生態(tài)補償扶貧及其運行機制的探究

李建軍

生態(tài)補償扶貧機制是一種創(chuàng)新管理運作模式，在生態(tài)環(huán)境保護和發(fā)展經(jīng)濟之間建立起有效交互通道，對于踐行新時期 “美麗中國”、“制度自信”等方面也起到非常好的運作效果。當(dāng)前，經(jīng)濟的飛速發(fā)展面臨很多結(jié)構(gòu)性矛盾，這也是市場經(jīng)濟發(fā)展過程中必須面對的問題，我們在發(fā)展經(jīng)濟的同時，必須要考慮與之相關(guān)的其他方面，真正做到協(xié)調(diào)有序發(fā)展。蘇北地區(qū)在江蘇省內(nèi)而言，發(fā)展水平與蘇南地區(qū)差異明顯，對于自然資源的依存度相對較高，必須從生態(tài)扶貧入手，防止地區(qū)發(fā)展水平懸殊更大。生態(tài)補償扶貧是將生態(tài)環(huán)境保護與扶貧開發(fā)相互結(jié)合的一種扶貧工作模式，采取針對性的措施，通過改造生態(tài)環(huán)境，加大生態(tài)補償力度，創(chuàng)新開展補償扶貧的一種方式。江蘇省響應(yīng)國家的號召貫徹落實“十三五”扶貧規(guī)劃，將蘇北地區(qū)作為生態(tài)扶貧的重點地區(qū)，力爭縮小蘇南和蘇北地區(qū)之間的發(fā)展差距，共同推進生態(tài)與經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。

一、蘇北地區(qū)主體功能區(qū)劃分及生態(tài)補償現(xiàn)狀分析

1.蘇北地區(qū)主體功能區(qū)劃分。推進形成主體功能區(qū)是國家國土空間開發(fā)的重大戰(zhàn)略部署，是深入落實科學(xué)發(fā)展觀的重大舉措，也是江蘇全面建成更高水平小康社會、開啟基本實現(xiàn)現(xiàn)代化新征程的重要保障。依據(jù)《江蘇省主體功能區(qū)規(guī)劃》通知，江蘇省限制開發(fā)區(qū)域（包括農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)）人口和GDP分別占全省的43%和27%，大部分區(qū)域集中體現(xiàn)在蘇北，從課題組成員調(diào)研獲得的資料顯示，這些區(qū)域的生態(tài)環(huán)境比較脆弱，經(jīng)常面臨次生災(zāi)害，貧困人口數(shù)量也相對較為集中，這些都為下一步生態(tài)補償政策的制定提供很好的支撐。推進形成蘇北主體功能區(qū)劃分，就是要提高城鎮(zhèn)化地區(qū)的開發(fā)密度，促進經(jīng)濟和人口的集中集聚，增強集約開發(fā)能力;就是要優(yōu)化建設(shè)、農(nóng)業(yè)和生態(tài)三大空間結(jié)構(gòu)，有效落實開發(fā)與保護并重的要求，增強可持續(xù)發(fā)展能力;就是要合理配置公共服務(wù)資源，促進形成基本公共服務(wù)均等化，縮小地區(qū)間公共服務(wù)與人民生活水平的差距;就是要制定并實施差別化的區(qū)域政策，建立科學(xué)的績效評價機制，增強區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與管理能力。

2.蘇北生態(tài)補償現(xiàn)狀分析。①空間結(jié)構(gòu)不合理，農(nóng)村居民點布局分散。從地區(qū)分布來看，農(nóng)村居民點分布和社會經(jīng)濟與自然條件有著密切的聯(lián)系。地勢平坦的地域，有著較好的自然條件，農(nóng)村居民點分布密度高。然而地勢起伏比較大的，自然條件比較差，農(nóng)村居民點分布密度低。從全省的總體來看，蘇北村莊整體布局比較分散，道路不連成網(wǎng)，房子不成排，缺少系統(tǒng)規(guī)劃，基礎(chǔ)設(shè)施不全，功能不完善。②土地利用率不高，生態(tài)環(huán)境改善有待提高。蘇北地區(qū)土地已利用的面積與土地總面積之比相對較小，由于自然條件、生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟條件與利用技術(shù)水平差異，對蘇北土地利用產(chǎn)生了很大的影響。土地利用得不到集中，不夠集約，效益低下。改善生態(tài)環(huán)境的任務(wù)十分巨大，經(jīng)濟發(fā)展的方式相對蘇南轉(zhuǎn)變比較靠后，排污量總體比較大，流域水資源的污染問題沒有得到根本的解決，霧霾灰塵污染也呈現(xiàn)比較嚴(yán)重的趨勢。從我們獲取的調(diào)研數(shù)據(jù)看，蘇北一些地區(qū)也存在環(huán)境污染的高排放，也同時說明蘇北產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)側(cè)重于重工業(yè)，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，蘇北生態(tài)環(huán)境存在著進一步惡化的潛力。③人口分布與經(jīng)濟布局在空間上不協(xié)調(diào)。蘇北人口分布于經(jīng)濟在空間上不夠協(xié)調(diào)，區(qū)域之間和城鄉(xiāng)之間的公共服務(wù)水平有較大的差距。它與蘇南的人口密集程度與發(fā)展水平存在明顯差異，蘇北地區(qū)的居民所處的經(jīng)濟環(huán)境、享受的社會福利、個人的發(fā)展空間與機遇也產(chǎn)生了較大的差距。非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的差距是蘇北與蘇南經(jīng)濟差距發(fā)展程度大的具體體現(xiàn)。此外，蘇北的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)比較優(yōu)越，但是農(nóng)副產(chǎn)品的加工業(yè)比較落后，缺少特色創(chuàng)新;蘇北國際化經(jīng)濟水平也不高，蘇南外貿(mào)總額超過蘇北很多倍;蘇北缺少深度的開發(fā)，缺少特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)聚集度低，產(chǎn)業(yè)鏈延伸度低，集群產(chǎn)業(yè)形成的緩慢。

