對監(jiān)察機關(guān)移送案件適用 不起訴的問題與對策分析

董斌 林小龍

摘 要：實踐中，檢察機關(guān)對監(jiān)察機關(guān)移送審查起訴的職務(wù)犯罪案件適用不起訴的狀況不甚理想，不起訴權(quán)的價值未在此類案件辦理中得到充分的發(fā)揮。為貫徹落實寬嚴相濟的刑事政策，檢察機關(guān)要樹立正確的不起訴適用理念，提高釋法說理能力，構(gòu)建良性監(jiān)檢關(guān)系，在依法全面準確地理解和適用不起訴的同時，也要完善監(jiān)督體系，防止不起訴權(quán)的濫用。

關(guān)鍵詞：刑行交叉 行政檢察 監(jiān)督 行政處罰

2017年6月，第十二屆全國人大常委會第二十八次會議對監(jiān)察法（草案）進行了審議，其中的第18條規(guī)定“監(jiān)察委對涉嫌職務(wù)犯罪的，移送檢察機關(guān)依法提起公訴?！睆淖置嫔峡?，檢察機關(guān)對監(jiān)察機關(guān)移送的職務(wù)犯罪案件只能作起訴決定而無權(quán)作不起訴決定。2018年正式通過的監(jiān)察法對上述內(nèi)容進行修改，其中第11條規(guī)定“監(jiān)察委員會將調(diào)查結(jié)果移送人民檢察院依法審查、提起公訴”。在內(nèi)容上增加了“依法審查”的規(guī)定，并在第47條規(guī)定了檢察機關(guān)對職務(wù)犯罪案件有不起訴權(quán)。雖然相關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)對檢察機關(guān)適用不起訴作了詳細規(guī)定，但國家監(jiān)察體制改革以來，檢察機關(guān)作出不起訴決定的職務(wù)犯罪案件數(shù)量較以往呈驟降趨勢并持續(xù)在低位徘徊。

一、不起訴權(quán)在辦理監(jiān)察機關(guān)移送案件中的意義

不起訴權(quán)是無罪之人不受刑事追究的重要制度保障，也是貫徹寬嚴相濟刑事政策的重要制度設(shè)計，檢察機關(guān)依法行使不起訴權(quán)，有利于減少訴累、教育和感化犯罪嫌疑人以及緩解社會矛盾。

（一）依法行使不起訴權(quán)是深化司法改革的必然要求

在司法改革的大背景下，司法責(zé)任制、認罪認罰從寬制度等改革項目均提倡檢察機關(guān)要敢用、善用不起訴權(quán)。檢察機關(guān)對于那些沒有必要提起公訴的案件作不起訴處理，有助于緩解日益增加的刑事案件辦理壓力，并將有限的司法資源最大限度地投入到重大疑難復(fù)雜案件中去，確保案件辦理質(zhì)效。這也是深化司法體制改革中，讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義的重要內(nèi)容。

（二）依法行使不起訴權(quán)有利于發(fā)揮檢察主導(dǎo)責(zé)任

檢察機關(guān)在刑事訴訟中處于承上啟下的關(guān)鍵位置。一方面，檢察機關(guān)通過對監(jiān)察機關(guān)調(diào)查終結(jié)移送審查起訴的案件進行審查把關(guān)，對符合起訴條件的案件提起公訴，對不符合起訴條件的案件依法作出不起訴決定。另一方面，基于不告不理的原則，法院只能對檢察機關(guān)提起公訴的案件進行審判，對于檢察機關(guān)已作出不起訴決定的案件，法院無法行使審判權(quán)。由此可見，檢察機關(guān)依法適用不起訴是發(fā)揮檢察主導(dǎo)責(zé)任的應(yīng)有之義。

