西藏自治區(qū)森林督查工作問題及對(duì)策分析

胡 開

(西藏自治區(qū)林業(yè)調(diào)查規(guī)劃研究院，西藏 拉薩 850000)

1 引言

自2018年開展森林督查以來，西藏自治區(qū)通過構(gòu)建“天上看”、“地面查”的全方位監(jiān)測(cè)手段，通過掛牌督辦、通報(bào)曝光、查處嚴(yán)辦，有力地打擊和懲處了破壞森林資源行為。筆者根據(jù)實(shí)際森林督查工作經(jīng)驗(yàn)、森林資源管理調(diào)研，對(duì)森林督查工作中存在的問題進(jìn)行分析，并針對(duì)問題提出相應(yīng)對(duì)策和建議。

2 存在的問題

2.1 森林資源管理問題

2.1.1 資料不完整，存檔不規(guī)范

根據(jù)國(guó)家和自治區(qū)對(duì)森林督查工作的技術(shù)要求，森林督查工作必須收集人工造林、使用林地、各類森林經(jīng)營(yíng)活動(dòng)以及自然災(zāi)害等基礎(chǔ)資料。從實(shí)地調(diào)查結(jié)果看，一是地方掌握的二類調(diào)查、林地年度變更調(diào)查、公益林區(qū)劃落界數(shù)據(jù)、地形圖等基礎(chǔ)資料不完整，對(duì)縣域內(nèi)從事的森林經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、項(xiàng)目建設(shè)使用林地等資料收集不完善。二是存檔不規(guī)范。諸多縣(區(qū))存在有造林地塊，無造林作業(yè)設(shè)計(jì)；有森林經(jīng)營(yíng)作業(yè)區(qū)變更，無變更作業(yè)設(shè)計(jì)及變更報(bào)告；有紙質(zhì)文本，無電子存檔；調(diào)查資料未及時(shí)矢量化、數(shù)字化；未分類存檔，專人管理的情況。如不進(jìn)行及時(shí)整改，難以支撐森林督查工作開展。

2.1.2 部門之間缺少溝通，難以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享

一是自然資源部門在編制和修改土地利用總體規(guī)劃的時(shí)候，與林草部門缺少溝通，導(dǎo)致自然資源“一張圖”和林地“一張圖”之間存在一定差異。自然資源部門在辦理土地使用手續(xù)的時(shí)候，主要依據(jù)自然資源“一張圖”確定地塊的用途，沒有依據(jù)林業(yè)部門的林地“一張圖”，造成有些地塊在使用過程中，現(xiàn)狀為有林地，但是自然資源“一張圖”顯示為非林地，自然資源部門依據(jù)自然資源“一張圖”為業(yè)主單位辦理了土地使用手續(xù)。二是由于資金問題，林業(yè)部門無法及時(shí)獲得最新的高清遙感數(shù)據(jù)，以保障對(duì)森林資源的及時(shí)有效監(jiān)管，由于數(shù)據(jù)保密性，無法實(shí)現(xiàn)多部門數(shù)據(jù)共享[1，2]。

2.1.3 宣傳和管理力度不夠

一是由于基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)村林業(yè)站工作人員身兼數(shù)職，業(yè)務(wù)不熟悉，對(duì)林業(yè)相關(guān)的法律法規(guī)認(rèn)識(shí)不夠，在林地管理時(shí)存在不知道辦事流程，未督促業(yè)主單位及時(shí)按照國(guó)家和自治區(qū)有關(guān)要求規(guī)范辦理占用林地審核(批)手續(xù)的問題。同時(shí)，在森林資源管理中，存在重森林、輕林地，重永久使用林地、輕臨時(shí)占用林地的情況。個(gè)別工作人員甚至認(rèn)為灌木林地不屬于林地范疇，臨時(shí)用地可以不辦理占用林地審核(批)手續(xù)。二是對(duì)林地的動(dòng)態(tài)管理還存在一些漏洞，特別是對(duì)一些可能存在違法占用林地的建設(shè)項(xiàng)目，沒有安排專人加強(qiáng)日常監(jiān)管，導(dǎo)致違法占用林地問題發(fā)生后，林業(yè)部門沒有及時(shí)進(jìn)行查處。三是群眾思想意識(shí)淡薄，亂砍濫伐的現(xiàn)象仍然存在。

2.1.4 基層技術(shù)力量薄弱

森林督查工作充分應(yīng)用了3S技術(shù)和林業(yè)調(diào)查規(guī)劃等技術(shù)[3，4]，西藏基層林草主管部門人員短缺、裝備落后，難以承擔(dān)相關(guān)工作。地方林業(yè)和草原主管部門資源林政管理人員少，素質(zhì)參差不齊，尤其是新一輪機(jī)構(gòu)改革后，全區(qū)僅43個(gè)縣(區(qū))保留了林業(yè)部門，加上查辦破壞森林資源違法行為的經(jīng)驗(yàn)不足、管理區(qū)域較大、日常工作繁重等客觀原因，在一定程度上影響了工作進(jìn)展。

