城鄉(xiāng)融合發(fā)展視域下戶籍制度改革與農(nóng)民職業(yè)分化互動探析

黃天弘

摘 要：戶籍制度改革、農(nóng)民職業(yè)分化與城鄉(xiāng)融合發(fā)展進程息息相關(guān)，三者在促進人口流動、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展、公共資源合理配置方面具有較強的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性。近年來，盡管國家出臺了一系列文件推進戶籍制度改革，但總體來看，戶籍制度改革任務(wù)還未完全完成。城鄉(xiāng)二元戶籍制度還在很大程度上影響著人力資源在城鄉(xiāng)間的合理流動，不利于農(nóng)民進城務(wù)工或非農(nóng)居民下鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的職業(yè)轉(zhuǎn)化，已成為影響農(nóng)民職業(yè)分化的重要體制性障礙。深化戶籍制度改革不能單靠地方政府的政策性推動，還需要以農(nóng)村土地制度三權(quán)分置改革為契機，以推動城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化為抓手，進行一系列體制機制創(chuàng)新，尤其是要在城鄉(xiāng)融合發(fā)展視域下構(gòu)建戶籍制度改革與農(nóng)民職業(yè)分化良性互動的機制。一方面要通過保障職業(yè)農(nóng)民市場經(jīng)營權(quán)利推動職業(yè)農(nóng)民隊伍發(fā)展壯大，實現(xiàn)城鄉(xiāng)人口的雙向流動、反向流動，減少戶籍制度改革的壓力;另一方面要通過戶籍制度改革消除以戶籍配置社會公共資源的弊端，保障進城務(wù)工農(nóng)民和返鄉(xiāng)新型職業(yè)農(nóng)民的權(quán)益，促進農(nóng)民在各產(chǎn)業(yè)之間自由流動。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)融合發(fā)展;戶籍制度改革;農(nóng)民職業(yè)分化

中圖分類號：D631.42 ? ? ?文獻標(biāo)識碼：A ? ? ?文章編號：1003-0751（2020）09-0062-06

一、引言

建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，是黨的十九大作出的重大決策部署。城鄉(xiāng)融合發(fā)展策略與理論為我國經(jīng)濟社會發(fā)展提出了許多新的思路，要重塑新型城鄉(xiāng)關(guān)系、促進鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、解決“三農(nóng)”問題，就必須走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路。目前我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路還處于起步階段，城鄉(xiāng)關(guān)系不平衡的矛盾還比較突出，如人才、土地、資本等要素在城鄉(xiāng)間的雙向流動不暢通、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)不均衡、城鄉(xiāng)收入分配不合理等，其中一個深層次問題是城鄉(xiāng)之間還沒有構(gòu)建起統(tǒng)一的人力資源市場，城鄉(xiāng)壁壘阻礙勞動力按照市場規(guī)律實現(xiàn)合理配置。城鄉(xiāng)融合發(fā)展，關(guān)鍵在人以及實現(xiàn)以人為核心的有機融合。①2020年4月10日，國家發(fā)展改革委印發(fā)的《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務(wù)》中多處提到人力資源優(yōu)化配置和勞動力自由流動的問題。這一問題的解決與戶籍制度改革、農(nóng)民職業(yè)分化密不可分。

戶籍制度改革是當(dāng)代中國牽涉范圍廣、受關(guān)注時間長、影響深遠的重要問題之一。自20世紀80年代國家允許農(nóng)民進城以來，農(nóng)民職業(yè)結(jié)構(gòu)不斷發(fā)生顯著變化，越來越多的農(nóng)民由原來單一的農(nóng)業(yè)職業(yè)向非農(nóng)職業(yè)轉(zhuǎn)移，由鄉(xiāng)村走進城市。農(nóng)民職業(yè)分化是指農(nóng)民由原來單一的農(nóng)業(yè)職業(yè)、農(nóng)民角色向非農(nóng)職業(yè)的轉(zhuǎn)移，在農(nóng)村或城鎮(zhèn)形成多種職業(yè)角色并存的一種趨勢。農(nóng)民職業(yè)分化對于戶籍制度改革有直接的促進作用，能夠消融一部分影響戶籍制度改革的阻力，同時農(nóng)民職業(yè)分化的進一步發(fā)展也離不開戶籍制度的深化改革。受制于改革的巨大成本以及一些歷史性原因，戶籍制度改革的實際進程比較緩慢，并嚴重制約基本公共服務(wù)均等化、資源要素城鄉(xiāng)間自由流動以及社會公共資源的合理配置。城鄉(xiāng)人力資源在城鄉(xiāng)一、二、三產(chǎn)業(yè)之間順暢流動是推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要動力，然而當(dāng)前農(nóng)民進城務(wù)工與非農(nóng)居民下鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)過程中存在的職業(yè)轉(zhuǎn)化障礙極大制約著人才要素在城鄉(xiāng)間的自由流動。要破解上述兩大難題，就需要深入認識籍制度改革、農(nóng)民職業(yè)分化與城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，在此基礎(chǔ)上以實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展為目標(biāo)構(gòu)建戶籍制度改革與農(nóng)民職業(yè)分化的良性互動機制。