二、生態(tài)補償運行機制的實現(xiàn)目標(biāo)與原則

1.蘇北地區(qū)生態(tài)補償?shù)哪繕?biāo) 。建立生態(tài)補償與分配協(xié)調(diào)發(fā)展的機制。明確生態(tài)補償機制的構(gòu)建、客體、原則、標(biāo)準(zhǔn)，利用補償式扶貧改善蘇北居民的生活水平和經(jīng)濟條件，強化人們的環(huán)境保護意識。

2.蘇北地區(qū)生態(tài)扶貧補償?shù)脑瓌t。①公平原則是生態(tài)扶貧補償?shù)囊豁椈驹瓌t，要求在開展扶貧項目的過程做到以社會公平正義的觀念來約束行為、平衡利益、處理問題。生態(tài)環(huán)境和發(fā)展權(quán)利是平等的，為了彌補生態(tài)補償扶貧機制的不協(xié)調(diào)，遵循公平的原則是非常必要的。②可持續(xù)原則也是蘇北發(fā)展生態(tài)扶貧的期間必不可少的一部分?？沙掷m(xù)原則是指生態(tài)環(huán)境體系在受到一些因素的影響時也能保證自己的產(chǎn)出率的能力，人類發(fā)展的首要條件是自然資源和生態(tài)環(huán)境可以持續(xù)利用性的保證?？沙掷m(xù)性發(fā)展需要轉(zhuǎn)變居民的生活方式，在生態(tài)所能承受的范圍內(nèi)制定自己的利用標(biāo)準(zhǔn)。③區(qū)域協(xié)調(diào)原則是需要蘇北扶貧生態(tài)區(qū)域和經(jīng)濟區(qū)域之間的和諧共生，自成一體，形成高質(zhì)量高效率化的合體。整體、動態(tài)地開展扶貧，要考慮區(qū)域之間的互相產(chǎn)生的影響和依存關(guān)系。④相關(guān)利益原則最為顯著的沖突時生態(tài)利益和經(jīng)濟利益的沖突，在生態(tài)補償扶貧的實踐中，生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展擁有密不可分的完整性特征，生態(tài)利益與經(jīng)濟利益常常顯示出密切影響的關(guān)系。遵循相關(guān)利益的原則，對生態(tài)扶貧合理實施并且不對生態(tài)利益起到損害，還可以同時帶動利益，達到“雙贏”的目的。

三、蘇北地區(qū)構(gòu)建生態(tài)補償運行機制的對策

1.科學(xué)制定補償標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)揮市場機制。在制定生態(tài)補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)上不能“一錘定音”，應(yīng)該考慮到蘇北各市各縣的差異性，要考慮蘇北各地的實際現(xiàn)狀，確立多種方式的補償機制，科學(xué)制定補償標(biāo)準(zhǔn)，通過不同條件、情況合理公平公正的確立補償標(biāo)準(zhǔn)。完善蘇北生態(tài)補償式扶貧相關(guān)法律體系、發(fā)展蘇北多元化融資機制、加大政府的資金補貼、構(gòu)建獎懲機制、積極發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，從而充分發(fā)揮市場機制。

2.探索多元化生態(tài)補償方式，將“輸血”向在“造血”轉(zhuǎn)變。在生態(tài)補償扶貧機制的運行中，需要通過經(jīng)濟、法律等手段探索多元化生態(tài)補償方式的對策，健全生態(tài)補償、資源開發(fā)、污染物排放、扶貧效率等方面，合理界定，健全交易平臺，指導(dǎo)扶貧受益者對保護生態(tài)者的補償。積極穩(wěn)妥推進生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，建立綠色的標(biāo)識、采購、金融、利益分享等機制，指引企業(yè)生態(tài)保護的補償。建全激勵機制，完善監(jiān)督體系，提高技術(shù)水平，推進構(gòu)建多元化生態(tài)補償方式打好基礎(chǔ)。經(jīng)過不斷地實踐探索與創(chuàng)新有限的生態(tài)補償式扶貧的方法，將“輸血”向“造血”轉(zhuǎn)變，使扶貧的工作重點側(cè)重于技術(shù)、智力支持，構(gòu)建長期有效的運行機制，增強蘇北地區(qū)生態(tài)環(huán)境提升能力，提高其整體的經(jīng)濟水平。

