地方政府基本支出的績效研究

韓立俠

（黑龍江省綏芬河市財政局，綏芬河 157300）

黨的十九大對加快建立現(xiàn)代財政制度作出重要部署，明確提出要建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理。要實現(xiàn)這一目標(biāo)，就須要在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的過程中融入科學(xué)的績效意識和管理方法，在財政資源配置上提高效率。不能只停留在財政運行的工作本身，還要借此提升公共服務(wù)的水平和質(zhì)量，確保財政運行工作穩(wěn)定可持續(xù)，實現(xiàn)人民對全社會共建共享發(fā)展的滿意度。

一、相關(guān)概念界定

（一）基本支出

基本支出是指用于基本工資、津貼補貼等人員經(jīng)費以及辦公費、印刷費、水電費、辦公設(shè)備購置費等日常公用經(jīng)費方面的支出。

（二）績效評價

績效反映人們從事某一種活動中相關(guān)投入和產(chǎn)出的情況。從其本質(zhì)上來看，它包含的因素是多方面的，例如，投入、過程、產(chǎn)出以及結(jié)果等，通過對這些因素的評價，體現(xiàn)了設(shè)定目標(biāo)的實現(xiàn)程度，得出最后結(jié)果的效益和效率。

（三）財政支出績效評價

財政部對財政支出績效評價做出的定義是，財政部門和預(yù)算部門根據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)，運用科學(xué)合理的績效評價指標(biāo)、評級標(biāo)準(zhǔn)和評價方法，對財政支出的經(jīng)濟性、效益性和效率性進行客觀公正的評價。從概念中可以看出，財政支出績效評價能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)算管理、目標(biāo)監(jiān)管和績效評價的有機統(tǒng)一，將所要達到的目標(biāo)融入并貫穿于預(yù)算資金監(jiān)管的全部過程中，對于實施結(jié)果的評價不但能夠為下一年度預(yù)算資金安排提供參考依據(jù)，同時還能夠強化地方政府支出責(zé)任，提高政府公信力和公共服務(wù)質(zhì)量。

二、基本支出績效管理現(xiàn)狀

基本支出績效目標(biāo)是績效評價工作最根本的依據(jù)，由若干類指標(biāo)組成，主要包含投入、產(chǎn)出和效益三大類指標(biāo)?；局С雠c項目支出相比較更加突顯綜合性?；局С鲋С值氖遣块T的基本運轉(zhuǎn)，立足點在于對部門公共服務(wù)的整體供給，集中地反映行政運行成本消耗的情況，最終追求的目標(biāo)是公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的投入產(chǎn)出率。從預(yù)算編制的整體上來看，可按保障公共產(chǎn)品或服務(wù)運行成本的總額和分布層次劃分基本支出總額、人員經(jīng)費占比、定額辦公費用等主要指標(biāo)。涉及部門預(yù)算方面，可按不同依據(jù)同樣參考劃分主要指標(biāo)?；局С隹冃е笜?biāo)的設(shè)定要考慮到必要投入的合理值，強調(diào)公共服務(wù)或產(chǎn)品的供給數(shù)量和質(zhì)量要求，人員工資的評定以及部門相應(yīng)資產(chǎn)的配備標(biāo)準(zhǔn)。

目前，我國公共財政基本支出的績效評價指標(biāo)已有成形的設(shè)置規(guī)范，融合了政府收支分類改革和基本支出項目等因素，并考慮到預(yù)算部門的不同工作性質(zhì)和具體目標(biāo)，能夠基本實現(xiàn)績效評價指標(biāo)設(shè)置選取的動態(tài)化。但從以往財政預(yù)算資金中關(guān)于基本支出績效評價的總體情況來看，隨著資金使用范疇的逐步規(guī)范，對于績效評價指標(biāo)的兼容性又提出了更高的要求，強調(diào)共性與個性指標(biāo)之間能否銜接好的問題。從實踐中可以看出，績效評價指標(biāo)設(shè)置得越詳細，評價的結(jié)果就越客觀。但是，當(dāng)前受到某些主客觀因素影響，績效評價中涉及的一些數(shù)據(jù)不并容易取得，甚至受到客觀條件制約無法實現(xiàn)。所以，在目前的基本支出績效評價指標(biāo)的選取上，還要更多地考慮實際工作中的可操作性。