二、戶籍制度改革、農(nóng)民職業(yè)分化與城鄉(xiāng)

融合發(fā)展的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性分析

1.戶籍制度改革、農(nóng)民職業(yè)分化與城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有共同的目標(biāo)指向——實現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展

依據(jù)2019年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》，我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)是，到2022年城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制初步建立，到2035年城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制更加完善。從發(fā)展的角度來看，新時代城鄉(xiāng)融合發(fā)展就是要通過以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的方式推動城鄉(xiāng)之間在要素、產(chǎn)業(yè)、空間、市場、生態(tài)等重點領(lǐng)域的融合。②城鄉(xiāng)融合發(fā)展以全面融合為特征，并主要體現(xiàn)為三個方面的融合。第一，城鄉(xiāng)間要素的融合，即城市與農(nóng)村之間實現(xiàn)包括資本、勞動力、技術(shù)、土地、信息、產(chǎn)權(quán)等要素的融合，構(gòu)建城鄉(xiāng)要素平等交換雙向流動機制。第二，城鄉(xiāng)間公共服務(wù)的融合，即社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)實現(xiàn)城鄉(xiāng)均等化。第三，城鄉(xiāng)區(qū)域融合，即城市與鄉(xiāng)村憑借各自的特點和優(yōu)勢相互影響、互補發(fā)展，消除二者在發(fā)展階段上的巨大差距。城鄉(xiāng)融合發(fā)展最終有利于城鄉(xiāng)各自的發(fā)展，比如農(nóng)村吸收城鎮(zhèn)的先進技術(shù)來完成農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，城鎮(zhèn)吸收農(nóng)業(yè)剩余勞動力來彌補人力資源短缺。

城鄉(xiāng)人員的雙向流動是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的一個重要內(nèi)容，也是推動城鄉(xiāng)市場要素、公共服務(wù)、區(qū)域功能融合的關(guān)鍵因素。戶籍制度改革與農(nóng)民職業(yè)分化都與促進城鄉(xiāng)人口雙向流動密切相關(guān)，對城鄉(xiāng)融合發(fā)展有著重要的推動作用。我國戶籍制度改革的初衷是破除城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度給社會經(jīng)濟發(fā)展帶來的弊端。2014年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》，明確要進一步調(diào)整戶口遷移政策、創(chuàng)新人口管理。與此同時，全國各地也紛紛啟動了戶籍制度改革試點工作。從各地推行的戶籍制度改革政策來看，主要聚焦點是取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的分類管理。戶籍制度改革的本質(zhì)目標(biāo)是破除阻礙人口自由遷移的制度障礙，適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展要求，為農(nóng)業(yè)人口有序向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移提供制度保障，促進人力資源合理配置。

