論粵港澳大灣區(qū)城市群治理的多層級路徑

張 玉， 魏俊宇

(華南農(nóng)業(yè)大學 公共管理學院， 廣東 廣州 510642)

美國城市地理學家諾瑟姆(Ray M.Northam)于1979年提出了“諾瑟姆曲線”，通過對英、美等西方國家工業(yè)化進程中城鎮(zhèn)化變化趨勢的一般性分析，向人們揭示了世界城市化變遷的普遍規(guī)律。諾瑟姆認為一個國家的城市化進程，體現(xiàn)為一條被拉平的“S”形曲線，其過程分為工業(yè)化初期、工業(yè)化中期和工業(yè)化成熟期三個階段。初期的工業(yè)化階段，由于產(chǎn)業(yè)結構中，輕紡工業(yè)占據(jù)較大的比重，導致城鎮(zhèn)化速度較為緩慢，城鎮(zhèn)化率低于30%。隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，進入工業(yè)化發(fā)展中期，以鋼鐵、化工、機械等重化工業(yè)為主導的產(chǎn)業(yè)結構，推動著人口和資金進一步向城鎮(zhèn)集聚，擴大了城市的規(guī)模和數(shù)量，使得城鎮(zhèn)化率以高于30%的增速向前邁進，并日益趨近于50%。隨著人口和產(chǎn)業(yè)進一步向城市集中，勞動力過剩、交通擁擠、住房緊張、環(huán)境惡化等“城市化問題”成為阻礙城市縱深發(fā)展的“病癥”，致使城市空間的伸展不得不向郊區(qū)化轉(zhuǎn)移。小汽車的普及，使得許多企業(yè)和人口基于生產(chǎn)成本和規(guī)?；?jīng)營的考量，開始遷往郊區(qū)，出現(xiàn)了郊區(qū)城市化現(xiàn)象，從而進入城市化發(fā)展的加速階段。而當城市化率大于70%時，其增長速度則開始趨緩甚至停滯[1]。為了打破停滯，推進城市的進一步發(fā)展，城市化進程開始沿著兩條路徑實現(xiàn)分野，其一是城市區(qū)域不斷向農(nóng)村推進，以“逆城市化”趨勢促使大城市中的人口和工商業(yè)在市場要素的作用下，遷往離城市更遠的農(nóng)村和小城鎮(zhèn)，大城市人口減少、勞動力過甚壓力趨緩；其二是城市之間不斷沖破行政區(qū)的經(jīng)濟阻隔，形成“城市流”與“區(qū)域流”共同交匯的新型區(qū)域空間，即“城市群化”現(xiàn)象。伴隨著城市群的出現(xiàn)，在促進城市群的空間布局與持續(xù)發(fā)展中，如何構建城市群與上級部門之間、城市群內(nèi)部各城市之間的協(xié)同共治機制，逐漸成為學術界共同關注的焦點。本文擬就“一國兩制”構架下，粵港澳大灣區(qū)內(nèi)的城市群這一特殊對象，就其多層級的治理路徑做一探討。

一、關于城市群區(qū)域治理的理論溯源及其邏輯局限

國內(nèi)外關于區(qū)域公共治理的研究是在跨行政邊界問題中如何有效解決因城市群內(nèi)部的資源配置沖突和利益共享的非均衡性問題上而展開的，分別歷經(jīng)了“巨人政府理論”“多中心治理理論”“新區(qū)域主義”和“尺度重組理論”的歷史演進歷程。

緣起于20世紀30—70年代的巨人政府理論，針對城市化進程中大都市區(qū)域內(nèi)部存在著的“行政碎化”現(xiàn)象，而提出以單一的、大規(guī)模的等級制組織創(chuàng)建集權的大都市政府，來解決區(qū)域內(nèi)部城市之間的行政分割問題，實現(xiàn)城市群內(nèi)部的有效治理。巨人政府理論的著名代表Chester認為：“區(qū)域內(nèi)部各城市之間地方政府權力分割的碎片化狀態(tài)，損害了經(jīng)濟和社會的整體化發(fā)展，必須建立權力集中的政府，以改進資源分散的非均衡狀態(tài)。”[2]另一重要人物Studenski也提出：“城市發(fā)展是城市和郊區(qū)共同推進的一體化過程。城市與周圍郊區(qū)本為統(tǒng)一體，卻因權力的碎片化而被人為的分割，導致無法統(tǒng)一治理，因此，應建立大都市政府，為市民提供必需的公共服務以及執(zhí)行必要的政府職能?！盵3]23-29Gulick等認為要通過三級政府協(xié)同，來解決因行政分割所產(chǎn)生的一系列問題[4]123-140。Victor亦認為：“大都市區(qū)最基本的問題是地方政府結構體系破碎化與分散化，分散的地方政府結構，導致了公共服務的低效率，導致資源配置不均，缺少對區(qū)域整體利益的關注。帶來了一系列負面效果，諸如地方政府惡性競爭、重復建設等?！盵5]108-110解決辦法就是通過在大都市區(qū)構建具備單層或雙層結構的區(qū)域政府，以解決區(qū)際合作治理的外部性問題，實現(xiàn)區(qū)域公共服務的規(guī)模經(jīng)濟和增加稅收。

