組織治理語境下縣區(qū)機(jī)構(gòu)編制資源統(tǒng)籌的層創(chuàng)化研究

徐 剛

(華南師范大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院 廣東廣州 510631；中山大學(xué) 新華學(xué)院 廣東 廣州 510520)

一、縣區(qū)機(jī)構(gòu)編制資源統(tǒng)籌的治理性取向

改革開放以來，單位編制通過反復(fù)實(shí)踐和不斷總結(jié)形成了有益的管理思路，在《國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》《地方各級人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》以及黨的報告、政府工作報告中充分強(qiáng)調(diào)要從國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局出發(fā)，按照精簡、統(tǒng)一、效能的要求，逐步實(shí)現(xiàn)編制管理的科學(xué)化、規(guī)范化和法制化。黨的十七大報告明確提出“減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，嚴(yán)格控制編制”；黨的十八大報告要求“嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，降低行政成本”；黨的十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》則要求“嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制，嚴(yán)格按規(guī)定職數(shù)配備領(lǐng)導(dǎo)干部，減少機(jī)構(gòu)數(shù)量和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，嚴(yán)格控制財政供養(yǎng)人員總量”。 鑒于編制為直接關(guān)涉單位機(jī)構(gòu)設(shè)置中人員調(diào)配、稟賦開發(fā)、活力重振及利益博弈的權(quán)力資源，黨的十九大報告關(guān)于深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革即開始主張“統(tǒng)籌使用各類編制資源”；十九屆三中全會《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》強(qiáng)調(diào)“結(jié)合全面深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革，對編制進(jìn)行整合規(guī)范，加大部門間、地區(qū)間編制統(tǒng)籌調(diào)配力度”；黨的十九屆四中全會也提出了“統(tǒng)籌利用行政管理資源”，這實(shí)際就是主張在編制資源使用上通盤謀劃、全局協(xié)調(diào)，并形成編制存量盤活、編制結(jié)構(gòu)優(yōu)化及編制資源整合等統(tǒng)一控制、統(tǒng)籌制約的協(xié)同性措施，充分凸顯了政府機(jī)構(gòu)編制的治理思路。

其實(shí)，當(dāng)前全面深化改革的總目標(biāo)就是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。“治理”(governance)一詞可以追溯到古典拉丁語和古希臘語中的“操舵”一詞，原意主要是指控制、指導(dǎo)或操縱。20世紀(jì)90年代以來，其與相關(guān)的“government”不再交叉使用而被賦予新的含義[1]6-7，主張“治理是個人和公共或私人機(jī)構(gòu)管理其公共事務(wù)的諸多方式的總和，是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程，它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括人民和機(jī)構(gòu)同意的或以為符合其利益的各種非正式制度安排”[2]2-3。作為“在管理國家經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中權(quán)力的行使方式”，治理昭示的是由對立、對抗到交互聯(lián)動，再到合作共贏的思維，體現(xiàn)了從“國家統(tǒng)治”到“公共治理”方略的總體思想變化，是公民社會崛起中政府、市場、社會從配置的結(jié)構(gòu)性變化引發(fā)現(xiàn)實(shí)的功能性變化，再到最終的主體性變化的國家實(shí)驗(yàn)[3]，為當(dāng)前政治與行政體制的改革深度化的重要理論基石。

國家治理作為涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域的體制機(jī)制和法律法規(guī)安排，充分展現(xiàn)于政府治理、社會治理、生態(tài)文明治理等層面，而其中政府治理則是在市場經(jīng)濟(jì)條件下由政府治理理念、治理結(jié)構(gòu)和治理程式所構(gòu)成的三位一體政府事務(wù)治理框架及網(wǎng)絡(luò)。盡管我們曾提出建設(shè)法治政府、責(zé)任政府、陽光政府、高效政府、廉潔政府等理念，但由于傳統(tǒng)體制限制、政府職能錯位、法制建設(shè)滯后、管理手段落后等因素，政府常以形式主義、經(jīng)驗(yàn)主義乃至僵化主義方式調(diào)節(jié)和糾正社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的問題。并且，針對當(dāng)前貧富之間、官民之間、領(lǐng)導(dǎo)和非領(lǐng)導(dǎo)干部之間、在編和非在編人員之間等不同身份、不同級別的兩級分化嚴(yán)重的斷裂狀態(tài)[4]，應(yīng)繼續(xù)完善黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系，不斷推進(jìn)政府組織治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，并在不斷縱深化改革中促進(jìn)政府基層組織治理的規(guī)范化、程序化以及精細(xì)化、深度化，在價值目標(biāo)、戰(zhàn)略要點(diǎn)層面以動態(tài)管理、應(yīng)急處理方式解決政府基層組織治理問題。

“州郡治、天下興”，縣區(qū)機(jī)構(gòu)作為相對于中央政權(quán)、省級政權(quán)而言，在國家政權(quán)結(jié)構(gòu)中處于低層位置的一級政權(quán)，與在城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會、村民委員會等自我教育、自我管理、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織直接相承接，并對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。據(jù)2017年數(shù)據(jù)，當(dāng)前縣區(qū)機(jī)構(gòu)范圍廣泛，編制資源巨大，政府機(jī)構(gòu)數(shù)為43 049個，占所有政府機(jī)構(gòu)總數(shù)的99.16%，政府工作人員數(shù)則為613.47萬，占到所有政府人員數(shù)的41.79%(1)數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計年鑒(2017)》《中國勞動統(tǒng)計年鑒(2017)》。。因此在強(qiáng)調(diào)政府源頭及基層治理的大背景下，可嘗試首先從縣區(qū)機(jī)構(gòu)著手剖析政府治理的發(fā)展理念、關(guān)系結(jié)構(gòu)和運(yùn)作程式及其框架機(jī)理。由于政府編制資源作為政府履行職能的活動范圍及質(zhì)量標(biāo)識,是政府組織管理的“三駕馬車”之一，也是政府實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)規(guī)模和人員數(shù)量控制的“源管理”方式，其不斷改革對政府體制機(jī)制持續(xù)創(chuàng)新具有基礎(chǔ)意義，本文將在組織治理語境下對縣區(qū)機(jī)構(gòu)編制資源問題展開探究。

