生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的實(shí)踐探析

徐振科 徐鐵兵 馬躍濤 張婷婷 馬心宇

河北省生態(tài)環(huán)境科學(xué)研究院，河北 石家莊 050037

生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商（以下簡稱“賠償磋商”）指賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害評估報(bào)告，就損害的事實(shí)和程度、修復(fù)的啟動(dòng)時(shí)間和期限、賠償責(zé)任的方式和期限等具體問題進(jìn)行協(xié)商，考慮到修復(fù)方案的技術(shù)可行性、成本效益的優(yōu)化、賠償義務(wù)人的賠償能力以及第三方治理的可行性，從而達(dá)到賠償目的的協(xié)議。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部的統(tǒng)計(jì)，截止2019年10月底，生態(tài)環(huán)境損害賠償問題通過磋商解決的約占90%，通過訴訟解決的僅占10%。賠償磋商之所以備受青睞，得益于其規(guī)范性、經(jīng)濟(jì)性、強(qiáng)制性等優(yōu)點(diǎn)。同時(shí)，賠償磋商屬于新生事物，許多問題無章可循，從理論到實(shí)踐都需要不斷探索完善。筆者針對賠償磋商在實(shí)踐中出現(xiàn)的問題進(jìn)行分析，探求解決之策。

一、賠償磋商的特點(diǎn)

（一）規(guī)范性

賠償磋商的主體是省、市、地方政府及其指定的部門或機(jī)構(gòu)，以及違反法律、法規(guī)，造成生態(tài)環(huán)境損害的單位或個(gè)人。在補(bǔ)償協(xié)商工作中，地方政府及其指定的部門或者機(jī)構(gòu)都會(huì)聘請專業(yè)法律人員與賠償義務(wù)人開展磋商，嚴(yán)格遵循法律法規(guī)，磋商活動(dòng)規(guī)范合法。同時(shí)，為進(jìn)一步規(guī)范賠償磋商活動(dòng)，我國所有省、自治區(qū)和直轄市均出臺了生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商工作辦法，從開展磋商的條件、磋商程序、磋商期限、賠償協(xié)議的簽訂及執(zhí)行等方面進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)定，既能保障磋商主體雙方的合法權(quán)益，又能做到應(yīng)賠盡賠，保障公共利益不受損失。總之，賠償磋商的主體一方為地方政府及其指定的部門或機(jī)構(gòu)，磋商活動(dòng)也有嚴(yán)格的規(guī)則制約，具有規(guī)范性的特點(diǎn)。

（二）經(jīng)濟(jì)性

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟屬于民事訴訟，我們應(yīng)當(dāng)遵守我國民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定。民事訴訟法規(guī)定了啟動(dòng)程序、訴訟費(fèi)用承擔(dān)、嚴(yán)格的舉證責(zé)任、舉證責(zé)任和具體的執(zhí)行程序。繁瑣的程序必然會(huì)加大時(shí)間、費(fèi)用和勞動(dòng)力的成本。和訴訟相比較的話，賠償磋商則更加經(jīng)濟(jì)。磋商主體通過平等協(xié)商，根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害鑒定和評估報(bào)告確定賠償數(shù)額及修復(fù)方案，能夠快速達(dá)成賠償協(xié)議。賠償義務(wù)人既可以在賠償權(quán)利人的監(jiān)督下自行修復(fù)生態(tài)環(huán)境，也可以委托第三方開展修復(fù)，方式靈活，經(jīng)濟(jì)快捷。磋商主體雙方不需要經(jīng)歷漫長的司法程序，可以快速履行賠償協(xié)議，有更多的時(shí)間投入到環(huán)境修復(fù)中，能夠節(jié)省巨大的經(jīng)濟(jì)成本。