三、關(guān)于基本支出績效評價中存在的問題

（一）財政預(yù)算執(zhí)行中重支出輕績效

預(yù)算績效評價實施以來，經(jīng)過不斷的探索和嘗試，已經(jīng)取得了一定的成就。但是，在實際工作中可以發(fā)現(xiàn)，關(guān)于基本支出的績效評價往往在財政部規(guī)定的試點單位較有成效，大部分的行政單位尤其是省級以下地方行政單位在行政運行資金的執(zhí)行的過程中并沒有顯現(xiàn)出績效評價的管理意識，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對績效評價的作用和必要性也沒有正確的認識，往往將績效評價視作爭取預(yù)算資金的添附流程，評價與不評價一個樣，評價結(jié)果是好是壞一個樣，一評了事，也沒有相應(yīng)的解決措施，對第二年的預(yù)算編制與執(zhí)行也沒有聯(lián)系。

（二）績效評價的結(jié)果未能完全與預(yù)算安排掛鉤

當(dāng)前，關(guān)于績效評價結(jié)果能夠和下一年度預(yù)算資金安排掛鉤的機制還未完全建立，基本支出的績效評價結(jié)果多是反映資金的使用數(shù)量、未執(zhí)行原因以及對公共產(chǎn)品或服務(wù)的評價和建議方面，這些問題與下一年度的預(yù)算編制和執(zhí)行沒有過多的交集，導(dǎo)致基本支出的績效評價得不到預(yù)算部門的重視。雖然存在沒有評價到位的項目，但是沒有對基本支出整體造成影響，也沒有影響正常的行政運行，因此容易被忽略，甚至造成財政資金的閑置和嚴(yán)重浪費。

（三）績效的信息公開程度有待提升

績效評價工作是否能夠順利進行，實現(xiàn)評價目標(biāo)，其科學(xué)性和完整是關(guān)鍵。在預(yù)算績效評價實施以來，各地方政府和各行政預(yù)算部門按照財政部公布的《預(yù)算績效評價共性指標(biāo)體系框架》相應(yīng)制定了各自的績效評價體系，但是對于評價之后的結(jié)果并沒有及時公開，導(dǎo)致社會對于預(yù)算資金的落實和使用情況并不了解，這種情況不僅不符合績效評價實施的初衷，還失去了績效評價管理實施過程中的社會監(jiān)督力量，既得不到有效建議，也得不到監(jiān)管，使得預(yù)算資金績效評價流于形式。

四、應(yīng)對的工作建議

（一）提升基本支出績效目標(biāo)設(shè)定在部門預(yù)算編制中的重要地位

編制預(yù)算前，嚴(yán)格按照部門實際情況核實人員信息、非財政撥款收入以及配套的資產(chǎn)情況，將人員經(jīng)費和定額辦公經(jīng)費的有關(guān)支出合理量化，按以往預(yù)算執(zhí)行經(jīng)驗推算合理值，同時確保預(yù)算資金績效評價指標(biāo)的動態(tài)選取。在預(yù)算資金執(zhí)行的過程中，按績效實施進度協(xié)調(diào)資金管理，進而節(jié)約財政資金。

（二）強化基本支出績效評價結(jié)果的運用

實施基本支出績效動態(tài)監(jiān)控，嚴(yán)格按照年初制定的績效在半年度中開展評價，未按既定進度支出的資金及時說明情況，找出原因予以解決，不能解決的考慮將此部分支出相應(yīng)縮減，同時在第二年預(yù)算編制時直接壓縮，節(jié)省財政支出，避免浪費。

（三）加大資金績效審計的力度

加強與審計機關(guān)的配合，針對財政資金的績效評價加大審計力度，促使預(yù)算部門完善績效評價結(jié)果，并與預(yù)算資金安排和政策調(diào)整掛鉤。對績效評價結(jié)果好的項目優(yōu)先保障，對預(yù)算資金使用效率低下甚至無效的資金予以壓縮，或在安排下一年資金時予以取消，從而提高財政資金的使用效率。

（四）提升績效目標(biāo)設(shè)定的科學(xué)性

在推進分行業(yè)、分領(lǐng)域預(yù)算績效管理指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的過程中，通過調(diào)查研究，充分考慮各行業(yè)、各領(lǐng)域的工作特點，對于能夠量化的標(biāo)準(zhǔn)要盡量予以量化，量化實屬存在難度則按其工作特點或行業(yè)特點研究制定評價標(biāo)準(zhǔn)，使績效目標(biāo)的設(shè)定具備可選取性和可操作性。

（五）加快推進預(yù)算績效管理相關(guān)立法

健全完善整體的預(yù)算績效管理制度，積極培育獨立的第三方績效評價機構(gòu)，引導(dǎo)預(yù)算部門采取購買服務(wù)的方式嚴(yán)格完成績效評價工作?？偨Y(jié)更多地方關(guān)于績效管理先進優(yōu)秀的實踐經(jīng)驗，全面推動預(yù)算資金績效管理長遠發(fā)展。