二、縣區(qū)機(jī)構(gòu)編制治理的層創(chuàng)化選擇

政府編制資源盡管存在強(qiáng)調(diào)政府職能和權(quán)力范圍的內(nèi)在編制資源，以及強(qiáng)調(diào)政府機(jī)構(gòu)和人員數(shù)量的外在理解差異，但是通常把政府機(jī)構(gòu)人員作為規(guī)模適度性的衡量指標(biāo)，并以此展開此編制資源理論框架分析。在縣區(qū)機(jī)構(gòu)編制資源上，盡管經(jīng)過多輪次的體制改革和機(jī)構(gòu)調(diào)整，但是，無論是政府編制資源改革的具體策略、發(fā)展軌跡，還是政府機(jī)構(gòu)編制資源改革的直接效果、溢出效應(yīng)，都存在著較為廣泛的負(fù)面認(rèn)識及質(zhì)疑?？h區(qū)機(jī)構(gòu)當(dāng)前不能回避的主要管理困境之一仍是人員臃腫冗余以及“減而復(fù)增”狀況，并由此呈現(xiàn)的“因人設(shè)事”“人浮于事”現(xiàn)象，以及“坐吃空餉”“吃飯財政”現(xiàn)象。盡管現(xiàn)今縣區(qū)機(jī)構(gòu)編制資源增長關(guān)涉因政府提供公共服務(wù)和調(diào)節(jié)社會分配而導(dǎo)致的人員數(shù)量的合理性增加，但更多的還是官僚體制和權(quán)力擴(kuò)張的增長而導(dǎo)致的非合理性增長。這實(shí)際歸因于由于政府本身的強(qiáng)勢地位，公務(wù)員編制資源增長通常受制于政府掌控資源多寡[5]，必然和官員的實(shí)際權(quán)力及社會的官位的供求關(guān)系密切有關(guān)。在強(qiáng)調(diào)編制主體、方式及渠道的治理性的導(dǎo)向下，縣區(qū)機(jī)構(gòu)在機(jī)構(gòu)編制資源方面勢必需要從價值理念、關(guān)系結(jié)構(gòu)和運(yùn)作程式上予以突破，而為了充分凸顯政府治理持續(xù)互動的協(xié)調(diào)過程特性，可嘗試以縣區(qū)機(jī)構(gòu)編制治理的層創(chuàng)化選擇來達(dá)到目標(biāo)愿景。

實(shí)際上，政府組織本身就是系統(tǒng)內(nèi)的有序結(jié)構(gòu)或有序結(jié)構(gòu)的形成過程。H·哈肯認(rèn)為，從組織的進(jìn)化形式來看，可以將其劃分為他組織和自組織兩類。如果一個系統(tǒng)靠外部指令而形成組織，即是他組織形式；而如果不存在外部指令，系統(tǒng)按照相互默契的某種規(guī)則各盡其責(zé)而又協(xié)調(diào)地自動地形成有序結(jié)構(gòu)，即是自組織形式，也可看作是層創(chuàng)形式[6]20-25。層創(chuàng)理論作為20世紀(jì)60年代末建立并發(fā)展起來的系統(tǒng)學(xué)說，研究對象主要是生命系統(tǒng)、社會系統(tǒng)等復(fù)雜層創(chuàng)系統(tǒng)的生成和發(fā)展機(jī)制問題，探究在一定條件下組織系統(tǒng)如何自動地由無序走向有序，由低級有序走向高級有序。其實(shí)，中國古代道家的道生一、一生二、二生三、三生萬物，就是最早的層創(chuàng)演化哲學(xué)觀。而路德維?！ゑT·貝塔蘭菲則創(chuàng)立生命組織的機(jī)體論，并由此發(fā)展成一般系統(tǒng)論且擴(kuò)展到系統(tǒng)科學(xué)范疇，首開現(xiàn)代組織層創(chuàng)系統(tǒng)理論先河[7]310，而切斯特·巴納德則提出組織平衡理論，從社會學(xué)視角分析社會組織職能和工作過程，充分奠立了社會層創(chuàng)系統(tǒng)理論體系[8]1，從而為分析政府組織編制體制機(jī)制提供了堅實(shí)的理論基礎(chǔ)和創(chuàng)新源泉。

實(shí)際上，任何一個組織系統(tǒng)都應(yīng)該具備層創(chuàng)化要素，否則就會失去存在的基礎(chǔ)和發(fā)展的動力，縣區(qū)機(jī)構(gòu)組織也不例外。盡管在社會組織中，存在分層、分岔、分支、鎖定、放大等不可預(yù)測非線性的發(fā)展或演化過程，但是擁有層創(chuàng)特性的組織在內(nèi)在“適應(yīng)性”機(jī)制驅(qū)動下，必然會自行從簡單向復(fù)雜、從粗糙向細(xì)致方向發(fā)展，形成不斷地適度提高自身的復(fù)雜度和精細(xì)度的過程[9]1-5。因而，對于縣區(qū)機(jī)構(gòu)，我們不應(yīng)該再將其看作是一種機(jī)械、封閉的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，而應(yīng)是一種動態(tài)、開放的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，其在遠(yuǎn)離平衡狀態(tài)下，由于不斷地從外界獲取信息及負(fù)熵，在達(dá)到適度的閾值時，就可能在“反饋”控制中轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N在時間、空間或功能上的有序狀態(tài)。而這種有序狀態(tài)顯現(xiàn)的是系統(tǒng)的協(xié)作性態(tài)勢，即使組成系統(tǒng)的相互協(xié)作的許多人的個人目標(biāo)和組織目標(biāo)的不一致，在協(xié)作意愿、共同目標(biāo)和信息聯(lián)系三要素作用下仍然會遵循“有效性”和“能率”原則而形成協(xié)同狀態(tài)并在一定條件下不斷尋求突變軌跡[10]25-27。在關(guān)注提升組織所具有的潛在的品質(zhì)與能力及改善組織管理和思維的組織修煉趨勢下，強(qiáng)調(diào)層創(chuàng)化則尤為顯示出迫切性。因而，對于縣區(qū)機(jī)構(gòu)編制治理而言，有必要以“堅決破除一切妨礙科學(xué)發(fā)展的思想觀念和體制機(jī)制弊端”精神為指引，嘗試在層創(chuàng)化理念下通過設(shè)置編制治理的內(nèi)外在關(guān)系結(jié)構(gòu)及其演變進(jìn)程，以力促縣區(qū)機(jī)構(gòu)編制資源的適度化配置，并為促進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供組織化支撐。