（三）強(qiáng)制性

賠償磋商的強(qiáng)制性主要體現(xiàn)在賠償協(xié)議的履行方面。一是失信懲戒。賠償協(xié)議生成后，賠償人拒不配合履行的義務(wù)的，賠償人指定的工作部門或者機(jī)構(gòu)可以將其視為企業(yè)環(huán)境失信情形，提交省級企業(yè)環(huán)境信用評價(jià)系統(tǒng)平臺，并實(shí)行聯(lián)合懲戒。二是賠償協(xié)議的強(qiáng)制執(zhí)行。按照規(guī)定，雙方簽訂賠償協(xié)議后，賠償權(quán)利人可以根據(jù)民事訴訟法的規(guī)定，向人民法院申請司法確認(rèn)。經(jīng)司法機(jī)關(guān)確認(rèn)的賠償協(xié)議，賠償義務(wù)人不履行或者不完全履行的，賠償權(quán)利人及其指定的部門、機(jī)構(gòu)可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。這一規(guī)定賦予了賠償協(xié)議可強(qiáng)制執(zhí)行的效力。失信懲戒和強(qiáng)制執(zhí)行可以最大限度的保障賠償協(xié)議的快速、完全履行，保證及時(shí)有效地修復(fù)被破壞的生態(tài)環(huán)境。

二、賠償磋商存在的主要問題

（一）賠償磋商主體的地位失衡

學(xué)界對于賠償磋商法律性質(zhì)的認(rèn)定主要三種觀點(diǎn)。第一種是民事性質(zhì)。該觀點(diǎn)認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)在磋商過程中是一般民事主體，與賠償義務(wù)人在完全平等、自愿的基礎(chǔ)上通過磋商解決賠償問題。第二種是行政性質(zhì)。這種觀點(diǎn)可以理解為，從咨詢的開始到結(jié)束，行政機(jī)關(guān)始終是一個(gè)絕對主導(dǎo)的公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，因此在整個(gè)補(bǔ)償咨詢過程中滲透著濃厚的行政公權(quán)色彩。三是公法的民事性質(zhì)。據(jù)了解，賠償權(quán)利人代表全民的環(huán)境公共利益，不具有私法上的自由處分權(quán)，具有一定的行政公權(quán)色彩。不同觀點(diǎn)的持有者對于磋商主體在談判中地位的認(rèn)識也不同，直接影響到談判的過程和結(jié)果。實(shí)踐中，賠償權(quán)利人為快速達(dá)成磋商協(xié)議，公權(quán)力介入磋商談判，賠償義務(wù)人在磋商過程中處于從屬地位和被動(dòng)地位，壓力之下可能被迫讓渡自身的部分合法利益。這樣，既違背了賠償磋商制度建立的初衷，也有損賠償權(quán)利人的公信力。因此，有必要明確磋商性質(zhì)，構(gòu)建相應(yīng)的磋商主體關(guān)系。

（二）賠償磋商的配套機(jī)制不完善

賠償磋商的開展以及磋商協(xié)議的執(zhí)行需要多個(gè)機(jī)構(gòu)的配合才能順利進(jìn)行，但在磋商實(shí)踐中相關(guān)機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)配合不夠順暢，不完善的制度設(shè)計(jì)嚴(yán)重影響了生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)陌l(fā)展。第一，按照現(xiàn)在的現(xiàn)行制度要求，生態(tài)環(huán)境損害賠償程序優(yōu)先，賠償磋商啟動(dòng)后，公益機(jī)構(gòu)、檢察機(jī)關(guān)不得針對同一損害事實(shí)提起公益訴訟，但目前相關(guān)機(jī)構(gòu)對于這一規(guī)定的理解、落實(shí)不到位。其次，為保障磋商協(xié)議的及時(shí)、完全履行，《方案》規(guī)定磋商主體可以申請人民法院對賠償協(xié)議進(jìn)行司法確認(rèn)。但在實(shí)踐中，人民法院認(rèn)為根據(jù)《人民調(diào)解法》的規(guī)定只有經(jīng)由調(diào)解機(jī)構(gòu)主持磋商后達(dá)成的賠償協(xié)議才能進(jìn)行司法確認(rèn)，這就導(dǎo)致某些賠償協(xié)議雖然合法有效，但因磋商時(shí)未經(jīng)調(diào)解機(jī)構(gòu)主持而不能得到司法確認(rèn)，無法申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，影響了生態(tài)環(huán)境修復(fù)效果。最后，囿于目前國家財(cái)政方面的管理規(guī)定，省、市財(cái)政部門沒有專門賬戶接收賠償資金，也沒有對賠償資金進(jìn)行管理、使用的專門規(guī)定。