（三）依法行使不起訴權(quán)是對監(jiān)察機關(guān)實現(xiàn)互相制約的重要內(nèi)容

監(jiān)察體制改革后，檢察機關(guān)對監(jiān)察機關(guān)并無法律監(jiān)督權(quán)，對監(jiān)察機關(guān)移送的案件而言，檢察機關(guān)的制約只能始于案件移送審查起訴之后。因此，發(fā)揮檢察制約的關(guān)鍵是在審查起訴環(huán)節(jié)，該環(huán)節(jié)中的不起訴權(quán)是檢察機關(guān)對監(jiān)察機關(guān)實現(xiàn)制約的重要內(nèi)容。

二、監(jiān)察機關(guān)移送案件適用不起訴存在的問題分析

2018年至2019年，全國檢察機關(guān)共受理監(jiān)察機關(guān)移送審查起訴職務(wù)犯罪40326人，其中2018年16092人，2019年24234人。提起公訴28387人，其中2018年9802人，2019年18585人。已作出不起訴決定的954人，其中2018年250人，2019年704人，不訴率分別為2.49%、3.65%。[1]而2017年全國職務(wù)犯罪案件的不訴率是12%。從上述所列數(shù)據(jù)可以看出，與檢察機關(guān)“兩反”轉(zhuǎn)隸前的職務(wù)犯罪案件不起訴率相比，監(jiān)察體制改革后不起訴在職務(wù)犯罪案件中的適用率相對較低。因此，有聲音提出質(zhì)疑，檢察機關(guān)對監(jiān)察機關(guān)移送案件的審查起訴無法發(fā)揮應(yīng)有的把關(guān)過濾功能。

經(jīng)分析發(fā)現(xiàn)，導(dǎo)致監(jiān)察機關(guān)移送案件不起訴率低的原因是多方面的。

（一）積極方面的原因

1.檢察機關(guān)方面的原因。一是檢察機關(guān)講政治、顧大局。監(jiān)察體制改革后，各級檢察機關(guān)不斷提高政治站位，充分認識到職務(wù)犯罪檢察工作是政治性極強的業(yè)務(wù)工作，也是業(yè)務(wù)性極強的政治工作，必須堅持黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)，緊緊圍繞反腐大局履職盡責(zé)，切實將“配合是政治要求、制約是法定責(zé)任”落到實處。二是充分發(fā)揮提前介入功效。辦理提前介入的案件中，檢察人員在對案件的證據(jù)材料、事實認定等提出意見建議后，監(jiān)察機關(guān)可以綜合在案證據(jù)材料對案件進行重新梳理，對已立案調(diào)查但確無犯罪事實的或者尚未達到起訴標準的案件可予以撤案處理，分流了一部分沒有起訴必要的案件。

2.監(jiān)察機關(guān)方面的原因。一是監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀水平的提高。檢察機關(guān)原有自偵部門轉(zhuǎn)隸后，各級監(jiān)察機關(guān)的骨干力量得到了充實。同時，各級監(jiān)察機關(guān)重視加強規(guī)范化建設(shè)，通過老帶新、人員重新整合等方式大力提升人員素質(zhì)，監(jiān)督執(zhí)紀案件質(zhì)量水平明顯提升。二是四種形態(tài)在執(zhí)法中的應(yīng)用。監(jiān)察法第45條規(guī)定了監(jiān)察機關(guān)根據(jù)監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果，可以依法對案件作出誡勉、政務(wù)處分、問責(zé)、移送檢察機關(guān)審查起訴等處置。正是由于監(jiān)察機關(guān)具有多種處置手段，實踐當(dāng)中監(jiān)察機關(guān)可以對“可訴可不訴”的案件以紀律處分的方式進行處置，有力保障了所移送審查起訴的案件質(zhì)量。

