(xiàn)有的法律規(guī)范往往重實(shí)體而輕程序，導(dǎo)致有關(guān)國(guó)有土地使用權(quán)出讓公益損害的法律救濟(jì)嚴(yán)重不足。當(dāng)國(guó)有土地公共利益受侵害時(shí)，民事訴訟作為私益訴訟，原告須為直接利害關(guān)系人，在該領(lǐng)域不能適用。而行政訴訟中行政糾紛雙方當(dāng)事人均特定，且以維護(hù)特定公民、法人和其他組織的合法權(quán)益（私益）為主要內(nèi)容。因此，行政機(jī)關(guān)在國(guó)有土地使用權(quán)出讓中侵害公共利益時(shí)，我們不能通過(guò)提起普通民事訴訟和行政訴訟的方式來(lái)維護(hù)公共利益。[3]

（三）檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的時(shí)代要求

憲法第134條規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，2019年1月開始施行的人民檢察院組織法更是進(jìn)一步重申了檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的職責(zé)定位，明確了檢察機(jī)關(guān)的具體職權(quán)，其中提起公益訴訟便是重要表現(xiàn)形式之一。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟指的是檢察機(jī)關(guān)通過(guò)行政訴訟的途徑和方式，依法督促行政機(jī)關(guān)履行維護(hù)公共利益的法定職責(zé)，捍衛(wèi)國(guó)家法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)，維護(hù)國(guó)家基本秩序。[4]檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟符合時(shí)代要求，既有利于合理配置公共資源，優(yōu)化公共利益的司法保護(hù)機(jī)制，還有利于督促行政機(jī)關(guān)依法行政。

二、國(guó)有土地使用權(quán)出讓行政公益訴訟的主要類型

（一）不按規(guī)定征繳土地使用權(quán)出讓金

[案例一]2017年2月，A縣人民檢察院在履職中發(fā)現(xiàn)，該縣國(guó)土資源局在出讓給云海房地產(chǎn)開發(fā)有限公司（以下簡(jiǎn)稱云海公司）城南新區(qū)一塊面積168.2畝國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的過(guò)程中存在未按出讓合同約定收取出讓價(jià)款的問(wèn)題，且至2016年底尚有出讓價(jià)款2.27億元未征收入庫(kù)。A縣檢察院遂向縣國(guó)土局發(fā)出訴前檢察建議，督促其依法履職。國(guó)土資源局收到檢察建議后僅向云海公司數(shù)次發(fā)出書面催繳通知書，并未采取有力的征繳措施，致使云海公司仍然拖欠巨額土地出讓價(jià)款。2018年3月，A縣檢察院以縣國(guó)土資源局怠于履職行為違法為由，依法向A縣法院提起行政公益訴訟，請(qǐng)求人民法院確認(rèn)被告A縣國(guó)土資源局怠于收取云海公司土地出讓金的行為違法，并判令被告依法履行職責(zé)。判決作出前，A縣國(guó)土資源局采取有效措施督促云海公司籌措資金繳納出讓價(jià)款，至判決時(shí)受讓人云海公司所欠合同價(jià)款2.27億元全部追繳入庫(kù)。2018年6月，A縣法院作出判決，判決確認(rèn)被告A縣國(guó)土資源局怠于收取第三人云海公司土地出讓價(jià)款的行政行為違法。鑒于涉案土地出讓金已全部追收完畢，不再判決責(zé)令被告繼續(xù)追繳出讓價(jià)款。

在實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)不按規(guī)定征繳土地使用權(quán)出讓金指的是出讓收入流失的情況，這種類型的行政公益訴訟在所有檢察機(jī)關(guān)提起的國(guó)有土地使用權(quán)出讓行政公益訴訟中所占比重最大。例如，筆者在中國(guó)裁判文書網(wǎng)上以“國(guó)有土地使用權(quán)出讓、公益訴訟”為主題，截止到2020年8月15日，共檢索國(guó)有土地使用權(quán)出讓行政公益訴訟裁判文書523篇，其中關(guān)于土地出讓金流失的裁判文書達(dá)到376篇，占所有國(guó)有土地使用權(quán)出讓行政公益訴訟案件的72%。該種類型的公益訴訟案件在實(shí)踐中相對(duì)容易開展，不管是在調(diào)查取證還是在舉證責(zé)任承擔(dān)方面相對(duì)容易，因此成為國(guó)有土地使用權(quán)出讓行政公益訴訟的主要組成部分。