而組織層創(chuàng)體系一般強(qiáng)調(diào)由耗散結(jié)構(gòu)理論(Dissipative Structure)、協(xié)同學(xué)(Synergetics)、 突變論(Catastrophe Theory)等三個層面探尋自然界和人類社會中復(fù)雜組織現(xiàn)象形成和演化的基本規(guī)律，在有序與無序的轉(zhuǎn)化機(jī)制上把組織系統(tǒng)的形成、結(jié)構(gòu)和發(fā)展聯(lián)系起來，以推動復(fù)雜組織系統(tǒng)研究體系的發(fā)展。其中，耗散結(jié)構(gòu)理論主要研究系統(tǒng)與環(huán)境之間的物質(zhì)與能量交換關(guān)系及其對層創(chuàng)系統(tǒng)的影響等問題，認(rèn)為建立在與環(huán)境發(fā)生物質(zhì)、能量交換關(guān)系基礎(chǔ)上的結(jié)構(gòu)即為耗散結(jié)構(gòu)；協(xié)同學(xué)主要研究系統(tǒng)內(nèi)部各要素之間的協(xié)同機(jī)制，認(rèn)為系統(tǒng)內(nèi)各參量之間的競爭和協(xié)同作用是系統(tǒng)產(chǎn)生新結(jié)構(gòu)的直接根源；突變論則主要研究從一種穩(wěn)定組態(tài)躍遷到另一種穩(wěn)定組態(tài)的規(guī)律，認(rèn)為突變過程是由一種穩(wěn)定態(tài)經(jīng)過不穩(wěn)定態(tài)向新的穩(wěn)定態(tài)躍遷的涌現(xiàn)過程[11]208。為此，本文將充分借鑒組織層創(chuàng)體系的基本邏輯思路，基于縣區(qū)機(jī)構(gòu)編制資源統(tǒng)籌的內(nèi)外在層創(chuàng)化結(jié)構(gòu)及層創(chuàng)化進(jìn)程維度，從耗散結(jié)構(gòu)、協(xié)同結(jié)構(gòu)及突變路徑上探析縣區(qū)機(jī)構(gòu)編制資源治理的關(guān)系機(jī)理及發(fā)展規(guī)律。

三、耗散結(jié)構(gòu)：縣區(qū)機(jī)構(gòu)編制治理的外在層創(chuàng)化

為實(shí)現(xiàn)縣區(qū)機(jī)構(gòu)編制資源統(tǒng)籌的層創(chuàng)化，首先必須在外在關(guān)系上強(qiáng)調(diào)縣區(qū)機(jī)構(gòu)在與外部環(huán)境交換物質(zhì)、能量和信息中，能不斷地降低自身的熵含量，提高其有序度，以形成一種耗散結(jié)構(gòu)。此耗散結(jié)構(gòu)作為衡量政府編制資源適度化的外在資源主要體現(xiàn)在:政府與市場的耦合度、政府對資源的支配度、政府財政的約束度及公共產(chǎn)品的供給度[12]。耗散結(jié)構(gòu)可在劃定政府系統(tǒng)與環(huán)境系統(tǒng)的邊界中依據(jù)邊界過濾和緩沖功能來調(diào)控政府系統(tǒng)與外在環(huán)境之間政府職能的輸入、輸出[13] 149-152，進(jìn)而運(yùn)用編制資源整合機(jī)制和人員流動機(jī)制來促進(jìn)政府人員的持續(xù)交流與共享，從而在“促進(jìn)或抑制政治系統(tǒng)的行動或趨向”中保證政府編制資源的適度性[14] 171。

(一)縣區(qū)機(jī)構(gòu)編制資源整合機(jī)制

在縣區(qū)機(jī)構(gòu)編制資源規(guī)劃中，盡管多次強(qiáng)調(diào)應(yīng)嚴(yán)格控制政府編制資源總額，但是現(xiàn)實(shí)中仍時常出現(xiàn)系統(tǒng)外有“關(guān)系”“背景”的人員通過各種途徑努力“鉆”入，并最終導(dǎo)致人員總量超過編制資源限額，而形成縣區(qū)機(jī)構(gòu)人員的嚴(yán)重冗余，同時一些縣區(qū)機(jī)構(gòu)及部門為了完成自身工作任務(wù)，必然也會將增加人員作為堂而皇之的借口而加重縣區(qū)機(jī)構(gòu)人員冗余狀況。不過，在目前編制資源整合嚴(yán)格的情況下，超額進(jìn)入的人員由于體制和制度的障礙，一般只可能是沒有編制的編外人員。而這種編外人員的冗余相對于政府系統(tǒng)內(nèi)部因人員膨脹所顯現(xiàn)的內(nèi)涵式冗余而言，是和政府編制資源規(guī)劃密切相關(guān)但又蔓延于政府系統(tǒng)編制資源內(nèi)在框架之外的外延式冗余，并因與編內(nèi)人員的在權(quán)利、地位及待遇等方面嚴(yán)重差異化尤其值得關(guān)注。

為控制各層級政府機(jī)構(gòu)總體編制資源，中華人民共和國成立以來我國相繼采用了直接核定、總額控制和分類控制等方式，并且中央政府參照行政審批權(quán)限劃分方法特別強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)對地方政府機(jī)構(gòu)編制資源工作的宏觀指導(dǎo)(2)中辦、國辦廳字〔2007〕2號和粵辦發(fā)〔2007〕10號文規(guī)定：行政編制的審批權(quán)限在中央，各地區(qū)各部門不得在省下達(dá)的行政編制總額外越權(quán)審批行政編制或自行確定用于黨政機(jī)關(guān)的編制；不同層級之間行政編制的調(diào)整由省機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)報中央機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)審批；各地區(qū)各部門不得擅自改變行政編制的使用范圍。。雖然目前縣區(qū)機(jī)構(gòu)編制資源總量調(diào)控方式已經(jīng)改變了純先驗(yàn)性做法，但是其在標(biāo)準(zhǔn)選擇和權(quán)重分配上仍然是經(jīng)驗(yàn)式的，很大程度上顯現(xiàn)出的還是政府部門單純依據(jù)上級意志或是自主臆斷的主觀化定勢思維及妥協(xié)式慣性姿態(tài)。因而，要較為準(zhǔn)確地控制縣區(qū)機(jī)構(gòu)編制資源，則有必要摒棄既有的直接核定、總額控制或分類控制等方式的經(jīng)驗(yàn)化色彩，倡導(dǎo)各地縣區(qū)機(jī)構(gòu)可依據(jù)自身實(shí)際而對政府機(jī)構(gòu)各職位對應(yīng)性整合方法進(jìn)行科學(xué)化的權(quán)變組合和綜合運(yùn)用，在定量分析和定性評價的基礎(chǔ)上動態(tài)進(jìn)行縣區(qū)機(jī)構(gòu)編制資源整合，以遏制“有事無人”及更為常見的“有人無事”現(xiàn)象。