（二）消極方面的原因

1.檢察機關(guān)方面的原因。一是對不起訴權(quán)的重要性認識不足。一直以來，“可訴可不訴的以訴為原則”的起訴觀念始終左右著檢察官對案件的辦理。片面強調(diào)起訴率造成了對不起訴權(quán)的忽視，認為不起訴權(quán)只是起訴權(quán)的附屬權(quán)力，因此在實踐中承辦人常對一些小微輕緩、認罪認罰后符合不起訴標準的職務(wù)犯罪案件提起公訴，這與檢察機關(guān)及檢察人員對不起訴權(quán)的重要性認識不足有關(guān)。二是部分檢察人員不愿行使不起訴權(quán)。從辦案數(shù)據(jù)來看，監(jiān)察機關(guān)移送審查起訴的案件不起訴率低的原因并非是缺少符合作出不起訴決定的案件，而是因為實踐當(dāng)中仍然有部分檢察人員對職務(wù)犯罪案件適用不起訴過于謹慎，存在只要構(gòu)罪，就不愿在檢察環(huán)節(jié)作出終局性處理決定的傾向。而且對監(jiān)察機關(guān)移送的職務(wù)犯罪案件作不起訴決定程序上較普通刑事案件更為復(fù)雜，導(dǎo)致有些檢察人員會囿于不起訴審批程序繁瑣以及申請復(fù)議的復(fù)查制度復(fù)雜而不愿主動適用。

2.監(jiān)察機關(guān)方面的原因。一是監(jiān)察權(quán)的特殊性。監(jiān)察機關(guān)既不是司法機關(guān)，也不是行政機關(guān)，而是屬于一種特殊的政治機關(guān)。根據(jù)監(jiān)察法第15條規(guī)定：“監(jiān)察機關(guān)依法對所有行使公權(quán)力的公職人員進行監(jiān)察，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪?！币虼吮O(jiān)察機關(guān)對檢察機關(guān)工作人員具有普遍的監(jiān)察管轄權(quán)，檢察機關(guān)處在一個相對弱勢的地位，存在部分檢察人員不敢適用的情況。二是不合理的指標設(shè)置。實踐當(dāng)中，部分地區(qū)監(jiān)察機關(guān)會設(shè)置“零退補”“零不訴”等違背司法規(guī)律的指標，或以已移送審查起訴案件均經(jīng)過監(jiān)察機關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)把關(guān)確認為由，要求檢察機關(guān)不得退補更不得作不起訴決定。受此影響，部分檢察人員在審查起訴小微輕緩的職務(wù)犯罪案件以及認罪認罰后符合不起訴條件的案件時，仍舊會作出起訴決定。

三、加強監(jiān)察機關(guān)移送案件適用不起訴的路徑

如前所述，不起訴權(quán)在監(jiān)察機關(guān)移送職務(wù)犯罪案件的辦理中仍然存在能用而不用、該用而不用的問題，并未充分發(fā)揮其應(yīng)有的功效。因此，在司法實踐中有必要提高這類案件不起訴的適用率。

（一）樹立正確的不起訴適用理念

張軍檢察長提出：“可捕可不捕的不捕、可訴可不訴的不訴、疑罪從無，這樣的檢察觀念必須牢固樹立?！敝醒爰o委《關(guān)于加強和改進案件審理工作的意見》也指出“要堅決防止設(shè)定‘零延期‘零退查‘零不訴‘零無罪‘零上訴等不切實際的工作目標?！边M入新時代，面對新形勢和新要求，檢察機關(guān)需要不斷更新不起訴的適用理念，進一步解放思想，積極回應(yīng)社會對客觀、公正司法環(huán)境的期許，對監(jiān)察機關(guān)移送審查起訴的職務(wù)犯罪案件敢用善用不起訴權(quán)，勇于克服怕煩怕錯、不敢用等錯誤傾向，努力發(fā)揮不起訴權(quán)的積極功效。

（二）提高釋法說理能力，構(gòu)建良性監(jiān)檢關(guān)系

檢察機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)銜接是否順暢直接關(guān)系職務(wù)犯罪案件的辦理質(zhì)效，退補與不訴是監(jiān)檢關(guān)系中最敏感的問題。針對不起訴問題，檢察機關(guān)在對案件作出不起訴決定時，要通過對案件證據(jù)如何采信、事實如何認定、法律如何適用等內(nèi)容進行詳細的釋法說理來與監(jiān)察機關(guān)達成不起訴共識。檢察機關(guān)要進一步研究探索如何增強不起訴文書的說理性和專業(yè)性，制定出臺相應(yīng)的不起訴案件說理工作規(guī)定，不需千篇一律，只要因案制宜，以監(jiān)檢雙方以及人民群眾都能接受的方式進行說理，才能確保案件辦理的政治效果、法律效果和社會效果相統(tǒng)一以及監(jiān)檢銜接的順暢。