（二）土地用途未經(jīng)批準(zhǔn)而擅自改變

[案例二]2015年7月，B市國(guó)土資源局向該市能源公司作出“關(guān)于研發(fā)中心項(xiàng)目劃撥用地的批復(fù)”，將該市南開發(fā)區(qū)39053平方米（58.58畝）國(guó)有建設(shè)用地劃撥給能源公司用于建設(shè)研發(fā)中心項(xiàng)目。2015年8月，B市人民政府向能源公司頒發(fā)上述39053平方米劃撥用地的國(guó)有土地使用權(quán)證。能源公司取得上述土地后即在該地塊上進(jìn)行房屋建設(shè)，房屋建成后交由能源公司微山湖假日酒店（營(yíng)業(yè)執(zhí)照登記類型為有限責(zé)任公司，以下簡(jiǎn)稱微山湖酒店）使用。2016年1月，微山湖酒店開始營(yíng)業(yè)，其經(jīng)營(yíng)范圍包括餐飲、客房及會(huì)議接待等，單位或者個(gè)人消費(fèi)后，微山湖酒店提供的住宿、餐飲等稅務(wù)發(fā)票以能源公司名義從B市稅務(wù)部門領(lǐng)取、出具。針對(duì)上述擅自變更土地用途的違法用地行為，B市國(guó)土資源局并未依法履行土地監(jiān)管職責(zé)，未對(duì)涉案違法行為依法進(jìn)行處罰。B市人民檢察院經(jīng)調(diào)查核實(shí)認(rèn)定市國(guó)土資源局明顯存在怠于履行監(jiān)管職責(zé)的行為，已經(jīng)損害國(guó)家利益。2017年9月，B市人民檢察院向國(guó)土資源局發(fā)出檢察建議，建議該局正確履行法定職責(zé)糾正能源公司未經(jīng)批準(zhǔn)改變土地用途的違法行為。B市國(guó)土資源局采納了檢察建議，依法向能源公司作出行政處罰。處罰內(nèi)容為：第一，責(zé)令能源公司交還土地;第二，對(duì)能源公司改變用途的土地并處以每平米15元的罰款，共計(jì)585795元。2017年11月，能源公司將58.5萬(wàn)余元罰款上交國(guó)庫(kù)。

根據(jù)土地管理法第54條的規(guī)定，對(duì)與國(guó)有土地的使用，一般應(yīng)當(dāng)以有償出讓方式取得，但是特殊情況下經(jīng)過(guò)縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)，也可以以劃撥方式取得。經(jīng)過(guò)劃撥取得土地使用權(quán)的限于特定情況。雖然本案中涉案宗地始于劃撥取得，從字面來(lái)看不屬于行政訴訟法第25條規(guī)定的“土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域”，但是土地受讓方擅自改變土地用途的行為對(duì)公共利益造成了嚴(yán)重?fù)p害。而且，行政訴訟法第25條及“兩高”《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《公益訴訟司法解釋》）第21條僅是通過(guò)列舉的方式明確了行政公益訴訟的部分受案范圍，對(duì)于其他情形下侵害國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益的，人民檢察院亦有權(quán)提起行政公益訴訟，況且十九屆四中全會(huì)提出了“拓展公益訴訟案件范圍”的目標(biāo)和要求。因此未來(lái)通過(guò)劃撥取得國(guó)有土地使用權(quán)的，一旦存在侵害國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益的行為，仍然可以提起行政公益訴訟。

