當前瀆職犯罪調(diào)查中存在的難點問題及對策建議

黃吉偉

河南檢察職業(yè)學院經(jīng)濟管理系，河南 新鄭 451191

在我國，瀆職犯罪，是指國家機關(guān)工作人員和其他具有法定的特殊身份的人員褻瀆職責，妨害國家正常管理活動，致使國家和人民利益遭受重大損失，依照刑法規(guī)定應受處罰的行為。這種被人們稱之為“不揣腰包的腐敗”犯罪行為危害之大，令人觸目驚心。據(jù)2007年有關(guān)統(tǒng)計資料顯示，貪污犯罪平均個案案值為15萬元，而瀆職類犯罪平均個案損失為258萬元，兩者相差約17倍。瀆職犯罪不僅擾亂國家正常工作秩序，破壞社會主義市場經(jīng)濟秩序和人民群眾生產(chǎn)生活秩序，而且還嚴重褻瀆國家法律尊嚴。近年來，有關(guān)職能部門按照中央的決策部署，嚴肅查處了一大批犯罪案件，取得了一定的成效。但從總量來看，瀆職犯罪發(fā)案總數(shù)卻一直居高不下，我國反瀆職犯罪面臨的形勢仍然不容樂觀。2002年，全國法院審理瀆職犯罪案件總數(shù)為1541件，2007年這一數(shù)字為3148件，而2013年至2017年間，該數(shù)字都超過了5100件。[1]因此，我們有必要進行反思，對查辦瀆職犯罪案件中所存在的問題進行梳理和分析，提出相應的對策建議，以改進和推動今后的工作。

一、查辦瀆職犯罪案件中所存在的問題

（一）辦案人員在查辦案件的工作中主動出擊的意識不強

案件線索匱乏是廣大基層辦案人員在長期辦案實踐中所形成的普遍共識。案源緊張，有時甚至無案可辦，導致某些辦案部門一整年面臨“無米之炊”之窘境。瀆職犯罪與普通犯罪相比，有一定的特殊性：前者犯罪主體主要是國家機關(guān)工作人員，他們都有一定的“能量”，案發(fā)后他們大都會動用各種關(guān)系“捂蓋子”；一些單位領(lǐng)導有時會擔心自身利益連帶受損因而阻攔查處；瀆職案件結(jié)果的發(fā)現(xiàn)有一定的滯后性等，這些情況的存在，是辦理瀆職犯罪案件實踐中其犯罪線索難以發(fā)現(xiàn)的原因之一。但是，過于強調(diào)消極因素勢必會影響到反瀆職犯罪工作的開展，相反，如果能夠正視客觀現(xiàn)實并認真加以審視和反思，采取積極應對措施，主動地去克服那些不利因素，改進工作方法，情況將會大有改觀。