在實踐的運行中，由于“具有單一主導決策核心的巨人國，容易成為其復雜等級官僚機構的受害者，其復雜的溝通渠道使其對于社群中許多較為地方化的公共利益缺乏回應性，不能滿足地方公民對公益物品的需求”[6]55，所以，1961年文森特·奧斯特羅姆等發(fā)表了著名的《大都市區(qū)的政府組織：理論探討》這一經(jīng)典論文。論文指出：“巨人政府論”所倡導的單一的大都市區(qū)治理，會導致供給過剩和不必要的生產(chǎn)，并且，統(tǒng)一的公共服務供給容易忽略公民，尤其是弱勢群體的公共需求。在城市群的治理進程中，如果由行政權力單一的為公民提供公共服務，將會因為競爭機制缺失而導致公共服務供給質(zhì)量的低效或無效。因為市場通常是由類型多樣和治理權限各異的法人公司構成，政府壟斷作為公共物品的唯一提供者，只會消解市場預期的服務效率。只有以市場機制為基礎的多個地方政府之間的競爭，才是最有效的?！芭c由相對數(shù)量較少的大型政府治理相比，超級地方主義，會使政府更負責任地讓公民享有更多的服務選擇。不同組織范圍和規(guī)模的多個管轄單位，能使公民享有選擇公共服務的權利。如果必要，還能經(jīng)由‘用腳投票’的形式選擇向其他地區(qū)移居?！盵7]故而，“可把大城市地區(qū)的治理模式視為多中心的政治體制。特點是存在許多決策中心，它們在形式上是相互獨立，在結構上通過科層組織、市場機制、社會自主治理解決區(qū)域公共問題……把大城市地區(qū)構想成多中心政治體制，我們實際上是在說明一種有序關系的體制，它是權力分散和管轄交疊的基礎”[8]105-128。企業(yè)與公民可以公共服務質(zhì)量較好的地區(qū)作為參照，經(jīng)由“用腳投票”的形式，實現(xiàn)自主選擇；而各個政治管轄單位中的聯(lián)合組織，則為了吸引并留住企業(yè)與公民，必然要改進和提升本轄區(qū)內(nèi)的公共服務質(zhì)量。因而，在城市群區(qū)域的治理進程中，采取分權而非集權的治理制度更為有效。但是多中心治理理論的局限在于，地方政府并非企業(yè)組織，其所承擔的政治目標和行政責任具有多元性和復雜性，不同于企業(yè)單一在經(jīng)濟市場上的商品交易。因此，多中心治理也不可能有效解決所有的大都市區(qū)問題。此外，企業(yè)和公民經(jīng)由“用腳投票”的方式，流向公共服務較好的地區(qū)。但是如何在相對剛性的政治管轄權限內(nèi)，實現(xiàn)“用腳投票”的自主退出機制，卻很難在現(xiàn)實中實施良好的操作和精確的測量。

新區(qū)域主義是在大都市區(qū)內(nèi)，針對區(qū)域內(nèi)各地方共同面對的制約區(qū)域經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的問題，而形成的以跨地方公共事務治理與協(xié)作為基礎，由區(qū)域內(nèi)各層級地方政府、非營利性機構和企業(yè)所構成的多元治理主體及其組織形態(tài)。它在治理結構的制度安排上，擴充了區(qū)域主體的整合吸納范圍，打破傳統(tǒng)國家所推行的科層一元管理形式和單一的政府管理主體，主張實施多元治理和多層級治理。并引入公民社會和私人部門參與聯(lián)合治理，形成一種嵌入式“經(jīng)濟-政治發(fā)展”新模式。但是，新區(qū)域主義所期望構建的一種囊括私營企業(yè)和非營利組織機構在內(nèi)的合作治理方式，并未形成一個具有區(qū)域責任主體的聯(lián)合治理結構，來解決“大都市區(qū)的行政碎化與地方政府之間，因競爭抑制了地區(qū)的社會、經(jīng)濟發(fā)展”[9]63-69等區(qū)域公共問題。與傳統(tǒng)的區(qū)域治理相比，新區(qū)域主義以區(qū)域之間的經(jīng)濟互動為基礎，以激發(fā)非營利部門和公民等各類行為主體的創(chuàng)新精神和區(qū)域認同意識為導向，認為只要地方政府與專業(yè)政策社群、公共利益團體、第三部門等多元主體之間在區(qū)域治理的集體行動中具有合作共識，并能夠長期與其他參與者或利害關系人之間，建立起資源交換與互助協(xié)同的區(qū)域合作關系，則無須經(jīng)由政府法定規(guī)劃和制度安排，就可形成區(qū)域協(xié)同的公共治理關系[10]。在其現(xiàn)實性上，“新區(qū)域主義既不存在內(nèi)部一致的經(jīng)濟理論，也不存在一致同意的必要的政策行動，使其在提升城市群治理水平的服務進程中，存在較大臨時性和不確定性?！盵11]

上述理論演進表明，無論是“整體性科層制”的巨人政府，還是彰顯“多中心治理”的組織構建，抑或新區(qū)域范圍內(nèi)的“網(wǎng)絡制”聯(lián)合，都將區(qū)域內(nèi)部行政分割的碎片化局面，假定為一種被橫向存在的各類別區(qū)塊所割裂的“行政空間體”，并將區(qū)域問題和區(qū)域治理的公共事務，簡單化為如何處理地方政府之間的跨行政區(qū)問題及其聯(lián)合治理公共事務。所以，區(qū)域治理的核心亦集中歸結為：協(xié)調(diào)大都市行政區(qū)內(nèi)部各行政主體之間的權力關系。在政策選擇上，則集中關注于“組織-關系-網(wǎng)絡”和其他微觀治理機制的臨時性合作，嚴重忽略了區(qū)域協(xié)同規(guī)制的制度化建構。最終，“對‘城市群’本身，作為一類區(qū)域發(fā)展中城市區(qū)域化的空間組織形式及其組織結構的制度化再造這一演進歷程認識不足，對當代中國城市群的形成具有國家主導多層級治理框架的制度屬性及其建設進程”[12]這一本質(zhì)屬性，分析亦不夠深入。