2.2 森林督查工作整改問題

2.2.1 整改工作難度大

森林督查檢查發(fā)現(xiàn)的破壞森林資源問題脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等重要民生項(xiàng)目占總項(xiàng)目數(shù)的90%以上，個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部未能處理好發(fā)展與保護(hù)并重的關(guān)系。在貫徹落實(shí)中央相關(guān)文件精神時(shí)存在誤解，打著脫貧攻堅(jiān)的旗號(hào)違法占用林地，為及時(shí)完成任務(wù)而觸碰生態(tài)保護(hù)“底線”、“紅線”。若完全按照相關(guān)法律法規(guī)嚴(yán)肅處理，將導(dǎo)致企業(yè)、群眾上訪等一系列影響社會(huì)穩(wěn)定的隱患，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)無法完成，脫貧人員返貧，影響干事和創(chuàng)業(yè)積極性等一系列問題，依法依規(guī)徹底整改難度較大。

2.2.2 整改進(jìn)度緩慢

根據(jù)自治區(qū)2019年10月30日統(tǒng)計(jì)結(jié)果，2018年度森林督查西藏共發(fā)現(xiàn)277項(xiàng)破壞森林資源項(xiàng)目。已完成查處銷號(hào)項(xiàng)目99項(xiàng)，占總項(xiàng)目數(shù)的35.8%； 2019年森林督查西藏共發(fā)現(xiàn)227項(xiàng)破壞森林資源項(xiàng)目，查處率不足10%。由于諸多破壞森林資源項(xiàng)目為自治區(qū)、市(地)、縣(區(qū))重點(diǎn)項(xiàng)目，而負(fù)責(zé)整改工作的主要是縣級(jí)林草主管部門，由于行政級(jí)別不對(duì)等因素，整改工作進(jìn)度慢，查處力度明顯不夠。

3 對(duì)策和建議

3.1 森林資源管理方面

3.1.1 全面提高檔案管理質(zhì)量

一是建議將檔案管理納入天保工程成效監(jiān)測(cè)和公益林成效監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系中[5，6]，將檔案管理作為一項(xiàng)重要指標(biāo)進(jìn)行考評(píng)打分，嚴(yán)格要求基層單位對(duì)森林經(jīng)營(yíng)管理資料進(jìn)行分類管理、專人管理。二是針對(duì)市場(chǎng)化后設(shè)計(jì)單位水平參差不齊，提交成果不完善的情況，提高成果要求，從過去的單純提交紙質(zhì)版文本到紙質(zhì)版、電子版、矢量化數(shù)據(jù)、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查資料等，并將提交成果作為各類森林經(jīng)營(yíng)作業(yè)設(shè)計(jì)評(píng)審?fù)ㄟ^的一項(xiàng)重要指標(biāo)進(jìn)行考核。三是建議基層林草管理部門以林業(yè)“一張圖”為契機(jī)，在已有“一張圖”的基礎(chǔ)上開展各類森林經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，做到林業(yè)經(jīng)營(yíng)管理數(shù)據(jù)的及時(shí)矢量化、數(shù)字化。

3.1.2 進(jìn)一步加強(qiáng)協(xié)作共管，實(shí)現(xiàn)多部門數(shù)據(jù)共享

一是建立協(xié)商會(huì)議機(jī)制，加強(qiáng)協(xié)作，共同保護(hù)林地。由自治區(qū)、市、縣政府協(xié)調(diào)，加強(qiáng)林業(yè)、資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利、環(huán)保、交通等主管部門的行業(yè)協(xié)作，從規(guī)劃入手，齊抓共管，嚴(yán)格現(xiàn)場(chǎng)查驗(yàn)和征地用地審核審批把關(guān)。二是爭(zhēng)取國(guó)家支持，按年度發(fā)放多部門遙感影像數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)多部門數(shù)據(jù)共享，用于森林資源管理工作[7]，做到提前發(fā)現(xiàn)問題，解決問題。

3.1.3 加強(qiáng)宣傳，嚴(yán)格森林資源管理

一是加強(qiáng)資源管理相關(guān)的政策、法律法規(guī)和辦事流程的宣傳，提高農(nóng)牧民生態(tài)環(huán)保意識(shí)；合理勸導(dǎo)農(nóng)牧民合理科學(xué)采伐林木，鼓勵(lì)農(nóng)牧民使用清潔能源代替薪炭材；對(duì)于使用非森林林地、臨時(shí)用地超期限的業(yè)主單位，由縣級(jí)林業(yè)主管部門提前宣傳或通知辦理占用林地審核(批)手續(xù)。二是對(duì)違法違規(guī)行為嚴(yán)肅查處。對(duì)違法違規(guī)征占用林地和采伐林木的業(yè)主進(jìn)行教育，情節(jié)嚴(yán)重的要依法懲治，充分發(fā)揮法律、法規(guī)的權(quán)威作用。對(duì)于少批多占、違法占用商品林地或不構(gòu)成犯罪的公益林地的單位或個(gè)人，發(fā)放整改通知書，勸其按政策規(guī)定補(bǔ)辦征占用林地手續(xù)；對(duì)通過宣傳教育，拒不補(bǔ)辦手續(xù)的，移交司法機(jī)構(gòu)處理[8，9]。