實際上，廣大基層職能部門辦案人員是查辦瀆職犯罪案件的主力，對轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的瀆職犯罪案件應該做到耳聰目明，然而實際上，效果卻未能差強人意。究其原因，一個重要的方面是，很多基層辦案人員抱著錯誤的觀念，“有案就工作、沒案不找事”的傳統(tǒng)觀念在頭腦中根深蒂固，工作積極性不高。舉例來說，食品、藥品安全問題近些年一直是人民群眾最為關(guān)心的內(nèi)容，對涉及該領(lǐng)域的監(jiān)管瀆職犯罪的查處牽涉和事關(guān)人民群眾的切身利益。早在2012年6月23日，國務院就出臺了《關(guān)于加強食品安全工作的決定》，在全國范圍內(nèi)用于指導我國相關(guān)部門食品安全工作。隨后，最高人民檢察院也先后下發(fā)了《關(guān)于依法嚴懲食品安全領(lǐng)域瀆職犯罪的通知》等一系列文件，有針對性地指導查辦該領(lǐng)域瀆職犯罪案件工作。這些文件發(fā)布后，各地在打擊相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)犯罪上取得了一定的成績。然而，運動式的執(zhí)法過后，食品安全犯罪又死灰復燃，曾幾何時，食品、藥品安全犯罪行為曾一度猖獗到了令人發(fā)指的地步，成為社會輿論關(guān)注的嚴重的社會問題。而實際上，這種狀況的發(fā)生很大程度上歸因于有關(guān)監(jiān)管部門不斷累積的失職瀆職行為。大多數(shù)犯罪都有一個發(fā)展的過程，當中都會有一些犯罪的苗頭在某個環(huán)節(jié)自覺或是不自覺地顯現(xiàn)出來。涉及食品、藥品安全監(jiān)管的很多環(huán)節(jié)，如原料來源、生產(chǎn)加工、運輸消費等，都可能存在著監(jiān)管部門的瀆職犯罪行為，基層瀆職犯罪調(diào)查部門完全可以通過對這些環(huán)節(jié)中的異常情況稍加關(guān)注就能搜集到足夠的線索。在過去，基層有關(guān)職能部門在查辦瀆職犯罪案件時普遍存在著這樣一種傾向，上級部門和領(lǐng)導安排部署了，工作才會有動力，沒有了上級的命令和推動，工作則不知從何做起。工作中所存在的消極“等”“靠”現(xiàn)象使打擊瀆職犯罪的效果大打折扣。

（二）相關(guān)法律法規(guī)對瀆職罪主體規(guī)定缺失

長期以來，瀆職罪主體范圍的界定一直是困擾法學界和司法機關(guān)的一個重要問題。刑法規(guī)定瀆職罪主體是國家機關(guān)工作人員，但卻沒有對其范圍作出明確規(guī)定，從而導致人們認識理解上的混亂和司法在實踐中的無所適從。2002年12月28日第九屆全國人大常委會通過的《關(guān)于〈中華人民共和國刑法〉第九章瀆職罪主體適用問題的解釋》將瀆職罪主體界定為四類人，但由于該解釋較為抽象，而我國國情復雜，在實踐中又遇到了許多具體的問題需要澄清，從刑法頒布至今，最高人民檢察院曾就該問題先后出臺司法解釋或批復達11次。對于這些解釋，法學界對其效力的質(zhì)疑聲從未停止。再者，因現(xiàn)實中瀆職犯罪案件種類較多，司法人員在法律理解上又存在著個體差異性，因此，瀆職罪主體法律規(guī)定的邏輯混亂問題一直都無法得到徹底的解決。例如，有人認為，村干部構(gòu)成瀆職罪主體有法可依[2]，而另有人卻認為，村民委員會等村基層組織人員，在特定條件下，可以認定為國家工作人員，成為貪污、賄賂等犯罪的主體，但不能成為瀆職犯罪的主體。如果把立法解釋一味擴大，打擊的目標和重點將會持續(xù)偏離到臨時工、村干部等最基層的非國家官吏上，將會導致抓小放大、打小放大等問題的擴大化。[3]思想認識上的混亂必然會傳導到瀆職犯罪的打擊處理實踐中去，必然會嚴重削弱我國當前所開展的反腐敗斗爭的打擊效果。