尺度重組理論著重于探尋如何經(jīng)由國家權力的“尺度上移”和“尺度下移”實現(xiàn)對城市空間結構、資源要素配置及其經(jīng)濟-社會關系的“尺度重組”，來構建城市群內(nèi)部區(qū)域治理的新規(guī)制。尺度重組理論視野下的“尺度”概念，是學術界專門用來描述作為縱向的經(jīng)濟、社會和政治生活的空間集合體如何經(jīng)由國家戰(zhàn)略規(guī)劃與城市區(qū)劃的發(fā)展而發(fā)生地理層級變化的尺度量化過程。在現(xiàn)實中，它通常與國家內(nèi)部治理的不同政府層級相對應，包括從“社區(qū)—城鎮(zhèn)—城市—區(qū)域—國家—全球”范圍內(nèi)不同規(guī)模大小的行政空間結構層級，如何經(jīng)由特定權力關系的均衡、爭奪、妥協(xié)和管制等協(xié)商機制，實現(xiàn)垂直方向的等級式嵌套。因而，尺度重組理論中的“尺度”，不是既定的和計量化的中性范疇，而是政治建構和社會治理的結果。

尺度重組理論認為，國家規(guī)劃和戰(zhàn)略意義上的城市群構建，在本質(zhì)上是國家矯正城市企業(yè)主義的“市場失靈”優(yōu)先賦予特定地理區(qū)域的尺度權力，而采取的一種城市與區(qū)域治理的政治經(jīng)濟新形式，表征為一種“國家空間”的再生產(chǎn)過程與發(fā)展戰(zhàn)略，如同布倫納所強調(diào)的：國家通過系列區(qū)域規(guī)劃和行政區(qū)劃，實現(xiàn)在國家權力的主導之下，對區(qū)域空間、資本循環(huán)、人口集聚等社會發(fā)展要素的深度引導。國家空間的概念，包括基礎意義和完整意義兩大空間維度：基礎意義是指不同領域、層級的國家機構及其權力關系所構成的一個空間體系；完整意義則主要體現(xiàn)為國家所制定的干預策略與區(qū)域政策在運行過程中的空間導向及其空間效應，即體現(xiàn)為國家內(nèi)部的權力關系對空間結構的影響[13]。

這是因為城市作為資本地域化的表現(xiàn)形式，其自身的發(fā)展體現(xiàn)為一個功能性整合到制度性整合的自然演進歷程。早期的城市群建設體現(xiàn)為以市場為基礎的“功能性自發(fā)整合”，通過資本三循環(huán)[14]實現(xiàn)人口的集聚和資本的集中。但是，當城市資本聚集到一定程度之后，資本擴張的無限性需求就會沖破單個城市空間資源的有限性供給，并在資源、勞動力供給和資本擴張的矛盾運行中，使得城市作為有限的空間單元，越來越不能有效地滿足資本無限擴張和獲取利潤的現(xiàn)實需要，此時“去地域化”和“再地域化”的空間生產(chǎn)就成為資本擴張和城市發(fā)展的內(nèi)在選擇。

所謂“去地域化”，是指資本經(jīng)由再生產(chǎn)循環(huán)與擴張性流動，實現(xiàn)對城市功能的重新配置和結構性優(yōu)化，通過以市場為基礎的資源配置機制，不斷沖破行政區(qū)劃的藩籬，使資源、勞動力和資本等各類生產(chǎn)要素贏得更加廣闊的新型發(fā)展空間，并在新空間開放的范圍內(nèi)自由流動和合理配置。最終，以新的經(jīng)濟-社會關系超越原有城市的空間區(qū)域管轄限制，城市之間的行政界線變得模糊，甚至消亡；城市發(fā)展的去地域化過程，是城市群產(chǎn)生的前提；所謂“再地域化”，是指城市之間以新的經(jīng)濟-社會關系為基礎，重組構建的新的地域形態(tài)，從而使得權力安排和制度創(chuàng)新被重新優(yōu)化，并不斷形成與資本擴張和城市發(fā)展相適應的新型公共治理網(wǎng)絡。因而，城市的再地域化過程，就是城市群的漸進生成與治理結構不斷再造的發(fā)展過程。

中國區(qū)域城市群的形成，具有典型的政府主導特征。城市群的國家尺度重組，是國家權力經(jīng)由“尺度上移”和“尺度下移”的行動路徑而實施的區(qū)域城市空間選擇。一方面，經(jīng)由國家權力向城市群空間區(qū)域的尺度分化，比如通過行政區(qū)劃調(diào)整、組建垂直縱向的“區(qū)域發(fā)展委員會”等跨區(qū)域準行政組織來協(xié)調(diào)和管理城市群內(nèi)部的公共事務，推進區(qū)域“經(jīng)濟-社會發(fā)展”框架的統(tǒng)一和制度化生成；另一方面，表現(xiàn)為國家對權力所在的尺度結構不斷進行重大調(diào)整，即在城市群的府際關系治理中，既強調(diào)中央政府與地方政府在職能和權力上進行分工與協(xié)作關系的制衡，也重視城市群內(nèi)地方政府之間通過建立聯(lián)席會議以及與政府間非正式合作網(wǎng)絡等行政協(xié)調(diào)機制，來加快資本積累，以實現(xiàn)經(jīng)濟快速發(fā)展，從而培育地方增長極，并推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，當代中國城市群的產(chǎn)生與發(fā)展，體現(xiàn)為一種國家戰(zhàn)略主導下拓展區(qū)域發(fā)展空間與優(yōu)化經(jīng)濟格局的區(qū)域公共治理路徑，是基于國家空間尺度重組的戰(zhàn)略考量，而使城市群獲得先導性發(fā)展的一類公共政策選擇。

