盤活農(nóng)村閑置宅基地 打開鄉(xiāng)村振興的突破口

摘要：鄉(xiāng)村振興不能全盤整體推進(jìn)，只能先根據(jù)各地實際先打開一個突破口，以點帶面逐步實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興全盤推進(jìn)。以中西部農(nóng)村廣泛存在的“空心村”為現(xiàn)實基礎(chǔ)，土地始終是鄉(xiāng)村振興的第一要素，盤活“空心村”的閑置土地是首要工作。鄉(xiāng)村振興要吸引城市游資才能獲得第一手發(fā)展動力，把“空心村”閑置的宅基地有效利用，有利于為返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員提供低成本的居所，通過租、轉(zhuǎn)、用等形式利用閑置宅基地，有利于大幅增加農(nóng)民財產(chǎn)性收益，提升農(nóng)民興旺鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的積極性和自信心。

關(guān)鍵詞：宅基地;三權(quán)分置;鄉(xiāng)村振興

鄉(xiāng)村振興，資本和資源有效結(jié)合是基礎(chǔ)，勞動力人口興旺是關(guān)鍵，二者缺一，鄉(xiāng)村振興任何政策舉措都會陷入落地難、執(zhí)行難的境地。而鄉(xiāng)村“空心化”直接造成二者皆缺。

一、鄉(xiāng)村“空心化”是鄉(xiāng)村振興面臨的首要問題

當(dāng)前，就中西部農(nóng)村而言，進(jìn)城務(wù)工依然是廣大農(nóng)民的主要收入支柱，大量農(nóng)民離鄉(xiāng)、離農(nóng)，誘發(fā)農(nóng)村“人去樓空”的衰敗景象，形成較多數(shù)量的“空心村”。宅基地閑置、房屋空置、破敗、人口大量流失、勞動力缺乏是“空心村”的最主要特征，為此，緩解農(nóng)村“空心化”，盤活閑置土地資源，聚集社會資本，吸引城鎮(zhèn)人口和出村人口來村回村就業(yè)創(chuàng)業(yè)，是鄉(xiāng)村振興首先要解決的問題，可以說是鄉(xiāng)村振興的突破口。

重慶市萬州區(qū)長坪鄉(xiāng)是典型的“打工經(jīng)濟(jì)”鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以長坪鄉(xiāng)彈子村為例，其戶籍總?cè)丝跒?319人，而常住人口僅有409人，其中在家有勞動力人數(shù)僅145人，致使在村產(chǎn)業(yè)經(jīng)常要面對用工荒局面。再者，長坪鄉(xiāng)只有“四村一居”，是萬州區(qū)村居數(shù)量最少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，經(jīng)概略統(tǒng)計，長坪鄉(xiāng)現(xiàn)有空置房770棟，被閑置宅基地及其附屬設(shè)施占地總面積約為264359m2，合計約396.34畝，按此推算，僅此一項，萬州區(qū)42個涉農(nóng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)被閑置浪費的土地面積可達(dá)萬畝以上，一邊是經(jīng)濟(jì)發(fā)展供地緊張，一邊是宅基地土地長期閑置，造成土地資源浪費，阻礙鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這兩項數(shù)據(jù)一定程度印證了萬州區(qū)比較突出的鄉(xiāng)村“空心化”現(xiàn)象。

二、宅基地“三權(quán)分置”改革緩解農(nóng)村空心化

再以長坪鄉(xiāng)為例，雖然該鄉(xiāng)前期引入了不少產(chǎn)業(yè)，大面積流轉(zhuǎn)價值較高的耕地，但就農(nóng)戶來說僅僅是獲得每年幾百元或上千元的土地流轉(zhuǎn)費或40-60元/天的務(wù)工工資，沒有真正融入產(chǎn)業(yè)發(fā)展的利益鏈條，難以體現(xiàn)發(fā)展成果共享的理念，因此，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收益，從而大幅增加收入，是當(dāng)前農(nóng)民的迫切愿望，而宅基地和農(nóng)房是絕大多數(shù)農(nóng)民最大的財產(chǎn)，引入市場機(jī)制對宅基地和農(nóng)房使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，最能體現(xiàn)出農(nóng)民的財產(chǎn)性收益。

長久以來，源于計劃經(jīng)濟(jì)時代保障農(nóng)民居住權(quán)的福利性規(guī)定，宅基地是所有權(quán)和使用權(quán)兩權(quán)分置，使用權(quán)本來包含保障性權(quán)能和財產(chǎn)性權(quán)能兩部分，但法律上對宅基地的兩權(quán)分置，且限制流轉(zhuǎn)，讓農(nóng)戶只能在“保障”和“財產(chǎn)”之間擇選其一，而進(jìn)城農(nóng)民絕大多數(shù)不能再城市穩(wěn)定落戶成為城鎮(zhèn)居民，農(nóng)村的宅基地的最終居住保障權(quán)能就是最優(yōu)選擇，宅基地和房屋隱性交易不受政策法律支撐成本大，沒有市場因素參與收益低，讓農(nóng)戶寧愿空置、閑置宅基地和房屋，這是造成大量“空置房”的存在根源，而“空置房”大量存在是農(nóng)村“空心化”的最直觀表現(xiàn)。