隨著戶籍制度改革不斷深化發(fā)展，近年來我國農(nóng)民職業(yè)分化也呈加速深化態(tài)勢，主要特征是專業(yè)化程度越來越高，職業(yè)化特征越來越顯著，并表現(xiàn)為職業(yè)農(nóng)民群體的成長壯大與傳統(tǒng)務(wù)農(nóng)農(nóng)民轉(zhuǎn)移到其他非農(nóng)領(lǐng)域就業(yè)兩大分化方向。越來越多的農(nóng)民在一、二、三產(chǎn)業(yè)之間流動就業(yè)。2005年，農(nóng)業(yè)部發(fā)布《關(guān)于實施農(nóng)村實用人才培養(yǎng)“百萬中專生計劃”的意見》，其中首次提出培養(yǎng)“職業(yè)農(nóng)民”的問題，隨后“職業(yè)農(nóng)民”的概念多次出現(xiàn)在黨和國家的政策文件中。2017年，農(nóng)業(yè)部印發(fā)《“十三五”全國新型職業(yè)農(nóng)民培育發(fā)展規(guī)劃》，其中指出新型職業(yè)農(nóng)民正在成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的主導(dǎo)力量，全國職業(yè)農(nóng)民由2015年的1270萬人增加到2017年的1556萬人。③職業(yè)農(nóng)民的快速成長一方面有賴于政府的相關(guān)支持政策，另一方面也離不開市場經(jīng)濟的驅(qū)動，是農(nóng)民將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作為一種營利產(chǎn)業(yè)來經(jīng)營、一種職業(yè)來從事的鮮明表現(xiàn)。隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的廣泛應(yīng)用，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和土地生產(chǎn)率大幅提高，農(nóng)業(yè)對務(wù)農(nóng)人員的數(shù)量需求逐年減少，越來越多的農(nóng)村剩余勞動力在農(nóng)業(yè)以外尋求就業(yè)。大量傳統(tǒng)務(wù)農(nóng)農(nóng)民轉(zhuǎn)移到其他非農(nóng)領(lǐng)域就業(yè)是農(nóng)民職業(yè)分化的另一大方向，也是農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的直接動因。2014年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》顯示，2012年中國常住人口城鎮(zhèn)化率為52.6%，到2020年預(yù)計達到60%左右。④近些年，全國城鎮(zhèn)農(nóng)民工總量一直保持穩(wěn)中有增，已接近3億人。⑤農(nóng)民職業(yè)分化促進城鄉(xiāng)人口流動，戶籍制度改革為城鄉(xiāng)人口的有序流動提供重要的制度保障，二者是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的巨大推動因素，對城鄉(xiāng)融合發(fā)展有著重要價值。

2.戶籍制度改革、農(nóng)民職業(yè)分化對于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的價值和意義

第一，城鄉(xiāng)要素的自由流動是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的本質(zhì)要求和重要體現(xiàn)，戶籍制度改革與農(nóng)民職業(yè)分化有利于促進城鄉(xiāng)要素自由流動，最終目標(biāo)都是實現(xiàn)人力資源等要素在城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場中的優(yōu)化配置。戶籍制度改革為人口從農(nóng)村到城市、從農(nóng)業(yè)到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的自由遷移提供越來越充分的制度保障，農(nóng)民職業(yè)分化使越來越多的農(nóng)業(yè)勞動力資源轉(zhuǎn)向二、三產(chǎn)業(yè)，大量務(wù)農(nóng)人員從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)和生活。

第二，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的核心內(nèi)容之一，戶籍制度改革和農(nóng)民職業(yè)分化都與實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化密切相關(guān)。戶籍制度改革的目標(biāo)之一是取消原來城鄉(xiāng)二元戶籍制度下戶籍承擔(dān)的公共資源配置功能，使城鄉(xiāng)不同戶籍公民真正平等享受基本公共服務(wù)權(quán)利。近年來，我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化取得了顯著成效，城鄉(xiāng)居民在醫(yī)療保障、義務(wù)教育以及基本養(yǎng)老保險方面均實現(xiàn)了制度全覆蓋。隨著農(nóng)民職業(yè)分化的深入推進，一些科技人員等主體選擇到農(nóng)村從事現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，同時農(nóng)民進城從事非農(nóng)職業(yè)，這些都有利于促進公共資源在城鄉(xiāng)間的均衡配置。

第三，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，根本途徑是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，振興鄉(xiāng)村經(jīng)濟，加快全面建成小康社會，提升農(nóng)民生活水準。⑥農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的規(guī)模化經(jīng)營要求傳統(tǒng)農(nóng)民成長為新型職業(yè)農(nóng)民，這是農(nóng)民富裕乃至農(nóng)村發(fā)展的必由之路?，F(xiàn)代化農(nóng)業(yè)需要專門的經(jīng)營者實現(xiàn)集約化生產(chǎn)、規(guī)?；a(chǎn)，不再局限于自然經(jīng)濟的自給自足、分散經(jīng)營。職業(yè)農(nóng)民與傳統(tǒng)農(nóng)民不同，傳統(tǒng)農(nóng)民以謀生為目的從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，職業(yè)農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的目的是通過規(guī)?；?jīng)營向市場提供適應(yīng)市場需求的產(chǎn)品和服務(wù)來獲取利潤。職業(yè)農(nóng)民面向市場、以市場為導(dǎo)向決策生產(chǎn)經(jīng)營，以市場為導(dǎo)向進行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)資源配置，符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求。此外，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)節(jié)省了大量勞動力，農(nóng)村剩余勞動力需要向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，改革城鄉(xiāng)二元戶籍制度，正是為了消除農(nóng)村剩余勞動力人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的制度羈絆。