（三）瀆職犯罪的認定存在一定的難度和障礙

1.關(guān)于瀆職犯罪“非物質(zhì)性損失”的認定標準問題

刑法規(guī)定，瀆職犯罪在客觀方面必須具備造成重大損失或者情節(jié)嚴重的要件。按照最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理瀆職刑事案件適用法律若干問題的解釋（一）》，濫用職權(quán)或玩忽職守造成經(jīng)濟損失或者人員傷亡達到一定的數(shù)量應當認定為“致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失”。對于物質(zhì)性損失，實踐中我們可通過數(shù)學、醫(yī)學或物理學等方法來認定，但對于“非物質(zhì)性損失”，則認定起來存在一定的困難。2012年《最高人民檢察院關(guān)于瀆職侵權(quán)犯罪案件立案標準的規(guī)定》和2013年《關(guān)于辦理瀆職刑事案件適用法律若干問題的解釋（一）》對“非物質(zhì)性損失”的認定進行了概括性簡化，其中包括“造成惡劣社會影響的”這樣的內(nèi)容規(guī)定。對于辦案人員來說，實踐中該如何理解？有人認為，能夠體現(xiàn)和說明惡劣社會影響的主要是這些情節(jié)：激起群眾公憤，民眾對政府信任度下降，造成地區(qū)秩序不穩(wěn)定；引起群體性事件，造成不良社會影響；引起他人自殺或精神失常，造成近親屬不斷上訪，干擾沖擊政府工作秩序等等[4]。此種見解雖有合理之處，但也只是學者的一家之言。由于“非物質(zhì)性損失”的標準無法進行科學量化，最終導致實踐中一些案件不能得到及時正確地處理。

2.關(guān)于瀆職犯罪因果關(guān)系的認定問題

因果關(guān)系牽涉到有關(guān)人員是否應當承擔刑事責任的問題，然而，因果關(guān)系的確定卻一向是刑事責任認定的難點問題之一。實踐中，對于簡單的因果關(guān)系，如一因一果或者一因多果的案件，因果關(guān)系比較清晰，判斷起來相對容易，但對于多因一果、多因多果復雜的因果關(guān)系則認定起來就困難的多。瀆職犯罪大多是瀆職行為和其他的自然因素、人為因素甚至其它違法犯罪行為摻雜在一起所導致，有時在因果關(guān)系環(huán)節(jié)還插入了介入因素，在此情況下，刑事責任該怎樣認定？有學者認為，如果介入行為是正常的社會行為，一般就不應當否定前行為與后結(jié)果之間的因果關(guān)系。但如果介入因素具有明顯的社會違規(guī)性，特別是當故意利用前瀆職行為所形成的條件而進行違法犯罪時，一般就會認為中斷前行為與后結(jié)果之間的因果關(guān)系。[5]然而，此論述也僅限于學理上的探討而已。

二、對策建議

（一）樹立、強化“主動出擊”理念，深入推進瀆職犯罪案件查辦工作

1.加強力量配置，培養(yǎng)、建立一支精干、務實、高效的辦案人員隊伍

瀆職犯罪是法治社會肌體上的一顆毒瘤，其教訓之深刻足以令世人時刻保持警惕。加大查辦該類犯罪力度，保持高壓態(tài)勢，是順應人民群眾呼聲、顧全國家大局之需要，是利國惠民之舉。因此，有關(guān)職能部門應將辦案力量適度傾斜，要選派那些政治覺悟高、辦案經(jīng)驗豐富、法律知識精通、業(yè)務熟練的骨干充實到該部門中去，壯大反瀆職調(diào)查隊伍的力量。

2.努力拓寬案源渠道

首先，要改變被動等案的傳統(tǒng)觀念。拓寬瀆職犯罪案件線索獲取渠道，就需要辦案人員扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)觀念，放下身段出門找線索。一線辦案人員只有掌握的犯罪線索越豐富，反瀆職犯罪的成果才會越多，打擊的效果才會越顯著。因此，辦案人員要走出去，要傾聽群眾呼聲，在與群眾的交往中了解和捕捉瀆職犯罪信息，掌握這些犯罪的特點及作案的手段方法。必要的時候，還需要物色一些可靠的線人，加大對一些重點行業(yè)和犯罪高危行業(yè)的監(jiān)控力度。其次，要注重從網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體中發(fā)現(xiàn)和收集瀆職犯罪線索。新形勢下，網(wǎng)絡(luò)新聞媒體群眾參與度高、傳播速度快，辦案人員要留心和關(guān)注媒體發(fā)布的某些公職人員的瀆職犯罪信息，及時甄別，精心篩選，找出一些可信度高的線索進行初查。第三，辦案部門要積極整合內(nèi)部力量，善于協(xié)調(diào)有關(guān)方面，搞好協(xié)同作戰(zhàn)，處理其它案件時要善于深挖瀆職犯罪線索。第四，加強與信訪部門的溝通和聯(lián)系，拓寬案件線索來源。第五，加大對瀆職犯罪社會危害性的宣傳力度，營造全社會與該類犯罪作斗爭的積極氛圍。