可見，宅基地財產(chǎn)權(quán)能難以實現(xiàn)是造成當(dāng)前農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象重要影響因素。2018年中央一號文件指出要“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”，推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”改革，適度放活使用權(quán)，意味著公權(quán)力適度退位，市場化要素會對宅基地進(jìn)行私權(quán)化補(bǔ)位，會極大地擴(kuò)大使用權(quán)的財產(chǎn)權(quán)能，大幅增加農(nóng)民財產(chǎn)性收益，有利于引導(dǎo)農(nóng)民更加關(guān)注鄉(xiāng)村發(fā)展，有利于將農(nóng)村閑置的土地資源與城市工業(yè)資本、企業(yè)家才能相結(jié)合，引入合適的產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造就業(yè)崗位，拉動鄉(xiāng)村消費，實現(xiàn)人財物向鄉(xiāng)村流動，從而緩解農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象。

三、構(gòu)建宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制度機(jī)制

適度放活宅基地和農(nóng)房的使用權(quán)，構(gòu)建使用權(quán)高效流轉(zhuǎn)的制度機(jī)制，能夠有效緩解農(nóng)村“空心化”，盤活閑置土地資源，聚集社會資本，吸引城鎮(zhèn)人口和出村人口來村回村就業(yè)創(chuàng)業(yè)、休閑度假、樂居安居，拉動鄉(xiāng)村消費提檔升級，一根針穿起鄉(xiāng)村振興的多條線。

（一）建立使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場和配套機(jī)制

首先是建立不同價值、不同地域宅基地分類價格參考體系，保障市場化條件下農(nóng)民的合理收益;其次是建立價值和風(fēng)險評估機(jī)制，明確政府、村委會、農(nóng)戶與受讓人的角色及其權(quán)利邊界為使用權(quán)抵押、融資、流轉(zhuǎn)奠定市場基礎(chǔ);最后是建立利益糾紛調(diào)解機(jī)制，確保司法救濟(jì)和利益調(diào)解及時到位，保證合同契約合法履行。

（二）建立過程監(jiān)督機(jī)制

首先是堅持顯化集體所有權(quán)。把基層政府、村集體和村民納入監(jiān)督體系，在宅基地違規(guī)處置、回收處分等環(huán)節(jié)體現(xiàn)集體所有權(quán)屬性。其次是防止特權(quán)占有。要及時疏通信息渠道，防止信息傳遞流失和不對稱傳遞，限制受讓人流轉(zhuǎn)規(guī)模，防止宅基地集中流轉(zhuǎn)，投機(jī)者變相圈地。最后是嚴(yán)管流轉(zhuǎn)用途。防止城市閑置資本下鄉(xiāng)抄地、囤地進(jìn)一步加劇農(nóng)村空心化。

（三）建立農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制

首先是加強(qiáng)法律宣傳，提供法律咨詢和援助。防止農(nóng)民認(rèn)識不足而遭受利益侵害。其次是建立農(nóng)民住房保障體系，可規(guī)定農(nóng)民必須預(yù)留一部分自住面積，或者在有穩(wěn)定住房的情況下才能對宅基地使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。再次是使用權(quán)流轉(zhuǎn)的收益保障。為防止受讓人破產(chǎn)和詐騙行為，流轉(zhuǎn)收益一部分以一次性給付為宜，為體現(xiàn)宅基地后期的增值效益，流轉(zhuǎn)收益另外一部分以分期給付為宜。最后是限定流轉(zhuǎn)期限。避免流轉(zhuǎn)實踐過長而實際上虛化農(nóng)民資格權(quán)。

（四）建立農(nóng)民宅基地有償退出和使用機(jī)制

地方政府可建立宅基地參考價格，村可根據(jù)自身地理位置和市場潛力，通過召開村民小組會議的形式確定本村組宅基地有償使用標(biāo)準(zhǔn)。鼓勵農(nóng)民有償退出宅基地，宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可參考當(dāng)?shù)爻鞘薪ㄔO(shè)用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃合理確定補(bǔ)償價格標(biāo)準(zhǔn)，退出宅基地后農(nóng)民不再享受在次在本地獲取宅基地的資格。

作者簡介：

譚建（1983年一），法學(xué)碩士，重慶市萬州區(qū)委黨校講師。