在縣區(qū)機(jī)構(gòu)編制資源整合上，由于以瓦格納法則(Wagner’s Law)為代表的政府人員編制資源的經(jīng)濟(jì)社會因素正相關(guān)影響理論，與F?lster 和 Henrekson[15]及 Romero-Avila和Strauch[16]等主張的政府編制資源與經(jīng)濟(jì)增長間負(fù)相關(guān)關(guān)系的明顯對立，以及因管理環(huán)境、管理要素及管理主體的多階段性、多變化性及不確定性而引致多因素分析準(zhǔn)確詮釋政府機(jī)構(gòu)編制資源的非可靠性，因而在“復(fù)雜性”問題“簡單化”思維下(3)“復(fù)雜性”理論作為超越了還原論及系統(tǒng)論的先進(jìn)科學(xué)，主張所探索的是兼具簡單性與“復(fù)雜性”，并將其模糊化界定的混合性事件，強(qiáng)調(diào)在確定性和不確定性、有序性和無序性、可分割和不可分割之間找尋復(fù)雜問題的有限規(guī)律性，因而其管理范式既主張復(fù)雜問題的復(fù)雜化解決，但也不排斥復(fù)雜問題的簡單化解決。因此，在實(shí)踐中，受制于主客觀復(fù)雜條件的制約，對現(xiàn)象世界的“復(fù)雜性”從簡單和普遍的規(guī)律出發(fā)加以消解仍不失為有效性的問題解決范式。而本文針對基層政府編制資源策略的可操性障礙，則強(qiáng)調(diào)為實(shí)現(xiàn)改革策略的“簡單而易行”，可傾向于“復(fù)雜性”問題“簡單化”思維。，縣區(qū)機(jī)構(gòu)編制資源整合其實(shí)可以最為直接相關(guān)的單項(xiàng)因素來尋求“次優(yōu)解”，以達(dá)成構(gòu)建“恰到好處的政府治理(good enough governance)”目標(biāo)。由于一定數(shù)量的人口是國家的基本構(gòu)成要素，對政府人員數(shù)量起著長期、穩(wěn)定的基數(shù)作用，因而人口數(shù)量無疑是決定一國政府人員編制資源的基本因素，較為現(xiàn)實(shí)的選擇就是將直觀性的“官民比”標(biāo)準(zhǔn)作為縣區(qū)機(jī)構(gòu)編制資源整合的“簡易易行”的標(biāo)識。其實(shí)“官民比”是一項(xiàng)古老而又不老的政府編制資源標(biāo)準(zhǔn)，作為沿襲舊傳統(tǒng)的習(xí)慣性說法,其在古代就是衡量需要財政供養(yǎng)的官員與老百姓之比的重要工具，同時它又是目前國際上除計算每百萬GDP(美元)的官員人數(shù)之外的衡量政府編制資源的主流方法，并時常以財政供養(yǎng)系數(shù)為替代稱謂[17]。

(二)縣區(qū)機(jī)構(gòu)人員流動機(jī)制

在公務(wù)員日漸成為社會首選職業(yè)的普遍意識下，“考公熱”已是社會就業(yè)形勢中持續(xù)升溫且日益炙熱的典型現(xiàn)象(4)自從1994年國家公務(wù)員錄用考試制度正式實(shí)行以來，國家公務(wù)員考試的報考人數(shù)逐年巨幅上升,在2001—2011年期間，報考人數(shù)由32 904人激增到1 415 000人，而錄用比例則從13.68%劇減到1.15%，形成了日益劇烈的競爭態(tài)勢。參見http://www.china.com.cn/education/zhuanti/pta/node_5224202.htm。。在激烈競爭中我國縣區(qū)機(jī)構(gòu)系統(tǒng)也正不斷集聚系統(tǒng)外人員，但是由于沒有有效的人員退出、輪換、晉升、儲備機(jī)制，“只進(jìn)不出、只升不降”等普遍陳弊導(dǎo)致如此益愈龐大的人員群體在縣區(qū)機(jī)構(gòu)系統(tǒng)中日益膨脹臃腫，在成為政府工作人員后并未能真正發(fā)揮其應(yīng)有效用。因而，為實(shí)現(xiàn)縣區(qū)機(jī)構(gòu)編制資源統(tǒng)籌的層創(chuàng)化，有必要完善人員流動機(jī)制，通過人員引進(jìn)、交流、儲備、晉升及退出管理，推進(jìn)縣區(qū)機(jī)構(gòu)系統(tǒng)內(nèi)外部之間正常合理的人員流動態(tài)勢。

縣區(qū)機(jī)構(gòu)要完善人員流動機(jī)制，首先應(yīng)規(guī)范“流入”管理，通過規(guī)范公務(wù)員考錄制，以“機(jī)會均等、適才適崗”為原則實(shí)際考量各區(qū)域、各層級縣區(qū)機(jī)構(gòu)工作需要和崗位需求，在著力消除各種體制性障礙中確定公務(wù)員選拔條件、渠道、方式、途徑及程序，以靈活多樣的柔性流動政策充分選拔縣區(qū)機(jī)構(gòu)緊缺急需的專業(yè)型、后備型及實(shí)用型人才。同時，更需要規(guī)范“流出”管理，通過強(qiáng)化任期制和任期目標(biāo)責(zé)任制，以既有的法律法規(guī)和規(guī)章制度為依據(jù)明確縣區(qū)機(jī)構(gòu)公職人員的工作任務(wù)和崗位職責(zé)，對于在實(shí)際工作中玩忽職守、徇私舞弊、行賄受賄、拖延散漫等各類違法違紀(jì)、“散政懶政”行為予以嚴(yán)格追究責(zé)任，并堅決采取辭退措施。