三、戶籍制度改革與農(nóng)民職業(yè)分化遇到的問題

及其對城鄉(xiāng)融合發(fā)展的影響

在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的指引下，近年來我國城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生了巨大變化，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)得到了明顯改善，但要素在城鄉(xiāng)之間的流動仍然受到諸多限制，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)標(biāo)準差距依然較大，嚴重制約城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平的提升。這些都與戶籍制度改革與農(nóng)民職業(yè)分化進行得不徹底、不到位有著重要關(guān)系。

1.戶籍制度改革遇到的問題及其對城鄉(xiāng)融合發(fā)展的影響

我國原有戶籍制度的特征是城鄉(xiāng)二元化管理，城鄉(xiāng)戶籍對應(yīng)不同的資源配置模式。隨著我國經(jīng)濟體制、社會管理體制的變革，城鄉(xiāng)二元戶籍制度對市場經(jīng)濟的不適應(yīng)及其缺陷也逐步顯現(xiàn)。進入21世紀，我國嚴格的二元戶籍管理制度開始松動。2000年浙江省取消地級市進城指標(biāo)和“農(nóng)轉(zhuǎn)非”指標(biāo)。2001年3月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于推進小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》，提出對辦理小城鎮(zhèn)常住戶口的人員不再實行戶籍指標(biāo)控制。由此，改革城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度開始邁出關(guān)鍵的一步。2008年2月上海市政府公布《持有〈上海市居住證〉人員申辦本市常住戶口試行辦法》，規(guī)定到滬創(chuàng)業(yè)、就業(yè)并持有上海市居住證的境內(nèi)人員在符合一定條件的情況下，可申辦上海市常住戶口。2008年10月，浙江省嘉興市開始實行按居住地登記戶口的戶籍管理模式，取消不同性質(zhì)戶籍的區(qū)分管理做法，將全市戶口統(tǒng)一登記為居民戶口。2011年，廣東省的一些試點城市開始開展積分入戶工作。2012年4月，《深圳市外來務(wù)工人員積分入戶暫行辦法》正式實施，取消農(nóng)業(yè)戶籍人員引進等限制，開始對外來務(wù)工人員統(tǒng)一采用積分入戶方式，外來務(wù)工人員的相關(guān)積分符合要求時，可以申請落戶。

但與轟轟烈烈的改革政策相比，地方政府對戶籍制度深化改革的內(nèi)在動力嚴重不足。各地雖然放松了人口遷徙入戶的限制，但不同戶籍背后不同的資源配置方式還依舊難以破除。戶籍制度深化改革的難點在于地方政府存在公共財政成本支出問題。不同戶籍的背后往往包含的是不同的醫(yī)療、就業(yè)、老年福利等民生保障內(nèi)容，大規(guī)模增加的城市戶籍人口意味著大規(guī)模增加的財政支出。值得注意的是，一些地方政府戶籍制度改革的出發(fā)點不是促進人口的市場化自由流動，也不是無差別地提供基本公共服務(wù)，而更多是為了吸引所需勞動力資源，促進本地社會經(jīng)濟發(fā)展，戶籍在很大程度上被視為一個實現(xiàn)特定目標(biāo)的工具。因此，各地方推行的戶籍制度改革相當(dāng)謹慎，既不能取消以戶籍為標(biāo)準的教育、醫(yī)療等資源配置模式，又要以積極的入戶政策引進更多符合城市發(fā)展需要的各類優(yōu)秀人才，最大程度地利用戶籍改革為本地發(fā)展帶來紅利?；诘貐^(qū)建設(shè)需要而吸引人才，這種戶籍制度改革成了提升城市發(fā)展?jié)摿Φ墓ぞ?。因此，有學(xué)者把一些地方政府主導(dǎo)的戶籍制度改革批評為工具理性主義。⑦