二、粵港澳大灣區(qū)城市群建設的區(qū)域空間分析

考察粵港澳大灣區(qū)城市群的建設歷程，2019年2月18日，中共中央、國務院頒發(fā)的《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，標志著粵港澳大灣區(qū)城市群建設與發(fā)展正式納入國家重大戰(zhàn)略的制度化建設中。由“廣-佛-肇”“深-莞-惠-港”和“珠-中-江-澳”三大城市群帶所組成的粵港澳大灣區(qū)城市群囊括了珠三角9 市和香港、澳門 2 個特別行政區(qū)，其空間組織結構的歷史形成，是國家尺度重組不斷疊加的實踐結果。其表現(xiàn)為：1998 年3月，基于“前店后廠”功能性整合的迫切需求，廣東省政府與香港特別行政區(qū)政府舉辦了首屆“粵港合作聯(lián)席會議”[15]，其內(nèi)容包括口岸、環(huán)保、基建、經(jīng)貿(mào)等多方面具體的合作內(nèi)容，并提出在粵、港兩地建立負責推進合作事宜的官方機構和合作體系，旨在促進粵港經(jīng)濟和貿(mào)易合作。2003 年，國家商務部分別與香港、澳門簽署了《內(nèi)地與香港關于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關系的安排》《內(nèi)地與澳門關于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關系的安排》[16]，進一步推動了廣東與港、澳兩地的區(qū)域經(jīng)濟合作。此后，“灣區(qū)經(jīng)濟”的概念，開始出現(xiàn)于政府的各類方案之中。2005年，廣東省人民政府編制了《珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃(2004—2020)》[17]，在此規(guī)劃中，明確提出“粵港澳跨界合作發(fā)展地區(qū)”，并把發(fā)展灣區(qū)經(jīng)濟與協(xié)作發(fā)展列入未來珠三角規(guī)劃的重大行動計劃之中。2009年10月28日，粵、港、澳三地政府有關部門在澳門聯(lián)合發(fā)布《大珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃研究》(1)參閱：《大珠三角城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃研究》.澳門特別行政區(qū)新聞局,2009年2月22日。，提出以粵、港、澳為基礎，構建珠江口灣區(qū)，共建具有全球競爭力的世界級城鎮(zhèn)群，以提升“大珠三角”整體的綜合實力。

2016年，粵、港、澳三地政府提出了“一灣三區(qū)”空間結構。2017年7月1日，習近平主席出席《深化粵港澳合作,推進大灣區(qū)建設框架協(xié)議》[18]簽署儀式，三地政府再次確定環(huán)珠江口宜居灣區(qū)建設的共同行動計劃,表明灣區(qū)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展已由早期的地方性“功能性整合”，變?yōu)橛芍醒胝鲗У摹爸贫刃哉稀薄?019年，由國家層面首次提出的環(huán)珠江口地區(qū)“灣區(qū)”重點行動計劃和粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要,明確不僅要“將灣區(qū)建成充滿活力的世界級城市群、國際科技創(chuàng)新中心、‘一帶一路’建設的重要支撐、內(nèi)地與港澳深度合作示范區(qū)，還要打造成宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質(zhì)生活圈，成為高質(zhì)量發(fā)展的典范”[16]。這一規(guī)劃綱要的頒布和實施，使粵港澳大灣區(qū)的城市群建設，正式成為國家戰(zhàn)略的重要組成部分。

從粵港澳大灣區(qū)城市群空間布局形成的演進歷程可以看到，城市群的空間生產(chǎn)、治理與漸進發(fā)展始終是內(nèi)在于國家建設的空間規(guī)劃和戰(zhàn)略布局的抉擇中，呈現(xiàn)的是尺度重組視野下國家建設的城市化邏輯及其治理策略的制度化建構。其表征為：

第一，粵港澳大灣區(qū)城市群的空間形成是中國國家建設空間戰(zhàn)略的“再地域化”進程，體現(xiàn)為國家主導的治理邏輯。

粵港澳大灣區(qū)的城市群形成，作為一種特殊的區(qū)域概念和空間形態(tài)，其產(chǎn)生與發(fā)展是“國家的政治權力對象化為一定的空間結構，并憑借空間生產(chǎn)的權力以構建新的經(jīng)濟政治秩序，促進城市空間治理結構性變革的結果”[19]。這種主導治理邏輯，表現(xiàn)為以制度化的規(guī)劃綱要為基礎，實現(xiàn)權力在三重尺度層面上的重組與再分配。它于縱向?qū)用妫{(diào)整中央與地方之間的相互關系，將權力上移至中央直轄的區(qū)域組織，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)部治理的垂直協(xié)調(diào)；或者在中央政府的直接領導下，經(jīng)由規(guī)劃綱要的尺度分配，把城市群重組的尺度策略下移到粵港澳地區(qū)，產(chǎn)生城市外部的合作聯(lián)盟和尺度政治共同體協(xié)商，以進一步優(yōu)化粵港澳大灣區(qū)的空間結構。它于橫向?qū)用?，調(diào)整地方政府與多元市場主體和社會組織之間的相互關系，通過放權-分權原則，鼓勵國家和地方政府之外的第三類治理主體參與區(qū)域公共事務的聯(lián)合治理；延展生產(chǎn)要素自由流動的區(qū)域公共空間，深化地方之間經(jīng)濟合作，提高區(qū)域發(fā)展的整體競爭力。也體現(xiàn)為通過尺度重組，來解決經(jīng)濟全球化過程中逐步凸顯的區(qū)域政治問題。通過聯(lián)合協(xié)商和利益共贏，把邊界問題納入一體化的經(jīng)濟發(fā)展體系之下，生產(chǎn)出新的區(qū)域共同體空間，以確保政治穩(wěn)定和社會持續(xù)發(fā)展。