另外，還應(yīng)規(guī)范“縱向流動”，通過不斷完善注重群眾評價和下層評議的競爭上崗、公開選拔及職務(wù)晉升等機(jī)制，完善縣區(qū)機(jī)構(gòu)職位多元化晉升通道和客觀化晉升標(biāo)準(zhǔn)，分層級、有步驟地改變“上任下”機(jī)制為“下選上”機(jī)制，尤其注重從基層與工作一線選拔人才，促進(jìn)人崗相適、人盡其才，以及人才的競爭性任用和多維度發(fā)展。同時，還需規(guī)范“橫向流動”，通過完善縣區(qū)機(jī)構(gòu)人員的儲備和共享機(jī)制建立“后備人才庫”和核心人才的“共享人才庫”，形成關(guān)鍵部門和關(guān)鍵崗位儲存和準(zhǔn)備所需人才“蓄水池”，并通過完善崗位輪換和掛職鍛煉制度，以工作任務(wù)為導(dǎo)向，激活人才為主旨，推動縣區(qū)機(jī)構(gòu)人員在不同崗位間更廣泛的有序流動。

四、協(xié)同結(jié)構(gòu)：縣區(qū)機(jī)構(gòu)編制治理的內(nèi)在層創(chuàng)化

為實(shí)現(xiàn)縣區(qū)機(jī)構(gòu)編制資源統(tǒng)籌的層創(chuàng)化，同時必須在內(nèi)在關(guān)系上依據(jù)“遺傳”“變異”和“優(yōu)勝劣汰”機(jī)制，促使縣區(qū)機(jī)構(gòu)組織結(jié)構(gòu)和關(guān)系模式不斷地自我完善，形成協(xié)同結(jié)構(gòu)。達(dá)爾文的生物進(jìn)化論就特別強(qiáng)調(diào)應(yīng)排除外因的主宰作用，由內(nèi)在遺傳突變的自然選擇機(jī)制視角來解釋物種的起源和生物的進(jìn)化。協(xié)同結(jié)構(gòu)作為縣區(qū)機(jī)構(gòu)編制資源適度化內(nèi)在基礎(chǔ)，是政府組織在不斷完善對于環(huán)境的適應(yīng)能力的過程中政府內(nèi)部所形成的互相作用的編制資源內(nèi)系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)。協(xié)同結(jié)構(gòu)通過提倡合作來構(gòu)建縣區(qū)機(jī)構(gòu)編制資源的結(jié)構(gòu)均衡和量質(zhì)適度關(guān)系，可形成與競爭相抗衡的必要張力，并且能不受干擾地讓合作優(yōu)勢自發(fā)地、自主地形成更大的優(yōu)勢，以充分構(gòu)筑縣區(qū)機(jī)構(gòu)編制資源的適度化狀態(tài)。

(一)縣區(qū)機(jī)構(gòu)編制結(jié)構(gòu)均衡模式

關(guān)于縣區(qū)機(jī)構(gòu)編制資源，一直以來其題中之義即是縣區(qū)機(jī)構(gòu)編制數(shù)量，強(qiáng)調(diào)在承擔(dān)政府職能上任職人員配置應(yīng)能夠滿足基本的規(guī)模要求，杜絕出現(xiàn)“有人沒事干，有事沒人干”現(xiàn)象，同時也杜絕因數(shù)量上的編制資源臃腫而形成對政府財政支出造成壓力的“吃飯財政”狀態(tài)[18]。然而，在縣區(qū)機(jī)構(gòu)總體編制資源臃腫之外其實(shí)還存在由于縣區(qū)機(jī)構(gòu)編制資源結(jié)構(gòu)失衡、比例失調(diào)而出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)管理干部多 、政工管理干部多、后勤管理干部多， 而財稅管理干部、社會保障部門干部和公共服務(wù)部門干部編制資源則很小的“三多三少”現(xiàn)象[19]。這種縣區(qū)機(jī)構(gòu)編制資源結(jié)構(gòu)和比例層面的“過?！碧卣鳎瑲w根結(jié)底在于政府系統(tǒng)的組織架構(gòu)狀況，是因部門構(gòu)建及機(jī)構(gòu)設(shè)置上的編制資源失衡、幅度失調(diào)而引致的職位重復(fù)性、交叉性配置及相應(yīng)的人員相對性臃腫。

因此，實(shí)現(xiàn)縣區(qū)機(jī)構(gòu)編制資源內(nèi)在層創(chuàng)化，難以繞開的首先是縣區(qū)機(jī)構(gòu)部門編制資源的結(jié)構(gòu)規(guī)劃。這在橫向維度上，第一層次是可依據(jù)目前政府決策、執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制分離原則，劃分出行政決策、執(zhí)行及監(jiān)督等職類；第二層次則可結(jié)合《中華人民共和國公務(wù)員法》《中華人民共和國公務(wù)員法實(shí)施方案》規(guī)定的綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類等類別劃分出職群；第三層次則依據(jù)宏觀調(diào)控、市場監(jiān)督、公共服務(wù)及社會管理等政府職能要求，劃分出組織宣傳、人事行政、審計監(jiān)察、市場監(jiān)督、經(jīng)濟(jì)調(diào)控、公共服務(wù)、社會管理等職系。而在縱向維度上，第一層次是結(jié)合《中華人民共和國公務(wù)員法》《中華人民共和國公務(wù)員法實(shí)施方案》規(guī)定的職務(wù)、級別及職級等，區(qū)分職等和職級的界限；第二層次則可將現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)類中的省部級、廳局級、縣處級、鄉(xiāng)科級對應(yīng)納入行政職等之中，同時將進(jìn)一步擴(kuò)大公務(wù)人員的職級并整合入對應(yīng)或相應(yīng)的職等中。由此即可克服既往的經(jīng)驗(yàn)主義而按照橫向和縱向坐標(biāo)錨定政府機(jī)構(gòu)中各組織單元的相應(yīng)系統(tǒng)位置，重新構(gòu)建出包含職類、職群、職系和職等、職級“網(wǎng)格式職位系統(tǒng)”。

