我國(guó)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度發(fā)展路徑探究

鄧 玲

（中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)士官學(xué)校，杭州 310000）

[關(guān)鍵字]農(nóng)村集體；土地流轉(zhuǎn)；土地權(quán)益保障；制度構(gòu)建

一、我國(guó)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的界定

我國(guó)土地管理法的相關(guān)規(guī)定中界定了我國(guó)農(nóng)村集體土地的內(nèi)涵，指出農(nóng)村集體土地涵蓋農(nóng)用地與農(nóng)村集體建設(shè)用地，其中農(nóng)用地的范疇包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等；農(nóng)村建設(shè)用地的范疇包括建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等。根據(jù)農(nóng)村集體土地的內(nèi)涵與外延，對(duì)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的界定應(yīng)在農(nóng)村集體土地概念的基礎(chǔ)上對(duì)流轉(zhuǎn)的含義進(jìn)行闡述，即農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)是指轉(zhuǎn)讓農(nóng)用地與農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用權(quán)，流轉(zhuǎn)的方式主要有以下幾種。①反租倒包。即農(nóng)村集體組織或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)本村村民所承包的土地進(jìn)行統(tǒng)一租賃，然后再統(tǒng)一的承包給相關(guān)個(gè)人或單位，最后由承包方向村集體和農(nóng)民支付承包費(fèi)用。②土地轉(zhuǎn)包。即該土地的使用權(quán)由承包人轉(zhuǎn)包給第三方，但合同中規(guī)定的發(fā)包和轉(zhuǎn)包方所享有的權(quán)利與義務(wù)不發(fā)生任何變動(dòng)。 ③土地轉(zhuǎn)讓。指土地使用權(quán)的直接轉(zhuǎn)讓，這種形式在較為發(fā)達(dá)的農(nóng)村、近城郊區(qū)比較常見(jiàn)。由于這些地方的農(nóng)民的收入不再完全依靠農(nóng)業(yè)收入，大多會(huì)擁有較穩(wěn)定的非農(nóng)收入，并不依賴于土地生產(chǎn)而維持生計(jì)。④土地互換方式。一種是由村集體組織進(jìn)行集體土地的互換，如基于連片種植的需要，農(nóng)民通過(guò)土地交換的方式進(jìn)行自己愿意的種植方式；二是農(nóng)民與農(nóng)民個(gè)體之間所進(jìn)行的土地互換，部分農(nóng)民為耕作便利，雙方互換土地使用權(quán)，這種方式主要是農(nóng)戶意愿或由于所分配土地過(guò)于分散導(dǎo)致。⑤土地股份合作方式。即農(nóng)民將自己所承包的土地使用權(quán)統(tǒng)一過(guò)渡到村集體，這樣就可以在村集體那里得到一部分股份，農(nóng)村集體組織再對(duì)其土地實(shí)行股份合作制經(jīng)營(yíng)，同時(shí)商定協(xié)議將農(nóng)民投資形式、占股份額及收益分配等事項(xiàng)約定明確，農(nóng)民以土地使用權(quán)入股參與經(jīng)營(yíng)，從而獲得相應(yīng)收益。對(duì)于土地股份合作，分兩種形式，一種僅以土地作為資產(chǎn)入股，根據(jù)參股農(nóng)民的資格、承包土地?cái)?shù)量及年限等的考量，使得每一個(gè)村集體成員擁有股份；另一種以村集體的土地和其他資產(chǎn)一并入股，通過(guò)評(píng)估、定價(jià)后，參股農(nóng)戶根據(jù)評(píng)估結(jié)果獲得股份。⑥委托經(jīng)營(yíng)方式。這種形式主要由于部分農(nóng)民外出務(wù)工等原因，土地?zé)o人耕種但又不愿放棄土地的耕作的情形下，農(nóng)民繼而委托他人代行耕種或經(jīng)營(yíng)，并由雙方共同協(xié)商收益的分配比例。⑦“四荒”地招標(biāo)、拍賣(mài)方式。指競(jìng)爭(zhēng)買(mǎi)賣(mài)荒山、荒溝、荒丘、荒灘地等的土地使用權(quán)，競(jìng)拍者通過(guò)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)的方式進(jìn)行投標(biāo)，村集體組織從中優(yōu)選出中標(biāo)人并與簽訂合同，將四荒土地用于種植業(yè)，林業(yè)，畜牧業(yè)，漁業(yè)生產(chǎn)。