3.加強對典型案件規(guī)律的探索和研究，提高查辦瀆職犯罪案件的能力

從各地查辦的瀆職犯罪案件來看，征地補償、房屋拆遷安置、惠農(nóng)補貼發(fā)放等領(lǐng)域較為集中，在工程建設(shè)、安全生產(chǎn)、食品藥品監(jiān)管、行政執(zhí)法等領(lǐng)域該類案件也時常多見。這些領(lǐng)域?qū)I(yè)性強，法律、法規(guī)和政策復雜，多數(shù)環(huán)節(jié)因不對外公開而缺少有效監(jiān)督，故發(fā)案數(shù)量多，案件不易被外界察覺。這些案件，都值得去認真探索和仔細研究，否則，如果沒有經(jīng)過深入的學習、研究和準備，對該類案件的處理將會無從下手。

各地職能部門要緊緊圍繞地方改革發(fā)展穩(wěn)定的大局，把握辦案的方向和政策，要在查辦瀆職犯罪案件的工作中提高辦案技能，學會施謀用策，熟練駕馭及施展各種調(diào)查辦案手段。針對典型瀆職犯罪案件，要積極采取有效方法，熟悉案件特點，摸索、掌握該類案件的調(diào)查規(guī)律，建立科學有效的反瀆職犯罪調(diào)查辦案機制。

（二）加強立法工作，完善法律法規(guī)，探索建立權(quán)威、公平合理的第三方評估機制

1.明晰瀆職罪主體的范圍

如前所述，瀆職罪主體立法的缺失導致了目前我國司法實踐中法律適用的混亂。因此，立法者應審時度勢，及時出臺和統(tǒng)一有關(guān)法律規(guī)定，平息理論紛爭，為打擊瀆職犯罪及時掃清認識上的障礙。立法機關(guān)應對司法實踐中遇到的問題進行歸宗分類，認真分析研究，全面梳理相關(guān)法律、法規(guī)和司法解釋等規(guī)范性文件，對瀆職罪主體作出統(tǒng)一的、邏輯清晰的整合。

2.明晰“非物質(zhì)性損失結(jié)果”的認定標準，使實踐操作簡單化

應當承認，對非物質(zhì)性損失結(jié)果的認定標準，要作出詳盡、具體的規(guī)定是很困難的，但立法可以采取抽象概括式和具體列舉式相結(jié)合的方法對諸如“造成惡劣社會影響”之類的情形予以規(guī)定。這樣，辦案人員在實踐中容易領(lǐng)會立法意圖，也盡可能使執(zhí)法偏差最小化。

（三）探索建立公正合理的第三方評定機制

對于非物質(zhì)性損失結(jié)果的認定，需要權(quán)威的評估機構(gòu)和可靠的評定機制去實施。實踐中，辦案人員往往將瀆職犯罪案件被媒體曝光的頻率、范圍和社會反響程度等作為衡量其嚴重程度的依據(jù)，其局限性是顯而易見的。一方面，非物質(zhì)性損失結(jié)果在現(xiàn)實生活中是多元的；另一方面，辦案機關(guān)作為控方，由其來調(diào)查、衡量和認定案件的非物質(zhì)性損失結(jié)果有違悖法理之嫌疑。因此，是否可嘗試建立中立的調(diào)查機構(gòu)，由它們來調(diào)查和評定對社會造成的危害后果及程度，辦案機關(guān)可根據(jù)其調(diào)查結(jié)果對瀆職犯罪行為予以認定和處理。