在梳理出政府職位立體網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)體系基礎(chǔ)上，即可按照橫向和縱向坐標(biāo)錨定政府中各組織單元的相應(yīng)系統(tǒng)位置構(gòu)建縣區(qū)機(jī)構(gòu)編制資源的均衡結(jié)構(gòu)。由于在各種組織系統(tǒng)中專業(yè)化分工和協(xié)作通常要求各類人員之間總是存在一定比例關(guān)系或標(biāo)準(zhǔn)，政府部門也不例外，因而對于縣區(qū)機(jī)構(gòu)編制資源結(jié)構(gòu)，可根據(jù)不同層次、不同類型的部門精確制定具體編制資源的比例依據(jù)，并以直觀反映官員與官員之間比例關(guān)系的“官官比”來予以標(biāo)示。不同于“官民比”主要著眼于從政府官員與社會民眾之間比例系數(shù)確定官員的總體額度，“官官比”強(qiáng)調(diào)的則是對比政府官員內(nèi)部相互間的比例系數(shù)以確定官員群體編制資源之間的合理比值。當(dāng)然，在縣區(qū)機(jī)構(gòu)編制資源結(jié)構(gòu)中，尤其需要關(guān)注的是政府領(lǐng)導(dǎo)人員和一般公務(wù)人員比例明顯失衡、嚴(yán)重倒掛狀況，以及由此呈現(xiàn)出兵少官多的現(xiàn)象。目前在政府機(jī)構(gòu)中，負(fù)責(zé)人與辦事人員、其他人員的比例為1∶0.84，明顯高于美國的1∶1.7和日本的1∶3.6[20]。因而針對縣區(qū)機(jī)構(gòu)中領(lǐng)導(dǎo)干部數(shù)量眾多，且副職干部泛濫的現(xiàn)象，在“官官比”中亟待重視的是領(lǐng)導(dǎo)人員和一般人員之間的結(jié)構(gòu)比例關(guān)系，即“官‘兵’比”。在“嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制”“統(tǒng)籌使用各類編制資源”規(guī)范下，“官‘兵’比”中所凸顯的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)問題或?qū)⒊蔀榭h區(qū)機(jī)構(gòu)編制資源統(tǒng)籌良性發(fā)展的突破方向。

(二)縣區(qū)機(jī)構(gòu)編制量質(zhì)適度模式

在縣區(qū)機(jī)構(gòu)編制資源統(tǒng)籌中不可回避的除了存在政府編制資源數(shù)量方面的膨脹難題外，實(shí)際上還普遍存在著因人員素質(zhì)低下、能力不足所折射的縣區(qū)機(jī)構(gòu)編制資源質(zhì)量問題。盡管在某種意義上編制資源質(zhì)量問題歸屬于政府機(jī)構(gòu)的干部人事范疇，并通常呈現(xiàn)為政府定員的管理形式，但是和政府機(jī)構(gòu)定編管理息息相關(guān)，甚至最終仍呈現(xiàn)為編制資源數(shù)量上的人員富余或短缺狀態(tài)。畢竟，諸多國家實(shí)踐已經(jīng)表明政府的質(zhì)量與經(jīng)濟(jì)增長業(yè)績高度相關(guān)，因而有必要將政府編制資源質(zhì)量作為政府機(jī)構(gòu)編制資源統(tǒng)籌框架的基本成分，以助于根據(jù)素質(zhì)與效能要求來精確評判政府人力資源投入的質(zhì)量狀況及影響，盡力避免“因人設(shè)事”“人浮于事”現(xiàn)象。

為實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)編制資源質(zhì)量提升，可倡導(dǎo)各級政府部門通過培訓(xùn)、輪崗、掛職、進(jìn)修、調(diào)換等各種形式大力提升政府人員的知識、素養(yǎng)、品格以及整體行政效用水平，從而在政府職能并未增加而人員數(shù)量尚未削減，或是因政府職能轉(zhuǎn)變而導(dǎo)致人員數(shù)量相對短缺的情勢下鼓勵一人多崗或是一人多事，通過身兼多職而承擔(dān)更多政府公共行政職能，在人盡其才中有力杜絕政府職位及人員的增加甚至促使其不斷削減[21] 33-39。由此，即可最終克服 “質(zhì)不夠，量來湊”的傳統(tǒng)做法，在人力資源內(nèi)部替代性角度鑒于質(zhì)量對數(shù)量的強(qiáng)替代性，實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)編制資源的“質(zhì)量換數(shù)量”，并達(dá)至“以人才高質(zhì)量尋取職位低數(shù)量”的宗旨。在強(qiáng)調(diào)政府機(jī)構(gòu)編制資源數(shù)量精簡的背景下，這種“質(zhì)性改革”方式不失為一種較為切實(shí)的縣區(qū)機(jī)構(gòu)編制資源統(tǒng)籌的操作路徑，也為政府編制資源統(tǒng)籌改革指出了一種可行的發(fā)展方向[22] 83。

由于縣區(qū)機(jī)構(gòu)編制資源統(tǒng)籌所針對的不再是定勢思維中縣區(qū)機(jī)構(gòu)編制資源數(shù)量的絕對富余，強(qiáng)調(diào)的是形成涵蓋縣區(qū)機(jī)構(gòu)編制資源數(shù)量維度和質(zhì)量維度的協(xié)同化構(gòu)造關(guān)系，并實(shí)現(xiàn)縣區(qū)機(jī)構(gòu)編制資源統(tǒng)籌由數(shù)量配備到量質(zhì)同構(gòu)的轉(zhuǎn)變。為此，可以在編制資源統(tǒng)籌的“加減法”法則基礎(chǔ)上以“乘除法”法則實(shí)現(xiàn)數(shù)量與質(zhì)量作為“任督二脈”的通聯(lián)，通過“質(zhì)量替代”促使縣區(qū)機(jī)構(gòu)編制資源的“內(nèi)在精簡”，以充分滿足縣區(qū)機(jī)構(gòu)編制資源合理化調(diào)整需求。強(qiáng)調(diào)在任職人員質(zhì)量高于基本要求的情況下充分做到人盡其才，以人員的高質(zhì)量來獲取職位數(shù)量的削減，即框定了縣區(qū)機(jī)構(gòu)編制資源可供調(diào)配的變量，而變量標(biāo)準(zhǔn)則是任職人員與任職職位的合理化中相應(yīng)人員數(shù)量削減的具體幅度，并可以“量質(zhì)比”予以標(biāo)示。