就目前的改革成果來看，戶籍制度改革深化的程度不夠，還沒有根除過去二元戶籍管理制度傳統(tǒng)的弊端，城鄉(xiāng)間的勞動力資源流動仍然面臨諸多限制性因素。城鄉(xiāng)融合發(fā)展要求建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場，打破城鄉(xiāng)壁壘按照市場需求配置資源和要素，然而，保障外來務(wù)工農(nóng)民家庭整體遷入城市的制度環(huán)境還沒有真正建立起來，一些外來人口比重較高且落戶意愿較強的重點地區(qū)對外來人口尤其是普通勞動者落戶設(shè)置隱性門檻，城市住房政策、中小學(xué)教育制度等極大制約著農(nóng)民舉家定居城市后生活、學(xué)習(xí)、工作等的發(fā)展空間，使他們難以真正融入城市。大量在城鄉(xiāng)之間流動的人口長期處于不穩(wěn)定狀態(tài)，不僅影響新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，也會消減城鄉(xiāng)融合發(fā)展的活力，甚至由此產(chǎn)生大量社會矛盾風(fēng)險。

2.農(nóng)民職業(yè)分化、新型職業(yè)農(nóng)民發(fā)展遇到的問題及其對城鄉(xiāng)融合發(fā)展的影響

城鄉(xiāng)融合發(fā)展不能走“城市興、鄉(xiāng)村衰”的老路，而要讓城鄉(xiāng)共享改革發(fā)展成果，主要是讓城市帶動農(nóng)村發(fā)展、帶動農(nóng)業(yè)發(fā)展、帶動農(nóng)民發(fā)展。農(nóng)民如果沒有成長起來，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的進程就會大打折扣。當(dāng)前，促進農(nóng)民發(fā)展成長的主要路徑就是讓農(nóng)民脫離傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，進行職業(yè)分化：一部分農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)檫M入城鎮(zhèn)就業(yè)的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者;一部分農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑?wù)農(nóng)業(yè)為主要目的的農(nóng)業(yè)服務(wù)者，比如從經(jīng)營種植業(yè)分化到從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)前產(chǎn)后的生產(chǎn)服務(wù)與生活服務(wù)等行業(yè)，這是農(nóng)業(yè)分工、農(nóng)業(yè)專業(yè)化發(fā)展的結(jié)果;還有一部分農(nóng)民成為職業(yè)化的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營者。農(nóng)民職業(yè)分化是城鄉(xiāng)融合發(fā)展、促進農(nóng)村農(nóng)業(yè)農(nóng)民發(fā)展的必由之路。農(nóng)民職業(yè)分化，其結(jié)果之一是新型職業(yè)農(nóng)民群體的壯大和發(fā)展。只有新型職業(yè)農(nóng)民群體不斷壯大和發(fā)展，才能促進農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，也只有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的人具備科學(xué)的管理理念、先進的科技水平等素養(yǎng)，才能保障全面小康社會的如期建成。⑧但近年來農(nóng)民職業(yè)分化和新型職業(yè)農(nóng)民發(fā)展都遭遇瓶頸，給城鄉(xiāng)融合發(fā)展帶來不利影響。

一是傳統(tǒng)農(nóng)民進城轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)務(wù)工者面臨種種不平等的差別性對待。比如，城鄉(xiāng)勞動力市場上“形式上平等，實質(zhì)不平等”問題嚴重，農(nóng)民進入一級勞動力市場時仍存在身份歧視，一些就業(yè)單位不愿承擔(dān)戶籍遷入的負擔(dān)而對應(yīng)聘人員戶籍做出限定和要求，導(dǎo)致外來務(wù)工農(nóng)民在進入城鎮(zhèn)從事非農(nóng)職業(yè)時在勞動力市場中常常處于劣勢地位。

二是城鄉(xiāng)土地權(quán)能長期不平等、城鄉(xiāng)金融資源配置不合理嚴重阻礙職業(yè)農(nóng)民群體的壯大和發(fā)展。中高等院校畢業(yè)生、退役士兵、科技人員在成為職業(yè)農(nóng)民之后，雖然可以通過土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、在“三權(quán)分置”政策下取得土地經(jīng)營權(quán)，但由于我國土地制度具有明顯的城鄉(xiāng)分立特征，城鄉(xiāng)土地市場嚴重分割，農(nóng)村土地?zé)o法通過市場實現(xiàn)充分流轉(zhuǎn)，所以這類職業(yè)農(nóng)民不能像土地承包經(jīng)營權(quán)人那樣充分支配承包地，也不能取得宅基地使用權(quán)，不能在當(dāng)?shù)亟ǚ?、購房定居。其結(jié)果是，既容易造成土地利用的低效率，又使得引入農(nóng)村的資金、技術(shù)和人才缺乏長效機制的有力保障。而且，我國城鄉(xiāng)之間金融制度安排存在明顯差異，農(nóng)村金融服務(wù)供給嚴重不足，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體信貸可獲得性較差，加之城鄉(xiāng)抵押權(quán)利不平等，農(nóng)村的宅基地使用權(quán)、生產(chǎn)周期長的經(jīng)濟作物等不能作為抵押標(biāo)的物，導(dǎo)致農(nóng)村居民或企業(yè)融資要比城市居民付出更高的成本，嚴重影響農(nóng)民成長、農(nóng)村發(fā)展，影響城鄉(xiāng)融合發(fā)展進程。