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展正處在由傳統(tǒng)、機(jī)械化農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化、科技化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵發(fā)展階段，完善農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度將有助于把農(nóng)民承包的土地從實(shí)物形態(tài)變?yōu)閮r(jià)值形態(tài)，實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展大轉(zhuǎn)型，使我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在中國(guó)特色的土地制度下，實(shí)現(xiàn)與市場(chǎng)的深入融合，促進(jìn)集體與個(gè)人與市場(chǎng)的全面發(fā)展。

二、農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度構(gòu)建的現(xiàn)狀

中國(guó)改革開(kāi)放的進(jìn)程中，中國(guó)農(nóng)村對(duì)整個(gè)國(guó)家的改革開(kāi)放做出了重大貢獻(xiàn)，農(nóng)村的改革調(diào)整為我們整個(gè)的改革和開(kāi)放探路，農(nóng)民為我們國(guó)家現(xiàn)代化事業(yè)注入了活力，為保持社會(huì)穩(wěn)定起到了基礎(chǔ)性支撐作用。如何保障農(nóng)民權(quán)益是一個(gè)時(shí)代命題，作為農(nóng)民主要收入來(lái)源的土地資源是農(nóng)民權(quán)益的重要組成部分，農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的收益部分是農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)收益，如何保障農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)就是在回應(yīng)如何保障農(nóng)民權(quán)益這一時(shí)代命題，權(quán)益的保障需要有完善的制度，作為現(xiàn)有土地流轉(zhuǎn)的合法性依據(jù)，黨中央、人民政府及國(guó)家部委等層面制定的系列規(guī)范是指導(dǎo)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的重要指引。但現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，仍然存在法律體系不健全、缺乏明確實(shí)施細(xì)則，農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)建立的專門(mén)法律缺失，甚至立法文件之間出現(xiàn)相互矛盾的情形，這些都不利于農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)。當(dāng)前，不完善的立法和各種規(guī)章制度的不一致性，是導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中各種問(wèn)題出現(xiàn)的根源所在，因此，建立健全完善的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度迫在眉睫。

三、我國(guó)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度發(fā)展路徑的構(gòu)建要點(diǎn)

（一）以保障農(nóng)民發(fā)展權(quán)利為基本

農(nóng)民發(fā)展權(quán)利包括均等發(fā)展的機(jī)會(huì)權(quán)利和發(fā)展利益共享的權(quán)利，是每一位農(nóng)民應(yīng)有權(quán)益的重要內(nèi)容。經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)更是農(nóng)民發(fā)展權(quán)利的重要組成部分，涉及財(cái)產(chǎn)權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、保障權(quán)等各領(lǐng)域，其中財(cái)產(chǎn)權(quán)是核心。農(nóng)民作為農(nóng)村集體土地的使用權(quán)人，可以通過(guò)土地的流轉(zhuǎn)獲得財(cái)產(chǎn)收益，保障農(nóng)民的發(fā)展權(quán)利內(nèi)在的要求，對(duì)于農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度的設(shè)計(jì)，必須以尊重農(nóng)民的土地權(quán)利為基礎(chǔ)，才能讓農(nóng)民切實(shí)享受到相關(guān)的權(quán)益，為農(nóng)民的生存提供根基保障。尊重農(nóng)民的土地權(quán)利是當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度發(fā)展的路徑選擇的重要考量因素，對(duì)于缺乏其他社會(huì)資源的農(nóng)民這一社會(huì)群體而言，其權(quán)利得到尊重和保障是實(shí)現(xiàn)人全面發(fā)展的應(yīng)有之義，在土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，土地產(chǎn)權(quán)的明晰、土地權(quán)利的保障、農(nóng)民的社會(huì)化保障等一系列相關(guān)制度的保障，是激發(fā)市場(chǎng)活力的前提。在這樣的大原則下，無(wú)論未來(lái)采取怎樣模式的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，都將以是否充分尊重農(nóng)民的土地權(quán)利作為制度發(fā)揮作用的基本評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。