五、突變：縣區(qū)機(jī)構(gòu)編制治理的層創(chuàng)化進(jìn)程

為實(shí)現(xiàn)縣區(qū)機(jī)構(gòu)編制資源統(tǒng)籌的層創(chuàng)化，除了在內(nèi)外關(guān)系上形成耗散結(jié)構(gòu)和協(xié)同結(jié)構(gòu)，在進(jìn)程上還必須經(jīng)由間斷性或是漸進(jìn)性演化路徑，在基本可預(yù)測的方向上實(shí)現(xiàn)縣區(qū)機(jī)構(gòu)編制資源統(tǒng)籌突變性發(fā)展。突變過程作為縣區(qū)機(jī)構(gòu)編制資源統(tǒng)籌的推動力，呈現(xiàn)的是通過突破臨界點(diǎn)或臨界區(qū)域由一種穩(wěn)定態(tài)經(jīng)過不穩(wěn)定態(tài)向新的穩(wěn)定態(tài)躍遷的涌現(xiàn)過程。而在縣區(qū)機(jī)構(gòu)編制資源統(tǒng)籌中，可對專業(yè)技術(shù)、綜合管理及行政執(zhí)法等不同類別的縣區(qū)機(jī)構(gòu)人員以聘任、社會化購買及低人力成本策略等為突變路徑來不斷提升縣區(qū)機(jī)構(gòu)編制資源適度化水平。

(一)聘任制：突變路徑之一

在縣區(qū)機(jī)構(gòu)編制資源統(tǒng)籌中，可針對專業(yè)技術(shù)類人員，側(cè)重以聘任制為突變路徑推進(jìn)編制資源適度化。伍德羅·威爾遜[23]與弗蘭克·J·古德諾[24] 23-26的政治與行政二分法、馬克斯·韋伯[25] 1-10的科層體制理論，都強(qiáng)調(diào)利用集權(quán)、監(jiān)督以及責(zé)任制的方式來改善公共行政，但卻使官僚機(jī)構(gòu)失去了內(nèi)在化激勵機(jī)制，在職務(wù)終身制的禁錮下最終導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)人員編制資源不斷膨脹。Kieran Walsh 主張“要將市場化機(jī)制引入公共服務(wù)組織的運(yùn)作中來，即實(shí)行公共服務(wù)的市場化”[26] 6。帕特里夏·格里爾在總結(jié)公共管理內(nèi)涵上進(jìn)一步指出“對高級人員的任用采用有限期的契約制而不是偏好傳統(tǒng)的職位保障制”?？梢?，聘任制正是順應(yīng)的政府機(jī)構(gòu)組織權(quán)變要求，用市場化方式來創(chuàng)新政府機(jī)構(gòu)的用人機(jī)制及編制資源統(tǒng)籌。

盡管目前全國各地都根據(jù)自身實(shí)際不斷嘗試專業(yè)性或輔助性職位的聘任制，形成了高薪制或等待遇制等不同模式，但是直面縣區(qū)機(jī)構(gòu)編制資源循環(huán)膨脹的歷史積弊，其實(shí)有必要對聘任制進(jìn)一步加大力度予以深度推廣。在縣區(qū)機(jī)構(gòu)中，專業(yè)技術(shù)人員一般數(shù)量較少，主要從事的工作為金融、財會、法律、醫(yī)務(wù)、信息技術(shù)等方面專業(yè)性較強(qiáng)的工作。因而基于其數(shù)量上低比例性和素質(zhì)上的高專業(yè)性狀況，可率先讓該類人員的編制資源統(tǒng)籌實(shí)行突變性發(fā)展，在固定性的委任、選任及考任方式之外大面積推廣非固定性的聘任方式，要求按照平等自愿、協(xié)商一致原則簽訂聘任合同，并明確規(guī)定雙方在縣區(qū)機(jī)構(gòu)公共事務(wù)管理中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

對縣區(qū)機(jī)構(gòu)專業(yè)技術(shù)人員實(shí)行聘任制，不僅在于可使政府特殊崗位吸引更多的專業(yè)性人才取代通用型人才，以優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)編制資源能力結(jié)構(gòu)，而且在于其一般是在規(guī)定的編制限額和工資經(jīng)費(fèi)限額內(nèi)采取公開招聘甚至直接選聘方式，且聘任合同期限具有短期性、工資待遇具有協(xié)議性，因而顯現(xiàn)了聘任制獨(dú)有的靈活性和彈性化特質(zhì)。而聘任制的“柔性”本質(zhì)較為理想地顛覆了傳統(tǒng)職務(wù)終身制的“剛性”缺陷，從而在保證用人單位和受聘者個人在合同期內(nèi)關(guān)系穩(wěn)定性的同時，又有助于在縣區(qū)機(jī)構(gòu)人員的持續(xù)性合理流動中，實(shí)現(xiàn)縣區(qū)機(jī)構(gòu)專業(yè)技術(shù)人員編制資源的合理化。

(二)社會化購買：突變路徑之二

在縣區(qū)機(jī)構(gòu)編制資源統(tǒng)籌中，可針對綜合管理類人員，著重采取公共服務(wù)的社會化購買，促進(jìn)其編制資源適度化。由于縣區(qū)機(jī)構(gòu)綜合管理類人員所承擔(dān)的工作涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科技、教育、衛(wèi)生、社區(qū)等繁雜且廣泛的公共事務(wù)，因而在難以顧及時會習(xí)慣于通過增設(shè)輔助性、協(xié)助性管理崗位來安排不斷增錄的工作人員，但其結(jié)果卻是并未真正使縣區(qū)機(jī)構(gòu)管理效能得到基本改善，仍然顯現(xiàn)出“管得多、管不好”的局面，并且導(dǎo)致了縣區(qū)機(jī)構(gòu)編制資源不可抑制的臃腫膨脹。為此，針對縣區(qū)機(jī)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)困境，可以采取政府失靈理論引導(dǎo)下伴隨著民營化運(yùn)動而興起的公共服務(wù)社會化購買方式來對應(yīng)解決綜合管理類人員編制資源膨脹問題。

對于公共服務(wù)，保羅·薩繆爾森[27]曾強(qiáng)調(diào)了純公共物品，但由于“薩繆爾森歸納法”并不能囊括政府所有公共服務(wù)，因而布坎南[28]又將其延伸至準(zhǔn)公共物品，從而構(gòu)架了維護(hù)性公共服務(wù)和社會性公共服務(wù)的二維結(jié)構(gòu)。根據(jù)公共服務(wù)的主體不同可將服務(wù)生產(chǎn)分為以下五類：第一類是政府直接生產(chǎn)，如國防外交、犯罪懲治、環(huán)境保護(hù)等；第二類是簽約外包，如公共工程建設(shè)、設(shè)施維護(hù)、救護(hù)服務(wù)等；第三類是特許經(jīng)營，如供水供電、污水處理；第四類是補(bǔ)貼，如社會保險、社會福利、公共衛(wèi)生、義務(wù)教育；第五類是民營化，如交通運(yùn)輸、郵政電信、廣播電視等公共設(shè)施。在上述的五類提供方式中，除了政府直接生產(chǎn)外其他四種一般而言都屬于政府購買公共服務(wù)[29] 7。