四、城鄉(xiāng)融合發(fā)展視域下戶籍制度與農(nóng)民職業(yè)

分化的互動改革措施

目前，戶籍制度深化改革中地方政府動力不足是客觀現(xiàn)實，而農(nóng)民職業(yè)分化的體制性障礙也無法自行消除。要從整體上解決問題，就需要在城鄉(xiāng)融合發(fā)展理念下通盤考慮，構(gòu)建戶籍制度改革與農(nóng)民職業(yè)分化良性互動的改革措施體系。

1.通過推進職業(yè)農(nóng)民成長減小戶籍制度深化改革的壓力

目前各地戶籍制度改革最大的壓力，來自我國人口戶籍變化的單向流動特征，即從農(nóng)村農(nóng)業(yè)戶籍轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)非農(nóng)業(yè)戶籍，素質(zhì)較高的農(nóng)民都傾向于到城市去從事非農(nóng)職業(yè)。這源于農(nóng)村與城鎮(zhèn)資源分配的巨大差異，大量農(nóng)村人口向大城鎮(zhèn)流入給流入地政府戶籍制度深化改革造成巨大壓力。得益于政府的職業(yè)農(nóng)民培育政策，新型職業(yè)農(nóng)民的出現(xiàn)從根本上改變了農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式、農(nóng)村現(xiàn)狀以及農(nóng)民的生活生產(chǎn)狀況。作為未來農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的專業(yè)人才，新型職業(yè)農(nóng)民的顯著特點是有文化、懂技術(shù)、善經(jīng)營、會管理。隨著農(nóng)民職業(yè)分化的不斷深入，未來新型職業(yè)農(nóng)民將成為令人羨慕的職業(yè)，目前許多高校大學(xué)生對農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展前景十分樂觀，有意愿回鄉(xiāng)經(jīng)營和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，并立志在農(nóng)村的廣闊天地開創(chuàng)事業(yè)。通過吸引技術(shù)、人才、資金下鄉(xiāng)推動新型職業(yè)農(nóng)民隊伍的發(fā)展壯大，有利于縮小城鄉(xiāng)勞動力市場差距，促進人口雙向流動特別是人口的反向流動即從城鎮(zhèn)向農(nóng)村的流動，減少戶籍制度改革的壓力和阻力。具體而言，可從以下三個方面著力。

第一，形成培育新型農(nóng)民的長效機制。首先，要加強新型職業(yè)農(nóng)民培育的頂層設(shè)計，明確培育目標(biāo)、任務(wù)、方向和內(nèi)容，明確資金投入機制，包括中央和地方的投入比例、如何引入院校和民間培訓(xùn)力量等，形成長效培育機制。其次，充分調(diào)研農(nóng)民需求，根據(jù)市場導(dǎo)向和農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求，及時調(diào)整、更新培訓(xùn)內(nèi)容，保證培訓(xùn)內(nèi)容的實用、有效。再次，在教授方式上，要以院?；?、系統(tǒng)化、規(guī)?；虒W(xué)培養(yǎng)為主。對此，各地農(nóng)委需加強與高校、職業(yè)學(xué)校、研究機構(gòu)的合作，充分利用高校資源為新型職業(yè)農(nóng)民培育提供從師資到技術(shù)的全方位支持，提高新型職業(yè)農(nóng)民培育的質(zhì)量。最后，要加快鄉(xiāng)村互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)，充分利用現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云平臺等信息技術(shù)創(chuàng)新新型職業(yè)農(nóng)民培育手段和工具，實現(xiàn)“線上線下”相結(jié)合的高效培訓(xùn)模式。