（三）依法全面準確地理解和適用不起訴

辦好案件就是最大的講政治，檢察機關(guān)要主動適應(yīng)監(jiān)察機關(guān)工作的新模式，加強對案件的全面審查，把好案件事實關(guān)、證據(jù)關(guān)、程序關(guān)和法律適用關(guān)。要嚴格落實以審判為中心的證據(jù)審查標準，緊盯可能影響案件質(zhì)量的重點問題和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，以證據(jù)確實、充分作為案件提起公訴的唯一標準，對于符合不起訴條件的案件，要堅守底線，防止案件“帶病”提起公訴。

（四）完善監(jiān)督體系，防止不起訴權(quán)的濫用

1.檢察機關(guān)的自我監(jiān)督。一是定期分析、匯總通報本轄區(qū)內(nèi)不起訴案件辦理情況以及法院作無罪、免刑處理的案件，制定出臺符合區(qū)域?qū)嶋H并切實可行的不起訴案件判定標準，并通過案件指導(dǎo)、備案備查等方式，對監(jiān)察機關(guān)移送的職務(wù)犯罪不起訴案件進行監(jiān)督。二是要嚴格落實領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理，司法機關(guān)內(nèi)部或者其他人員過問案件，司法人員不正當(dāng)接觸交往的記錄報告和責(zé)任追究等相關(guān)規(guī)定，對違反規(guī)定的嚴肅追責(zé)問責(zé)。三是檢務(wù)督查部門要指導(dǎo)辦案部門做好不起訴案件廉政風(fēng)險防控、檢察官履職督查及失責(zé)懲戒工作，并組織開展司法辦案廉政教育。

2.監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督與制約。深化監(jiān)察體制改革的目的就是要實現(xiàn)對公權(quán)力和公職人員的監(jiān)督全覆蓋、有效性，不斷推動公權(quán)力運行法治化，消除權(quán)力監(jiān)督的真空地帶，壓縮權(quán)力行使的任性空間。為防止不起訴權(quán)在職務(wù)犯罪案件辦理中被濫用，實現(xiàn)對檢察機關(guān)不起訴權(quán)的監(jiān)督與制約，監(jiān)察機關(guān)可以對不起訴決定申請復(fù)議，還可以通過合理使用監(jiān)察權(quán)對檢察機關(guān)的不起訴權(quán)進行監(jiān)督。

3.外部監(jiān)督。大多數(shù)職務(wù)犯罪案件并沒有被害人，不起訴決定作出后，其所影響的公共利益方面缺乏相應(yīng)的維護者。因此，檢察機關(guān)需要加大檢務(wù)公開力度，嚴格落實不起訴決定公開宣告制度，及時將不起訴決定書通過人民檢察院案件信息公開網(wǎng)向社會公開，主動接受外部監(jiān)督。同時，檢察機關(guān)對于擬作不起訴的監(jiān)察機關(guān)移送的職務(wù)犯罪案件，可以進行公開聽證，邀請人民監(jiān)督員參加聽證會，聽取其對案件處理的意見，主動接受人民監(jiān)督員的監(jiān)督。

依法對監(jiān)察機關(guān)移送的職務(wù)犯罪案件作不起訴決定，提高不起訴的適用率，對于營造良好的監(jiān)檢關(guān)系、實現(xiàn)監(jiān)檢之間的配合與制約具有重要的作用。但是，我們在鼓勵對職務(wù)犯罪案件適用不起訴裁量權(quán)的同時，也不能忽視從制度層面加強對不起訴權(quán)的監(jiān)督與制約，確保其在合理、合法的范圍內(nèi)健康運行。

注釋：

[1]以上數(shù)據(jù)來源于2019年與2020年最高人民檢察院工作報告。