（三）超規(guī)劃用地

[案例三]C區(qū)人民檢察院在履職中發(fā)現(xiàn)：2015年，C區(qū)國(guó)土資源和規(guī)劃局與本區(qū)玉德堂陵園有限公司（以下簡(jiǎn)稱玉德堂公司）簽訂了《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》，將位于該區(qū)深灣水庫(kù)北側(cè)的面積為65993平方米的國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給玉德堂公司建設(shè)墓園，但是玉德堂公司在使用土地過(guò)程中存在超出土地出讓合同約定四至范圍修建墓地經(jīng)營(yíng)銷售問(wèn)題。C區(qū)人民檢察院于2016年9月向國(guó)土資源局和規(guī)劃局發(fā)出檢察建議，建議國(guó)土資源局和規(guī)劃局對(duì)玉德堂公司超出土地出讓合同約定四至范圍的行為，切實(shí)履行監(jiān)管職責(zé)，依法進(jìn)行整改和查處，以保護(hù)自然生態(tài)資源，維護(hù)土地管理秩序。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)發(fā)出的檢察建議書，C區(qū)國(guó)土資源局和規(guī)劃局對(duì)違法用地問(wèn)題進(jìn)行了測(cè)量核查，并作出行政處罰：第一，責(zé)令玉德堂公司退還非法占用的22229.21平方米土地;第二，限玉德堂公司15日內(nèi)自行拆除不符合土地利用總體規(guī)劃的587.69平方米土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀;第三，沒(méi)收玉德堂公司在符合土地利用總體規(guī)劃的21641.52平方米土地上新建的建筑物和其他設(shè)施;第四，對(duì)玉德堂公司非法占用土地的行為，并處229002.30元罰款。收到行政處罰通知后，玉德堂公司在規(guī)定期限內(nèi)全部執(zhí)行了行政處罰決定。

城市規(guī)劃是城市未來(lái)發(fā)展的宏圖，也是合理統(tǒng)籌城市布局和城市建設(shè)項(xiàng)目的總體計(jì)劃，是城市建設(shè)管理運(yùn)行的龍頭。土地管理法專章規(guī)定了土地利用的總體規(guī)劃，城鄉(xiāng)規(guī)劃法明確了城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定、實(shí)施和修改。在國(guó)有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域，出讓合同中都會(huì)約定出讓土地的整體規(guī)劃以及超規(guī)劃用地的監(jiān)管措施。但是在實(shí)踐中，由于土地監(jiān)管部門并不能對(duì)出讓土地進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，因此一些土地受讓方在利潤(rùn)面前往往會(huì)存在僥幸心理而超規(guī)劃用地，這種情況往往會(huì)對(duì)社會(huì)公共利益和國(guó)家利益造成侵害。

三、國(guó)有土地使用權(quán)出讓行政公益訴訟的實(shí)踐反思

毋庸置疑，針對(duì)國(guó)有土地出讓領(lǐng)域的違法亂象，行政公益訴訟將是破解我國(guó)現(xiàn)行國(guó)有土地使用權(quán)出讓弊端的有效“利器”。經(jīng)過(guò)實(shí)踐考察發(fā)現(xiàn)，在國(guó)有土地使用權(quán)出讓行政公益訴訟開展中主要存在以下問(wèn)題。

（一）該類行政公益訴訟訴前程序的實(shí)踐難點(diǎn)

訴前程序是提起行政公益訴訟的前置程序和必經(jīng)程序，旨在通過(guò)向相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其糾正違法行政行為或依法履行職責(zé)。訴前程序彰顯了檢察權(quán)謙抑性品格，體現(xiàn)了對(duì)行政權(quán)的謙讓，同時(shí)也有利于節(jié)約司法資源。[5]根據(jù)《公益訴訟司法解釋》的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在訴前程序中要向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，但對(duì)于檢察建議的具體內(nèi)容，則沒(méi)有作出更為明確的規(guī)定。行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)的檢察建議是應(yīng)該具體地、明確地指明行政機(jī)關(guān)必須采取的行為，還是只是泛泛地指出行政機(jī)關(guān)要履職的范圍即可？從實(shí)際情況來(lái)看，檢察建議越詳細(xì)越能夠促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法履職督促其直接解決問(wèn)題，但是對(duì)于檢察機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，需要做大量的調(diào)查核實(shí)工作，而且當(dāng)前關(guān)于公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)并沒(méi)有明確具體的規(guī)定，實(shí)踐操作難度較大。如果檢察建議規(guī)定的過(guò)于寬泛，又不能達(dá)到盡快恢復(fù)被侵害的國(guó)家利益與社會(huì)公益之目的。