（二）以限制公權(quán)力為底線

在現(xiàn)代社會(huì)中，相對(duì)于私權(quán)利而言，公權(quán)力包括國(guó)家權(quán)力和社會(huì)權(quán)力，是為了更好的保障私權(quán)利而存在的。公權(quán)力本身會(huì)具有較強(qiáng)的支配性和強(qiáng)制力，因此在使用公權(quán)力時(shí)難免會(huì)引發(fā)擴(kuò)張性和侵犯性的問(wèn)題，基于公權(quán)力這一特性，必須對(duì)公權(quán)力進(jìn)行有效制約，否則會(huì)造成對(duì)私權(quán)利的干預(yù)和侵犯，因此農(nóng)村集體土地作為農(nóng)民權(quán)益的一部分，在涉及土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中必須限制公權(quán)力。實(shí)踐過(guò)程中，受到集體所有權(quán)的限制，使用權(quán)的功能發(fā)揮受到一定的阻礙，以至經(jīng)常出現(xiàn)所有權(quán)侵害使用權(quán)的情況，無(wú)法激發(fā)農(nóng)村土地的活力，使其為農(nóng)民自己和農(nóng)村集體創(chuàng)造收益，村集體組織或者相關(guān)行政部門(mén)出現(xiàn)諸多阻礙農(nóng)村集體土地正常流轉(zhuǎn)的行為，例如，實(shí)踐中相關(guān)部門(mén)為謀取相關(guān)利益而故意設(shè)卡妨礙集體土地承包經(jīng)營(yíng)的流轉(zhuǎn)。為讓土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)更有活力，就需要在明晰農(nóng)村集體土地所有權(quán)的前提下，強(qiáng)化農(nóng)村集體土地的使用權(quán)制度構(gòu)建，在集體土地的使用權(quán)主體、使用權(quán)流轉(zhuǎn)的范圍以及流轉(zhuǎn)市場(chǎng)上進(jìn)行制度的規(guī)范，使得土地流轉(zhuǎn)有法可依，減少并杜絕權(quán)力尋租的空間。

（三）以農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度健全為依托

制度的構(gòu)建讓農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)有規(guī)可依。制度是大家共同遵守的規(guī)則，作為調(diào)整社會(huì)關(guān)系的規(guī)范，制度為社會(huì)全體成員提供行為依據(jù)。在制度的指引下，人們明確權(quán)利行使的限度，公職部門(mén)明晰行使權(quán)力的界限。農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)涉及環(huán)節(jié)多，利益牽涉廣，為更好實(shí)現(xiàn)公權(quán)力的限制和私權(quán)利的保障，農(nóng)村集體流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)展必須依托于一系列制度，堅(jiān)持制度調(diào)控與市場(chǎng)調(diào)控相結(jié)合的原則，在符合土地利用總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，配套完善針對(duì)于土地收益分配、用途、流轉(zhuǎn)程序等一系列的政策制度。從而促成土地的登記確權(quán)發(fā)證工作、土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格形成機(jī)制工作、農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的監(jiān)管工作的完成，實(shí)現(xiàn)公開(kāi)、公平、公正的集體土地流轉(zhuǎn)程序，最終使農(nóng)民應(yīng)有的合法權(quán)益受到保障，促進(jìn)農(nóng)民生活水平提高，以更好的構(gòu)建美麗和諧的社會(huì)主義新農(nóng)村。