3.轉(zhuǎn)變績效考核理念，注重生態(tài)文明建設(shè)考核。要轉(zhuǎn)變績效考核的理念，采用專業(yè)第三方評估?？己说膬?nèi)容更注重于生態(tài)文明建設(shè)的考核，通過在這方面的考核可以明確各部門的成績結(jié)果，推動生態(tài)保護與扶貧的協(xié)調(diào)發(fā)展;對不在乎甚至耽誤生態(tài)保護及發(fā)展的部門領(lǐng)導(dǎo)干部進行嚴(yán)懲，更可以約束績效達不到標(biāo)準(zhǔn)的部門;按照績效對各市縣的排名，指導(dǎo)各個區(qū)域按照補償要求來促進生態(tài)扶貧的發(fā)展。注重生態(tài)文明建設(shè)考核，可以有效管理政府部門干部，各盡其才。

4.拓寬社會參與平臺，提高決策的科學(xué)性。大力宣傳蘇北地區(qū)生態(tài)補償扶貧相關(guān)知識，通過網(wǎng)絡(luò)、媒體、書刊等多種渠道，采用多種方式，提高社會的參與度，讓生態(tài)補償式扶貧的政策理念家喻戶曉。提出問題的同時就要開始確立目標(biāo)，制定科學(xué)的決策解決工作中的問題。要善于全面收集、調(diào)查并且了解其狀況，從而發(fā)現(xiàn)問題與目標(biāo)的差距，解決問題。制定方案策略，要保障其可行性，處理每一個問題都可以通過各種途徑方式，經(jīng)過對比，制定出可行的方案。在決策的制定過程中要敢于創(chuàng)新，提高決策的科學(xué)性。

四、蘇北地區(qū)生態(tài)補償機制運行保障

1.建立生態(tài)補償法律體系。盡早建立與生態(tài)補償式扶貧相關(guān)的具體法律法規(guī)，為蘇北生態(tài)補償式扶貧機制的運行進行政策性的指導(dǎo)。如果出現(xiàn)就扶貧主體之間的補償標(biāo)準(zhǔn)、期限、方式等的問題糾紛時，就可以做到有法可依、有法可循的解決手段。

2.加強生態(tài)補償宣傳教育。蘇北地區(qū)的貧困人口對自然資源有較高的依賴性，他們的生計發(fā)展離不開當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)資源;農(nóng)民對生態(tài)補償式扶貧兼顧生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展的作用認知不夠全面。應(yīng)當(dāng)通過開展多種的生態(tài)補償宣傳教育形式，引導(dǎo)蘇北貧困人員正確認識生態(tài)補償式扶貧，帶動貧困人員脫貧的積極性、提高他們的參與度，幫助其樹立正確的生態(tài)補償理念。

3.完善社會管理和監(jiān)督體制。蘇北可以通過設(shè)立一些專門的負責(zé)監(jiān)管的機構(gòu)，對生態(tài)補償式扶貧中的項目分別進行監(jiān)督，比如生態(tài)補償扶貧的對象識別、制定標(biāo)準(zhǔn)、選擇補償?shù)姆绞降确矫骈_展社會監(jiān)督，保障蘇北地區(qū)生態(tài)補償機制的運行。同時積極引導(dǎo)社會監(jiān)督主體像非政府組織、利益相關(guān)者、社會媒體、社會群眾等參與監(jiān)督的積極性。促進蘇北生態(tài)補償式補償機制運行的適用與可行性，提高運行的效率與質(zhì)量。

4.建立多元化補償融資機制。由于蘇北生態(tài)補償式扶貧需要的資金量非常的大，單一的融資機制很難維持補償工作的開展，所以需要建立多元化補償融資機制，引導(dǎo)社會資本進入蘇北生態(tài)補償扶貧的工作中，建立起多元化補償融資機制才能夠解決其困難。建立多元化補償融資機制，第一步要選擇出具有引導(dǎo)作用的融資機制作為其平臺，建立并完善該融資機制，帶領(lǐng)多種渠道的融資機制進入生態(tài)補償式扶貧，建立適合蘇北生態(tài)補償式扶貧的多元化融資機制。

5.轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，積極發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)。對于綠色農(nóng)業(yè)的投入，牽扯到多個利益主體，相關(guān)部門在做決策的時候，務(wù)必明晰各自的權(quán)責(zé)利，把它作為一個系統(tǒng)工程來處理。積極發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)是蘇北農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的必經(jīng)之路，也是發(fā)展蘇北生態(tài)補償?shù)谋Ｕ现?。大力解決技術(shù)的創(chuàng)新、農(nóng)產(chǎn)品基地的擴建等問題，積極發(fā)展蘇北綠色農(nóng)業(yè)。[本文是江蘇省高校哲學(xué)社會科學(xué)研究一般項目“蘇北生態(tài)補償扶貧效果評估及政策優(yōu)化研究”（2019SJA1855）階段性成果]

（作者單位：揚州工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院商學(xué)院）