筆者認(rèn)為，針對(duì)這一問(wèn)題，可以根據(jù)案件的具體情況來(lái)確定檢察建議的具體內(nèi)容?？傮w上來(lái)說(shuō)，檢察建議的內(nèi)容可以不必過(guò)細(xì)，重點(diǎn)要在對(duì)行政行為的定性上下功夫，具體細(xì)節(jié)問(wèn)題留待確定需要提起行政公益訴訟時(shí)再進(jìn)一步完善。[6]對(duì)于檢察機(jī)關(guān)容易掌握的行政機(jī)關(guān)不履職的情況，可以在檢察建議中闡述地清晰具體一些，比如在案例一中，對(duì)于土地出讓金流失的問(wèn)題，比較容易調(diào)查核實(shí)清楚，可以在檢察建議中對(duì)土地出讓金流失的具體數(shù)額予以明確。關(guān)于案例二，針對(duì)違法變更土地用途的行為，檢察機(jī)關(guān)在檢察建議中需要明確B市能源公司沒(méi)有經(jīng)過(guò)有權(quán)機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)辦理土地變更登記手續(xù)，將其劃撥取得的土地使用權(quán)交付微山湖酒店用于商業(yè)經(jīng)營(yíng)系違法用地行為。在案例三中，針對(duì)土地受讓方超規(guī)劃用地的具體情況，鑒于檢察機(jī)關(guān)在掌握具體是如何超規(guī)劃用地以及超規(guī)劃用地的具體面積上存在一定難度，因此可以在檢察建議中明確行政機(jī)關(guān)存在怠于履行職責(zé)的情況即可。

（二）土地監(jiān)管部門未依法履行職責(zé)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

和其他領(lǐng)域行政公益訴訟一樣，國(guó)有土地使用權(quán)出讓行政公益訴訟中亦存在一個(gè)認(rèn)定難題即行政機(jī)關(guān)未依法履行職責(zé)的判斷問(wèn)題。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)未依法履行職責(zé)的情形指的是，行政機(jī)關(guān)雖然采取了履職措施，但履職仍不完全、不充分，無(wú)法達(dá)到監(jiān)管目的，且沒(méi)有進(jìn)一步行使其他監(jiān)管職權(quán)等情形。但是在具體操作中卻存在難點(diǎn)，因此明確土地監(jiān)管部門未依法履行職責(zé)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題將是提起國(guó)有土地使用權(quán)出讓行政公益訴訟的關(guān)鍵問(wèn)題。

筆者認(rèn)為，針對(duì)土地監(jiān)管部門是否“依法履行職責(zé)”要作出定性和定量分析，既要看行為的本身，也要看行為的結(jié)果。也就是說(shuō)一方面要看土地監(jiān)管部門有沒(méi)有正在履行相應(yīng)的監(jiān)管職責(zé)，履行職責(zé)的力度以及有沒(méi)有建立長(zhǎng)效的處理機(jī)制。另一方面要看土地監(jiān)管部門有沒(méi)有將危害后果得以制止，有沒(méi)有消除危害后果。比如在案例一中，A縣國(guó)土資源局作為收繳土地使用權(quán)出讓金的主體責(zé)任部門，理應(yīng)在法定期限內(nèi)將涉案的土地使用權(quán)出讓金收繳到位或采取相關(guān)措施。本案中，土地使用權(quán)為收繳到位之前，國(guó)有資產(chǎn)一直處于流失的狀態(tài)，但A縣國(guó)土資源局一直未采取有效的監(jiān)管措施，僅在收到檢察建議后作出的催繳行為，也是迫于公益訴訟的壓力作出的部分履職行為。對(duì)于法定的解除合同、請(qǐng)求違約賠償?shù)却胧┚淳唧w實(shí)施。因此可以斷定A縣國(guó)土資源局在行為本身以及行為結(jié)果上都未實(shí)現(xiàn)依法履行職責(zé)。