經(jīng)過多輪的尺度重組，國家為灣區(qū)市場經(jīng)濟的良性運行和協(xié)調(diào)發(fā)展創(chuàng)造了條件，也解決了單個城市競爭過程中因為區(qū)際外部性存在所帶來的市場失靈、社會分化以及城市企業(yè)主義所強調(diào)的單純個體效率原則等各種問題。這一治理過程，反映了在政府主導型現(xiàn)代化模式的演進歷程中，國家空間的生產(chǎn)具有動態(tài)建構性。這種動態(tài)建構性推動著中國區(qū)域空間治理彈性系統(tǒng) (resilient system) 特征的制度化生成[20]。

第二，粵港澳大灣區(qū)城市群的空間發(fā)展，是國家治理能力在區(qū)域空間生產(chǎn)上的政治建構和區(qū)域多元主體協(xié)同共治的結果。

古典經(jīng)濟學認為，區(qū)域空間的生產(chǎn)是市場對要素資源實施優(yōu)化配置的結果，其發(fā)展的一般歷程是：技術進步的規(guī)模外溢效應，促使生產(chǎn)群體和消費群體自發(fā)集聚到城市商業(yè)中心，為了增進比較優(yōu)勢與提升城市發(fā)展的經(jīng)濟競爭優(yōu)勢，各大具有產(chǎn)業(yè)關聯(lián)度的企業(yè)集群在地方性制度協(xié)商的共同作用之下，聯(lián)合生成產(chǎn)業(yè)集群，進而形成城市集群。而作為特殊地理空間的灣區(qū)集群，就是依托港口和海灣的天然優(yōu)勢，基于產(chǎn)業(yè)互補的功能性需求而形成的區(qū)域經(jīng)濟共同體。它們的演進與發(fā)展，是市場制度積累和經(jīng)濟演化的結果。古典經(jīng)濟學的關于區(qū)域空間建設與發(fā)展的這一詮釋，忽視了區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域組織內(nèi)部的協(xié)商共建機制對區(qū)域內(nèi)部治理結構和經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的作用。因而，不能解釋城市群內(nèi)部產(chǎn)業(yè)、人口和文化融合是如何克服自由競爭條件下市場失靈，而取得長足發(fā)展的事實。

基于“政府主導型”現(xiàn)代化發(fā)展模式的邏輯使然，中國城市群的建設與發(fā)展是國家經(jīng)濟進入高質(zhì)量發(fā)展階段，中央政府在特定區(qū)域內(nèi)建構“新國家空間”(2)“新國家空間”由20世紀70年代美國學者Brenner所提出，強調(diào)作為“過程”的國家空間重構，其趨勢和結果來自于國家自主的策略性選擇。國家空間生產(chǎn)的多尺度性、空間重構的路徑依賴，為全球化的城市和區(qū)域治理、行政結構重組等研究主題提供了新的思路和方法。的一類戰(zhàn)略選擇；是中央政府基于國家整體規(guī)劃的政治建構，并賦予區(qū)域協(xié)同治理活動的制度補給而形成的“功能性空間”。歷史地看，粵港澳大灣區(qū)“9+2”的城市群空間發(fā)展框架和建設思路，沿用的是“珠三角”經(jīng)濟圈和“泛珠三角”經(jīng)濟圈的區(qū)域空間框架，是以2007年廣東省頒布的《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》(2008—2020年)為基礎藍本。與港澳的合作，是基于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的功能性供求關系而構建的一種地方性框架合作協(xié)議。但粵港澳大灣區(qū)的建設與發(fā)展，則試圖超越珠三角與港澳地區(qū)基于市場的“功能性整合”需求形成的傳統(tǒng)的“前店后廠”模式，而從“灣區(qū)經(jīng)濟”發(fā)展的總體性理念出發(fā)，打造更具創(chuàng)新性、開放性和協(xié)調(diào)性的新區(qū)域空間。其“制度性整合”的發(fā)展路徑，呈現(xiàn)出尺度重組的“政治建構性和政府主導”的治理特征。

尺度重組的政治建構性是指要素群體在公共交往的社會互動中，憑借公共認同的觀念文化，而使秩序和程序的生成呈現(xiàn)結構性和穩(wěn)定性的過程?；浉郯拇鬄硡^(qū)作為中央政府“自上而下”提出的旨在揚棄傳統(tǒng)“區(qū)域問題”的新型區(qū)域概念，其政治建構性就是寄寓于通過“灣區(qū)共同體”這一概念在制度化層面的尺度重組，給各大城市的行為主體以一種判斷性的認知態(tài)度和關系互動的嵌入機制，簡化彼此活動中的交易成本，使之具備實踐的規(guī)則性和條理性，共同化解囿于行政分割的碎片化而造成的不確定性風險和沖突，解決長期以來因過度城市化競爭所形成的商品同質(zhì)、產(chǎn)業(yè)同構和地方保護主義等區(qū)域經(jīng)濟問題。因而，它與“自下而上”提出的珠三角發(fā)展規(guī)劃相比，更具再地域化的整體性和國家性特征[21]。

尺度重組的政府主導性，昭示著中央政府對于灣區(qū)經(jīng)濟秩序的政治安排，呈現(xiàn)出尺度重組的結構化選擇。即希望通過尺度重組中縱向治理結構和協(xié)調(diào)機制的漸進生成，來消解珠三角內(nèi)部區(qū)域發(fā)展中，地方性行政區(qū)分割的板塊化治理的封閉思路，使灣區(qū)經(jīng)濟空間的形成與發(fā)展能在不同層級的行動主體中，圍繞跨尺度的公共問題展開協(xié)作活動，并在垂直跨層級性和橫向扁平性的多維邊界流動中，實現(xiàn)協(xié)同運行過程的組織性、有效性和穩(wěn)定性。