三、賠償磋商的完善建議

（一）構(gòu)建平等的磋商主體地位

關(guān)于賠償磋商法律性質(zhì)的三種觀點(diǎn)，筆者贊同第一種，即賠償磋商屬民事性質(zhì)。公法化民事性質(zhì)觀點(diǎn)的理由之一是賠償權(quán)利人不具有私法上的自由處分權(quán)，其實(shí)這是國家對賠償權(quán)利人的授權(quán)限制，目的是防止權(quán)利人濫用磋商權(quán)利損害國家利益，并沒有賦予其行政法意義上的公權(quán)力，所以據(jù)此認(rèn)為賠償磋商具有公法化的民事性質(zhì)是不妥當(dāng)?shù)摹Ｔ谫r償磋商法律關(guān)系中，賠償權(quán)利人不是通過行政命令的方式強(qiáng)行與賠償義務(wù)人達(dá)成協(xié)議，而是在平等、自愿的基礎(chǔ)上進(jìn)行溝通、協(xié)調(diào)，依照《合同法》等民事法律解決爭議。因此，賠償磋商應(yīng)屬典型的民事法律行為。基于磋商的民事性質(zhì)，平等、自愿、誠實(shí)信用等民事法律原則自應(yīng)貫穿磋商過程的始終，磋商及磋商協(xié)議的達(dá)成也應(yīng)遵循民事法律的規(guī)則。賠償權(quán)利人在磋商過程中應(yīng)運(yùn)用民事行為方式解決問題，而不能動(dòng)用公權(quán)力，否則可能引起磋商協(xié)議的效力瑕疵，影響生態(tài)環(huán)境的治理效果。

（二）引導(dǎo)社會(huì)力量參與賠償磋商

完善社會(huì)力量參與磋商的制度，明確規(guī)定參與磋商的主體、方式，引導(dǎo)社會(huì)力量參與賠償磋商并使之常態(tài)化。針對生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評估、修復(fù)方案編制的問題，可以邀請生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估機(jī)構(gòu)、環(huán)境法方面的專家學(xué)者、環(huán)境技術(shù)方面的專家、有經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)公眾個(gè)人作為第三方參與磋商會(huì)議。針對賠償磋商的法律問題，可以邀請調(diào)解組織、律師協(xié)會(huì)參與磋商，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)磋商過程，保證磋商主體的合法權(quán)利不受侵犯和剝奪，審查磋商協(xié)議，保證磋商協(xié)議的形式和內(nèi)容合法。如果賠償磋商涉及到公共利益的重大事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)依法向社會(huì)公開，并邀請利益相關(guān)方參與磋商。

（三）建立健全賠償磋商的配套機(jī)制

筆者認(rèn)為應(yīng)從以下三個(gè)方面做好配套機(jī)制建設(shè)。一是建立賠償權(quán)利人與公益機(jī)構(gòu)、檢察機(jī)關(guān)的信息通報(bào)制度。賠償磋商程序啟動(dòng)后，賠償權(quán)利人應(yīng)當(dāng)立即告知相關(guān)的公益機(jī)構(gòu)和檢察機(jī)關(guān)，并且定期通報(bào)磋商進(jìn)展，做好損害賠償?shù)你暯庸ぷ鳌６侨嗣穹ㄔ航r償磋商協(xié)議進(jìn)行司法確認(rèn)的便捷機(jī)制?！度嗣裾{(diào)解法》是為解決民間糾紛制定的，而賠償磋商主體一方為國家機(jī)關(guān)，且有嚴(yán)格的磋商程序要求，磋商協(xié)議的規(guī)范性遠(yuǎn)高于一般民事協(xié)議。因此，磋商協(xié)議的司法確認(rèn)不應(yīng)拘泥于《人民調(diào)解法》第33條的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)建立便捷機(jī)制，保證磋商協(xié)議的可強(qiáng)制執(zhí)行效力。第三，省市財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門賬戶接收賠償資金，建立健全對于賠償資金的管理、使用制度，做到專款專用，及時(shí)有效地修復(fù)生態(tài)環(huán)境。

四、結(jié)語

《方案》要求，2020年，初步建立責(zé)任明確、渠道暢通、技術(shù)規(guī)范、保障有力、補(bǔ)償?shù)轿?、恢?fù)有效的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。賠償磋商是解決生態(tài)環(huán)境損害賠償問題的重要途徑，是實(shí)現(xiàn)2020年生態(tài)環(huán)境損害賠償體系建設(shè)相對完善目標(biāo)的重要保證。因此，要繼續(xù)深化理論研究和實(shí)踐探索，建立完善的補(bǔ)償咨詢制度，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)償工作，最終實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)。