（三）檢察機(jī)關(guān)在該類行政公益訴訟中的舉證責(zé)任

行政公益訴訟中的舉證責(zé)任問(wèn)題是行政公益訴訟制度建設(shè)的重點(diǎn)問(wèn)題，它關(guān)系到作為公益訴訟人的檢察機(jī)關(guān)和作為被告的行政機(jī)關(guān)各自承擔(dān)舉證責(zé)任的范圍。關(guān)于檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中承擔(dān)的舉證責(zé)任問(wèn)題，當(dāng)前法律并無(wú)明確的規(guī)定，僅是在2015年12月施行的《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》有所涉及，但是僅明確了檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)初步證明責(zé)任，即在行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)需要證明起訴符合法定條件及行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的事實(shí)。針對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)出讓行政公益訴訟的具體實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)需要證明的問(wèn)題包括：一是檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起公益訴訟，包括主體適格和公益受到侵害的事實(shí);二是土地監(jiān)管部門違法行使職權(quán)或者不作為的事實(shí)。

筆者以案例一為例，A縣檢察機(jī)關(guān)需要承擔(dān)的舉證責(zé)任包括：第一，A縣檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起本案公益訴訟。具體包括《公益訴訟司法解釋》《立案決定書》及《檢察建議書》，目的是證明A縣檢察院對(duì)本案有管轄權(quán)，是適格的起訴主體，在提起訴訟前履行了訴前檢察建議程序及起訴層報(bào)審批程序，起訴符合法律規(guī)定。第二，關(guān)于A縣國(guó)土資源局履職依據(jù)的證據(jù)，主要包括A縣國(guó)土資源局三定方案[7]、權(quán)責(zé)清單以及國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理相關(guān)規(guī)定等，目的是為了證明A縣國(guó)土資源局是國(guó)有土地使用權(quán)有償使用審批及事后監(jiān)管的職責(zé)主體，出讓金的收取是其職權(quán)的一種。第三，A縣國(guó)土資源局怠于履行職責(zé)的證據(jù)，主要包括《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同補(bǔ)充協(xié)議》以及國(guó)土資源局作出的情況說(shuō)明，檢察建議復(fù)函等，目的是為了證明涉案土地出讓金的數(shù)額以及國(guó)土資源局并未將土地使用權(quán)出讓金追繳到位，國(guó)家利益仍處于受侵害的狀態(tài)。

綜上，未來(lái)隨著公益訴訟制度的蓬勃開展，國(guó)有土地使用權(quán)出讓行政公益訴訟案件亦將繼續(xù)增加，為促進(jìn)該類案件辦理的規(guī)范化和高效化，盡快恢復(fù)被損害的國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在實(shí)踐中不斷總結(jié)問(wèn)題，并提出相應(yīng)的完善路徑。

注釋：

[1]參見最高人民檢察院張軍檢察長(zhǎng)于2019年10月23日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十四次會(huì)議上所作《最高人民檢察院關(guān)于開展公益訴訟檢察工作情況的報(bào)告》。

[2]參見李響、相天宇：《涉地領(lǐng)域?yàn)楹我装l(fā)行政公益訴訟》，《中國(guó)國(guó)土資源報(bào)》2017年4月27日。

[3]參見季美君：《檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的路徑》，《中國(guó)法律評(píng)論》2015年第3期。

[4]參見高家偉：《檢察公益訴訟的理論基礎(chǔ)》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第2期。

[5]參見楊淑雅、岳啟杰、劉淼：《行政公益訴訟訴前程序司法化研究》，《中國(guó)檢察官》2020年第11期。

[6]參見王春業(yè)：《行政公益訴訟“訴前程序”檢視》，《社會(huì)科學(xué)》2018年第6期。

[7]三定方案是指定機(jī)構(gòu)、定編制、定職能。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)的設(shè)立必須確定有哪些內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)是什么，部門有多少人員編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)等。