第三，粵港澳大灣區(qū)城市群的空間建設是根據(jù)國家治理的現(xiàn)實需要，實施新空間尺度的政治建構過程。目標在于改進傳統(tǒng)區(qū)域空間的政府治理體系，實現(xiàn)多層級治理結構的制度創(chuàng)新。

在探究跨區(qū)域城市群聯(lián)合治理如何實現(xiàn)有序互動的規(guī)則化運行中，基于政府-市場-社會三種建構邏輯，分別形成了單中心、多中心、新區(qū)域和尺度重組四種治理路徑來化解沖突，降低集體行動的交易成本。但是，無論哪一種路徑的具體實現(xiàn)，都需要正確處理縱向政府間的相互關系、橫向府際關系以及政府與市場、社會等多元利益主體之間的相互關系。

粵港澳大灣區(qū)城市群的空間建設，其最大的特殊性就在于：它是立足于“一國兩制”和珠三角區(qū)域一體化的制度實踐與治理經(jīng)驗，來探尋“灣區(qū)”這一“新國家空間”結構下，如何實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的制度創(chuàng)新。這就使它的治理結構的設計，區(qū)別于傳統(tǒng)的體制同構性基礎、區(qū)域協(xié)作一般機制所具備的自主協(xié)商式與科層化遵循的歷史傳承，而體現(xiàn)為治理結構的多層級性。這種多層級性既表現(xiàn)為縱向科層的尺度組成上中央政府與“9+2”城市之間的相互關系，橫向公共服務的供給協(xié)作上，廣東省政府、香港和澳門兩個特別行政區(qū)政府，以及廣東省內(nèi)的 9 個城市政府之間的相互關系，又表現(xiàn)為由區(qū)域主體的集體行動所指向的公共責任分割中，如何處理來自全國、區(qū)域和地方層面的企業(yè)組織、非營利性機構和社會公眾等市場主體與社會行動主體之間的相互關系。

因而，在城市群區(qū)域治理的“結構-功能”選擇中，無論是中國特色的橫向府際合作治理，還是“集權-分權”的縱向關系理論，抑或單一制國家結構形式與聯(lián)邦制的國家結構理論，都難以囊括大灣區(qū)內(nèi)部城市群多層級治理的豐富內(nèi)涵。而西方社會所倡導的巨人政府理論、多中心治理理論和新區(qū)域主義，也因與中國國家治理的制度場境存在著較大的差異性，而不具備本土化的“拿來主義”。這就使得粵港澳大灣區(qū)城市群空間建設的多層級治理特征，必然體現(xiàn)為中國特色的灣區(qū)城市群治理路徑。這是立足于中國政府治理的基本結構和大灣區(qū)城市群建設的具體特征，在既有多層級治理理論基礎上的一種制度創(chuàng)新。

具體而言，在粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部，城市群建設的治理結構，其關鍵就是要解決如何處理中央與各地方之間的協(xié)調(diào)關系，包括中央政府、特別行政區(qū)政府(省級)、副省級政府(廣深珠)、地市政府以及區(qū)縣級政府(包括市轄區(qū)與縣級市)和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級的行政單元之間的相互關系。如何處理在不同等級化、嵌套式的政府網(wǎng)絡中，厘清各橫向協(xié)作主體之間的公共服務權責和地區(qū)利益分割。由于在當代中國城市治理的行政區(qū)劃中，不同級別的城市，對應著不同的經(jīng)濟管轄權限、財政稅收范圍和法定權責，城市定位的行政級別差異，決定著城市領導者的行政級別、政治地位、管轄權限與可分配資源。而這些綜合要素，又與城市群內(nèi)部的城市之間的等級關系與權責清單、經(jīng)濟資源優(yōu)勢(3)在我國社會主義政治制度和行政體系下，城市的行政級別既決定了人才、土地、資本和技術等生產(chǎn)要素的豐裕程度，也決定了營商環(huán)境、教育和醫(yī)療等制度環(huán)境的供給程度。參閱：江艇，孫鯤鵬，聶輝華.城市級別、全要素生產(chǎn)率和資源錯配.管理世界，2018(3)：38-50。緊密結合在一起，構成了目前大灣區(qū)城市群內(nèi)部治理的既定結構。從而使得看似橫向合作的城市群建設，實則存在資源配置和權力的不對稱，增進了多層級運行的復雜性和協(xié)同治理的難度，促使粵港澳大灣區(qū)的城市群建設，體現(xiàn)為多層級治理結構的制度創(chuàng)新。

三、粵港澳大灣區(qū)實施多層級治理的路徑選擇

制度主義政治學認為確保轉(zhuǎn)型國家尺度重組空間內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟與社會的持續(xù)發(fā)展，中央政府主導的供給型制度變遷起決定性作用。如前所述，粵港澳大灣區(qū)城市群的形成，作為中央政府主導的多元主體在特定區(qū)域尺度上所實施的一種促進區(qū)域空間發(fā)展的制度創(chuàng)新，其治理結構的運行形式體現(xiàn)為國家主導下的多層級治理。其表征為在中央政府主導下，灣區(qū)城市群內(nèi)部具有不同行政層級、不同經(jīng)濟管轄權限及其權責關系不均等的各類集體行動主體，基于自身需要解決的區(qū)域問題，通過聯(lián)合協(xié)商、共同審議和協(xié)同執(zhí)行等組織方式，而做出的具有制度約束力的結構性安排。