因而，對于公共服務(wù)社會化購買，根據(jù)主體、功能類別進(jìn)行范圍區(qū)分，可確定具體的公共服務(wù)社會化購買領(lǐng)域包括所有社會類公共服務(wù)甚至部分維護(hù)性公共服務(wù)。由此，縣區(qū)機(jī)構(gòu)對于這些領(lǐng)域公共服務(wù)都可以采取簽約外包、特許經(jīng)營、補(bǔ)貼、民營化，嘗試將這些由財政資金建設(shè)的公共項(xiàng)目完全轉(zhuǎn)交給市場，而縣區(qū)機(jī)構(gòu)本身則主要負(fù)責(zé)制定政策及標(biāo)準(zhǔn)。為此，在大力倡導(dǎo)縣區(qū)機(jī)構(gòu)公共服務(wù)社會化購買的情勢下，縣區(qū)機(jī)構(gòu)中承擔(dān)相關(guān)公共服務(wù)的綜合類管理人員的工作職責(zé)和任務(wù)必然逐漸弱化和消減并需予以相應(yīng)的人員編制資源整合與縮減，從而在漸進(jìn)式工作外包中逐漸促進(jìn)縣區(qū)機(jī)構(gòu)編制資源的適度化。

(三)低人力成本：突變路徑之三

在縣區(qū)機(jī)構(gòu)編制資源統(tǒng)籌中，針對行政執(zhí)法類人員，側(cè)重以低成本為突變路徑推動編制資源適度化。盡管目前在社會上，尤其是政府系統(tǒng)內(nèi)一些人認(rèn)為，由于公務(wù)員工資在行業(yè)比較中總體水平較低，并且很多年沒有隨經(jīng)濟(jì)水平增長而提升，因而公務(wù)員收入水平亟待予以提升。然而統(tǒng)計顯示，到2017年底，我國公務(wù)員雖然年平均工資為42 062元，在各行業(yè)中排名為第13位，相對靠后，但是卻高于41 799元的全國工資水平。同時，在所有的19個行業(yè)中，政府機(jī)構(gòu)的工資總額為6 118.1億元，為排在制造業(yè)和教育業(yè)之后的第三位，政府機(jī)構(gòu)人力成本支出總額是較為巨大的(5)根據(jù)《中國勞動統(tǒng)計年鑒(2018)》及地方統(tǒng)計年鑒資料整理而成。。而且由于公務(wù)員工資結(jié)構(gòu)中明顯不合理地存在著大比例的津貼、補(bǔ)貼及福利待遇，實(shí)際上這使公務(wù)員工資收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國家劃定的基本工資水平。目前，可以說政府公務(wù)員是當(dāng)今社會最令人向往的職業(yè)，哪怕是縣區(qū)公務(wù)員也不例外，雖然“考公務(wù)員熱”現(xiàn)象產(chǎn)生有其復(fù)雜的原因和背景，但不可回避的是公務(wù)員工作待遇是直接誘因之一。

因此，在縣區(qū)機(jī)構(gòu)編制資源統(tǒng)籌上，可以考慮對公務(wù)員中占比較大的行政執(zhí)法類公務(wù)員普遍實(shí)行低人力成本策略?！耙话愣?，政府雇員的工資收入似乎要比私人部門的工資收入打折10%～20%，考慮到政府工作所具有的更大的穩(wěn)定性，這一點(diǎn)是合理的?！盵30]目前，在世界上很多國家，如日本、德國、新加坡，都細(xì)化工資分類標(biāo)準(zhǔn)，縮小津貼福利，并通過法律約束高官工資和額外收入，還在采集民間薪資調(diào)查、明確社會整體工資水平和增長機(jī)制的基礎(chǔ)上，特別強(qiáng)調(diào)公務(wù)員收入官民一條線，甚至公務(wù)員工資僅為企業(yè)員工收入的2/3。而在公共部門雇員的收入與私人部門雇員收入比例上，唯有在中東地區(qū)國家達(dá)1.3∶1，在非洲達(dá)1∶1，而在其他地區(qū)均在1∶1以下，亞洲為0.8∶1，歐洲和中亞為0.7∶1，拉丁美洲為0.9∶1，經(jīng)合組織國家為0.9∶1，而總和平均比值為0.8∶1[31]。因而，在這些國家，每年都有大約6%～10%的公務(wù)員從政府辭職，跳槽到私營企業(yè)就職，自然形成了公司組織間自由性的人才流動情況。

因此，在當(dāng)前“考公務(wù)員熱”中出現(xiàn)了普遍首選公務(wù)員職業(yè)的不理性狀況，以及各級政府哪怕是縣區(qū)機(jī)構(gòu)中公務(wù)人員只進(jìn)不出的不正?，F(xiàn)象。為實(shí)現(xiàn)縣區(qū)機(jī)構(gòu)編制資源的適度化，首先考慮的不應(yīng)該是提升公務(wù)員收入水平，而是進(jìn)一步完善公務(wù)員收入結(jié)構(gòu)，在改變基本工資與津貼、補(bǔ)貼及福利幅度倒掛的過程中形成合力的工資比例關(guān)系。進(jìn)而，在嚴(yán)格審查公務(wù)員各類收入類型情形下還應(yīng)杜絕津貼、補(bǔ)貼及福利混亂狀況，進(jìn)一步規(guī)范公務(wù)員工資總體構(gòu)成。實(shí)際上，中國和西方國家的實(shí)證研究都支持了政府雇員編制資源的變動主要是由政府制度因素決定的這一普遍性的結(jié)論，而基于政府編制資源主要取決于政府的財政和編制政策這兩個制度化因素[32]，在縣區(qū)機(jī)構(gòu)編制資源統(tǒng)籌中，就行政執(zhí)法類公務(wù)員而言，降低人力成本不失為一種可供考量的編制資源適度化的突變路徑。