第二，在農(nóng)村建立吸引人才上山下鄉(xiāng)的市場機制。建設(shè)一個開放的農(nóng)村，在農(nóng)村建立開放的市場以吸引各類人才加入農(nóng)業(yè)經(jīng)營，鼓勵農(nóng)村各類組織探索人才引進機制，采用技術(shù)轉(zhuǎn)讓入股、委托開發(fā)等多種合作形式，吸引農(nóng)民工、中高等院校畢業(yè)生、退役士兵、科技人員等人才成為新型職業(yè)農(nóng)民返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)興業(yè)。除此之外，要建立健全高校、科研院所等事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)人員到鄉(xiāng)村和企業(yè)掛職、兼職和離崗創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的體制機制，為各類農(nóng)業(yè)科技人員、專家學(xué)者參與鄉(xiāng)村振興提供制度保障。

第三，建立新型職業(yè)農(nóng)民扶持保障體系。建立和完善新型職業(yè)農(nóng)民資格認定體系，對于通過資格認定的職業(yè)農(nóng)民，要在用地、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、金融融資、保險等方面給予優(yōu)惠和扶持，提高新型職業(yè)農(nóng)民的市場競爭能力。以融資為例，對新型職業(yè)農(nóng)民直接用于糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)且數(shù)額不大、借款期限不長的貸款，可以探索實行財政貼息補貼;為鼓勵涉農(nóng)金融機構(gòu)滿足新型職業(yè)農(nóng)民融資需求，可以探索允許新型職業(yè)農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)、農(nóng)村房產(chǎn)等用益物權(quán)進行抵押融資。要保障職業(yè)農(nóng)民的商號權(quán)、商譽權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)、禁止不正當(dāng)競爭權(quán)利等，使得從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的新型職業(yè)農(nóng)民同其他市場主體一樣享有平等的市場經(jīng)營權(quán)利。

2.消除農(nóng)民職業(yè)分化障礙的戶籍制度改革措施

我國戶籍制度改革的熱點或者說焦點曾經(jīng)是取消農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口分類管理模式，但這只是戶籍制度改革的初步目標(biāo)。如果把戶籍制度改革目標(biāo)僅僅限于此，不能消除不同戶籍背后的利益分配差別，不僅無法實質(zhì)性深入推進戶籍改革，從根本上消除我國原有戶籍制度的深層次弊端，也阻礙城鄉(xiāng)融合發(fā)展的進程。我國戶籍制度改革不是簡單地將農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)換為非農(nóng)業(yè)戶口，或者不再區(qū)分不同戶口名稱，而是要改變戶籍制度的功能，取消原來戶籍不應(yīng)承擔(dān)卻實際承擔(dān)的資源配置功能，在制度設(shè)計中貫徹人人平等原則。在城鎮(zhèn)應(yīng)不再區(qū)分戶籍所在地，為所有常住人口提供各項基本公共服務(wù)，即公共教育、社會保障、保障性住房、基本醫(yī)療、福利救助等服務(wù)，同時也要賦予農(nóng)民工群體公平就業(yè)機會，減少農(nóng)民工就業(yè)崗位限制種類，消除農(nóng)民進城從事非農(nóng)職業(yè)的城鄉(xiāng)壁壘。當(dāng)然，公共服務(wù)對常住人口的全覆蓋必然涉及地方政府財政支出增加的問題，對此要探索完善地方政府政績考核辦法，將以常住人口為基準提供基本公共服務(wù)納入考核標(biāo)準，以解決激勵不足的問題。同時，探索引導(dǎo)民間資本參與公共服務(wù)供給的市場機制。