西方意義上的多層級治理緣起于1993年美國學者蓋里·馬可斯對歐洲共同體的結構政策進行分析時所提出的。隨后經(jīng)過胡奇、貝阿特·科勒-科赫、葛蘭德和沙普夫等多位學者的發(fā)展,而趨于完善[22]。其主要特征是強調(diào)多層級治理是一種復雜的第三方體制。在這種體制之下，公共權威的關鍵性要素被一系列非政府或他級政府的行為體所分享，從而使區(qū)域行為主體呈現(xiàn)出多層級性。各個行為體之間基于參與主體所面臨的政策任務、資源稟賦和治理形式不同，而使層級和其所依靠的結構性治理體系具有動態(tài)性，并在協(xié)商治理中遵循非多數(shù)同意的談判協(xié)商規(guī)則。多層級治理在其現(xiàn)實性上的治理模式分為二分法和四分法[23]17-22。二分法治理模式由美國學者馬可斯和胡赫提出，認為多層級制具有兩大類型：其一是以不同層級政府之間的法定權力分配為基礎，區(qū)域內(nèi)的成員主體之間具有基于整個穩(wěn)定體制構架下所規(guī)約著的法定管轄權限，表征為成員身份不重疊、權限獨立性、法定區(qū)域性和法人社群性。其二是基于特定任務為基礎的功能性管轄區(qū)域。成員之間基于公共區(qū)域內(nèi)的共同利益和任務結構所吸引而聚集在一起，發(fā)揮著不同的治理功能。各成員體之間管轄層級上沒有高低之分，而是基于利益偏好和功能需求，體現(xiàn)為一種公共和私人行為體之間協(xié)作與競爭的制度安排。四分法治理模式則由Curry根據(jù)區(qū)域治理的結構性要素和等級化行為要素兩大變量的不同組合，將區(qū)域治理的操作規(guī)程分為結構化分配、受限制權威、自由裁量權控制和共同擔責四種類型[24]31-36，從而使得多層級治理模式在制度化行為體之間以及制度化行為體與非制度化行為體之間的協(xié)作互動，具備實踐的可操作性。

當代粵港澳大灣區(qū)治理，是在中央政府統(tǒng)一領導下，國家主導和政府驅(qū)動的國家發(fā)展戰(zhàn)略，其多層級治理路徑的實現(xiàn)，既要遵循一般性多層級治理的操作規(guī)則，比如主體參與的平等性和治理結構的動態(tài)性，又要彰顯統(tǒng)一的民族國家主權區(qū)域轄區(qū)內(nèi)中央政府宏觀調(diào)控的政治權威及其在縱向垂直中的協(xié)調(diào)作用，從而使粵港澳大灣區(qū)城市群治理的多層級路徑具有以下操作規(guī)程。

首先，第一層級的城市群治理，體現(xiàn)為灣區(qū)城市群主體與中央政府之間的相互關系。由于灣區(qū)城市群是在國家主導之下，旨在實現(xiàn)灣區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展與國家整體發(fā)展戰(zhàn)略的相互契合與良性互動。在這一空間尺度上，各個層次的行為主體基于自身在區(qū)域合作治理中的權責定位和利益分享，希望通過聯(lián)合協(xié)商，實現(xiàn)共同繁榮而展開合作。這就要求中央政府加強對灣區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃和統(tǒng)籌能力，致力于強化自身作為區(qū)域治理的制度供給者、利益協(xié)調(diào)者和決策引領者的角色預設，加強灣區(qū)共同體內(nèi)區(qū)域規(guī)劃、政策程序和評價流程的制度建設，引領灣區(qū)城市群發(fā)展，體現(xiàn)灣區(qū)建設的全局性、總體性和前瞻性。

其次，第二層級的城市群治理，體現(xiàn)為灣區(qū)城市群內(nèi)部各制度化行為主體之間的相互關系?？山梃b馬科斯-胡赫“二分法”的區(qū)域治理模式，對其所治理的公共事務進行類別區(qū)分：在粵港澳大灣區(qū)“9+2”的行政治理主體中，如果是基于行政地域的法定管轄權限，而被賦予各自清晰的權力邊界和行政分工，那么，其多層級的治理結構，必須以行動主體各自擁有的權力行使的政治合法性邊界和憲法保障的權力分配關系為基礎，強調(diào)制度化、科層化、專業(yè)化和行政區(qū)結構的職責權限，堅持依法行政。如果是基于任務型的功能性治理，而要求管轄權超越行政地域邊界，那么則要求各制度化行為主體之間，以問題為導向，經(jīng)由“尺度上移”或“尺度下移”的政策工具來調(diào)整灣區(qū)城市群治理的結構形式。前者強調(diào)成立中央直屬的區(qū)域公共治理委員會，后者則主張通過成立專門委員會、灣區(qū)任務小組等聯(lián)合機構，來構建多元化的區(qū)域彈性治理機制，共同解決區(qū)際合作的公共性事務和外部性問題。