3.1.4 建立森林督查長(zhǎng)效工作機(jī)制

明確林森林督查工作機(jī)制和人員編制，由縣級(jí)以上林草管理部門確定森林督查專職技術(shù)人員，每年定期開展對(duì)基層技術(shù)人員進(jìn)行“3S”技術(shù)、規(guī)劃設(shè)計(jì)、資源管理、林業(yè)執(zhí)法、采伐管理等方面的政策、專業(yè)技術(shù)以及辦事流程的培訓(xùn)[10]，注重培訓(xùn)實(shí)際效果，全面提升全區(qū)林草部門人員的專業(yè)技術(shù)水平，逐步實(shí)現(xiàn)森林督查工作由自治區(qū)林草部門主管轉(zhuǎn)換至由各縣(區(qū))林草部門主管，提高森林資源管理水平，擴(kuò)大森林資源“一張圖”的應(yīng)用范圍。

3.2 森林督查工作整改方面

3.2.1 加強(qiáng)督辦，全力整改

建議成立整改工作領(lǐng)導(dǎo)小組，通過實(shí)地督導(dǎo)、下發(fā)通知、電話督促等方式，責(zé)成各地(市)針對(duì)存在的問題逐項(xiàng)制定整改措施，依法依規(guī)查處。自治區(qū)安排專人負(fù)責(zé)，對(duì)違法項(xiàng)目進(jìn)行分門別類處理，督促有關(guān)單位按照相關(guān)法律法規(guī)要求定時(shí)整改，對(duì)情節(jié)嚴(yán)重的案件，由自治區(qū)林草主管部門或市(地)林草主管部門掛牌督辦，時(shí)時(shí)督導(dǎo)。讓違法犯罪行為變成“不敢犯、不想犯、不能犯”，把約談制度作為常效問責(zé)手段。督促當(dāng)?shù)刂贫ㄐ兄行У纳种脖换謴?fù)方案，積極開展生態(tài)修復(fù)，補(bǔ)辦林地相關(guān)手續(xù)。

深刻吸取已發(fā)生事件的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，加強(qiáng)森林資源和自然保護(hù)地的監(jiān)管，嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，在下一年度森林督查工作開展以前開展林草部門常規(guī)巡查，林地保護(hù)地清理排查活動(dòng)，對(duì)破壞森林資源的行為做到提前發(fā)現(xiàn)、提前處理、舉一反三，杜絕類似事件發(fā)生。

3.2.2 考慮西藏特殊性，酌情處理

西藏是全國(guó)唯一集中連片貧困地區(qū)，目前正處于脫貧攻堅(jiān)關(guān)鍵時(shí)期，交通、水利、電力等基礎(chǔ)設(shè)施工程，易地扶貧搬遷、邊境小康村建設(shè)、三巖搬遷、高海拔搬遷等民生公共事業(yè)建設(shè)日益增多，地方資源林政管理工作壓力較大。在自治區(qū)林草局已經(jīng)開展的“邊建設(shè)、邊報(bào)批”制度建立工作基礎(chǔ)上，為確保相關(guān)制度切合實(shí)際、可操作，深入基層、項(xiàng)目建設(shè)點(diǎn)開展深度調(diào)研，進(jìn)一步細(xì)化《西藏自治區(qū)支持深度貧困地區(qū)建設(shè)項(xiàng)目先行使用林地草地管理辦法》，在做好依法補(bǔ)償安置前提下，規(guī)定報(bào)批期限，上報(bào)自治區(qū)林草主管部門后可以先行使用林地。對(duì)已發(fā)生的違法違規(guī)使用林地民生和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，考慮西藏的特殊性，酌情處理。

4 結(jié)語和展望

森林督查工作，是西藏林業(yè)首次接受如此高規(guī)格和系統(tǒng)性的全面檢查，對(duì)西藏森林資源管理水平的提升起到了積極作用。西藏應(yīng)以森林督查工作為契機(jī)，繼續(xù)保持森林資源保護(hù)管理高壓態(tài)勢(shì)不放松，嚴(yán)肅查處非法破壞森林資源案件不放過，健全林地管理長(zhǎng)效機(jī)制不懈怠，提前介入，及時(shí)發(fā)現(xiàn)，堅(jiān)決做到事前、事中、事后的監(jiān)管，制止非法占用林地行為，壓實(shí)各級(jí)林草主管部門和業(yè)主的責(zé)任，做到有案必查、執(zhí)行必果，不斷強(qiáng)化西藏珍貴森林資源得到有效保護(hù)。