戶籍制度與資源配置脫鉤，有利于城鄉(xiāng)融合發(fā)展下農(nóng)民職業(yè)分化的深化發(fā)展。一是醫(yī)療、教育等社會保障資源對全體常住人口覆蓋，會給進城務(wù)工農(nóng)民帶來實實在在的益處，能夠在政策上幫助進城務(wù)工群體融入城市，進而帶動越來越多的農(nóng)民舉家進城，安心定居。二是戶籍制度與資源配置脫鉤后，保護農(nóng)民在農(nóng)村的財產(chǎn)權(quán)益，將減輕進城從事非農(nóng)職業(yè)的農(nóng)民的后顧之憂。從已有調(diào)查來看，大部分農(nóng)民進入城鎮(zhèn)生活工作時并不想舍棄在農(nóng)村的財產(chǎn)權(quán)益，能否帶著財產(chǎn)權(quán)入城，影響著農(nóng)民是否以及如何進城的抉擇。⑨進城落戶農(nóng)民享有的農(nóng)村財產(chǎn)權(quán)益包括土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等都是以集體經(jīng)濟組織成員身份獲得的。這種組織成員資格的認定標(biāo)準在實踐中以戶籍為主導(dǎo)，農(nóng)村居民如果落戶城鎮(zhèn)就可能喪失這些權(quán)益?，F(xiàn)有地方戶籍改革政策就有類似的規(guī)定，這種戶籍與財產(chǎn)權(quán)益相掛鉤的做法需要糾正。目前成功的試驗都是許可農(nóng)民“帶地入城”，固化農(nóng)民在“農(nóng)民集體”中的財產(chǎn)權(quán)利份額，然后在集體土地股份制基礎(chǔ)上，許可農(nóng)民集體帶地入城。他們可以將土地交給別人經(jīng)營，同時通過土地股權(quán)獲得社會保障。三是積極探索通過集體經(jīng)濟組織自治來實現(xiàn)新型職業(yè)農(nóng)民對集體資產(chǎn)有效利用的體制機制。要為新型職業(yè)農(nóng)民的成長和發(fā)展創(chuàng)造充分、合理利用農(nóng)村資源的外部政策條件和內(nèi)在組織機制。在資源配置不與戶籍掛鉤的情況下，中高等院校畢業(yè)生、退役士兵、科技人員等轉(zhuǎn)型為新型職業(yè)農(nóng)民時應(yīng)考慮給予他們?nèi)〉棉r(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益的權(quán)利，使他們能夠安心扎根農(nóng)村，以農(nóng)村作為自己事業(yè)發(fā)展的根據(jù)地。對此問題，可以在人口流動頻繁地區(qū)試點允許農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自治，根據(jù)情況調(diào)整成員權(quán)益的變動規(guī)則，使集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益的享有具有開放性，做法成熟之后再逐步推行。

注釋

①楊名興：《以改革開放新動能推進新時代城鄉(xiāng)融合發(fā)展》，《湖南日報》2020年6月20日。②歐萬彬：《“新時代城鄉(xiāng)融合發(fā)展”的內(nèi)涵解讀與實踐要求》，《北方論叢》2020年第3期。③李家鼎等：《1500萬新型職業(yè)農(nóng)民成為鄉(xiāng)村振興生力軍》，《人民日報》2019年3月22日。④《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，中國政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/gongbao/content/2014/content_2644805.htm，2014年3月16日。⑤代麗麗：《全國農(nóng)民工數(shù)量接近3億》，《北京晚報》2019年2月19日。⑥張繼良：《以鄉(xiāng)村振興促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展》，《光明日報》2018年10月10日。⑦朱識義：《戶籍制度改革若干思考》，《河北法學(xué)》2014年第10期。⑧馬榕璠、申健、李凡：《全面建成小康社會視域下新型職業(yè)農(nóng)民培育探究——以山西省為例》，《教育理論與實踐》2017年第33期。⑨郭曉鳴、張克俊：《讓農(nóng)民帶著“土地財產(chǎn)權(quán)”進城》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2013年第7期。

責(zé)任編輯：翊 明

Abstract：The reform of household registration system and the professional differentiation of farmers are closely related to the process of urban-rural integration development. The three have strong internal correlation in promoting population flow， new urbanization development and rational allocation of public resources. In recent years， although the state has issued a series of documents to promote the reform of the household registration system， on the whole， the task of household registration system reform has not been completed. The dual household registration system in urban and rural areas also affects the reasonable flow of human resources between urban and rural areas to a great extent， which is not conducive to the occupation transformation of farmers working in cities or non-agricultural residents working in the countryside. And it has become an important institutional obstacle affecting the professional differentiation of farmers. Deepening the reform of household registration system can not only rely on the policy driven by local government， but also need to take the reform of rural land system with three powers as an opportunity and promote the equalization of basic public services in urban and rural areas as the starting point to carry out a series of system and mechanism innovation， especially to build a positive interaction mechanism between household registration system reform and farmers′ professional differentiation in the perspective of urban-rural integration development. On the one hand， it is necessary to promote the development and growth of professional farmers through the protection of market operation rights of professional farmers， realize the two-way and reverse flow of urban and rural population， and reduce the pressure of household registration system reform; on the other hand， we should eliminate the malpractice of allocating social public resources with household registration through the reform of household registration system， so as to ensure the rights and interests of migrant farmers and returning new professional farmers to entry into the city， and promote the free flow of farmers among various industries.

Key words：integration of urban and rural development; household registration system reform; farmers′ professional differentiation