最后，第三層級的城市群治理，體現(xiàn)為灣區(qū)內(nèi)部各制度化行為主體與非制度化行為主體之間的互動與協(xié)調(diào)關系。在這種治理結構中，每個公民不是全由政府服務，而是基于生產(chǎn)要素的流動性形成各種各樣的公共服務和產(chǎn)業(yè)服務[25]75-105，使得治理成員之間的科層邊界和身份邊界基于任務結構的多樣性和復雜性而被打破，并且存在職權交叉和重疊的現(xiàn)象。其治理層級不再是簡單地關注單一制國家中的中央與地方之間的“條塊”關系，或者是地方政府間的“塊權”劃分，而是在要素構成上，囊括了軸心城市、衛(wèi)星城市、各類市場主體、社會組織和城鄉(xiāng)社區(qū)等多重層級治理主體，在空間坐標上覆蓋了灣區(qū)城市群的整體范圍，并試圖超越傳統(tǒng)政府體制中的集權與分權、自上而下與自下而上、規(guī)制性管理與功能性整合之間的矛盾，構建一種各層級政府部門、私人部門、志愿組織和公民等行為主體在內(nèi)的協(xié)商溝通機制。這一協(xié)商溝通機制在Curry的四分法區(qū)域治理模式中，取決于“既定規(guī)則的剛性與彈性”及其“合作主體的行為強度”兩個變量之間的排列組合。在第一分區(qū)，在區(qū)域既定規(guī)則具備剛性，而合作主體的行為強度也極為強烈的情況下，通常以灣區(qū)規(guī)則所框定的“結構化分配”為原則，實現(xiàn)多元主體之間的合作治理；在第二分區(qū)，當區(qū)域既定規(guī)則具備彈性，而合作主體的行為強度也極為強烈的情況下，通常以合作主體之間的“自由裁量控制”，實現(xiàn)多元主體之間的合作治理；在第三分區(qū)，當區(qū)域既定規(guī)則具備彈性，而合作主體的行為強度較為弱化的情況下，通常以合作主體之間的“共同擔責”，實現(xiàn)多元主體之間的合作治理；在第四分區(qū)，在區(qū)域既定規(guī)則具備剛性，而合作主體的行為強度較為弱化的情況下，通常以合作主體之間的“行政權威控制”為原則，實現(xiàn)多元主體之間的合作治理。在這一模式的四分法選擇中，Curry從功能主義的合作關系和公共選擇的理性視角，來確證區(qū)域行動主體之間的相互依賴，將區(qū)域制度的既定規(guī)則視為一種規(guī)范化治理和可控制執(zhí)行的行動規(guī)則。區(qū)域集體行動規(guī)則的創(chuàng)立，服務于區(qū)域治理的特定目標。其合作的首要功能是，存在增進共同利益公共訴求，從而使得行為主體的理性選擇，有可能在既定公共利益一致性的前提下，降低區(qū)域合作的交易成本，減少集體行動的不確定性。

但是，這種以制度規(guī)則為基礎，以各管轄權限行為主體的能級(對區(qū)域具體公共事務的合作制度及其合作進程的漸進生成，自身所具備的能力和級別)強弱為計量單位，來考察區(qū)域合作的可操作性，容易導致較為強大的行為體把控公共議題的設置，致使較弱一方基于合作邊際收益的遞減，而最終退出共同治理體系。因而，當代中國粵港澳大灣區(qū)城市群內(nèi)部，多元制度化主體與非制度化主體之間的合作治理，必須還要強調(diào)合作機制的文化認同性及其統(tǒng)一的民族國家內(nèi)部共同體的情感培育，這既表現(xiàn)為在合作進程中，構建不同主體服務訴求的情感回應機制，也表現(xiàn)為以任務結構為中心，針對梯次能級較弱的合作主體實施必要的利益補償，并將這一層級的治理自覺嵌入第二層級和第一層級的治理結構之中，以經(jīng)由特定的身份和價值關聯(lián)，增強成員間的共同體歸屬感和對合作規(guī)程的主動遵循。正如阿爾蒙德所指出：民族國家在長期的歷史過程中，形成的共同的社會心理和文化構成了一定國家社會成員公共認同的文化基礎, 由于公共認同產(chǎn)生于一定的共同體身份，而身份表明了一定社會成員在群體中的權利與義務,也表明了規(guī)定這些權利與義務的法律與政治制度?！肮駥φ误w系的權威性輸出是否服從，在一定程度上就取決于一國人民的‘服從傾向’和‘情感認同’。繳納稅款、遵守法律、愿意在戰(zhàn)爭中作出犧牲，這在很大程度上同全體人民或某些集團中通行的內(nèi)心感情、價值觀念和其他態(tài)度有很大的關系?！盵26]414因而，“在任何高度復雜的組織中，要想使任何決策得以貫徹執(zhí)行，必須調(diào)動各個層次人員的價值認知。只有他們的決心、他們的積極性和他們的認可。總之，避免他們的消極抵抗才能決定一項決策能否及時得以貫徹執(zhí)行[27]158”。

可見，在粵港澳大灣區(qū)城市群治理的多層級路徑中，跨層級多元行動主體之間，要建立制度性集體行動的“多數(shù)一致原則”，除了要依賴于“功能性制度”的漸進生成，還要依賴于“共同體價值”的制度培育。區(qū)域共同體的價值培育通常能充當令人滿意的社會協(xié)調(diào)手段，激發(fā)多元主體的活力和創(chuàng)造性，限制規(guī)則協(xié)調(diào)機制的低效率，并為公民提供更強的生存安全感和滿足感。具體操作中，在綜合考察“制度化強度、合作主體的行為強度”兩大要素相互關系的基礎上，適時將區(qū)域共同體價值的制度化培育，嵌入到三大層級規(guī)約下、四類模式的主體行為選擇之中，以展示“一國兩制”背景下灣區(qū)城市群多層級治理的權變規(guī)律與豐富內(nèi)涵。這也正是由城市群自身的內(nèi)在規(guī)定性所決定的。故而，關于城市群內(nèi)部大都市區(qū)治理的具體實現(xiàn)路徑，“不應去尋求一種唯一正確的組織模式，而應關注各種可能實現(xiàn)的治理路徑，以及該組治理路徑是如何通過地方公共經(jīng)濟結構的制度整合來和政府的整體績效發(fā)生關系”[28]161。